國企巨輪再出發：如何解讀改革新政？

國企巨輪再出發：如何解讀改革新政？

話題嘉賓

張明：西南財經大學財政稅務學院教授，成都市第十六屆人民代表大會財政經濟委員會財經咨詢員，主要從事財政、政府預算和項目預算教學研究肖鵬：中央財經大學財政學院院長助理，教授，經濟學博士，全國政府預算研究會秘書長，中國會計學會政府與非營利組織會計專業委員會理事，研究領域為公共預算和政府會計，教育部視頻公開共享課《財政學》課程的主講教師之一

翟繼光：中國政法大學民商經濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經濟法、財政法、稅法等

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯背景材料：

各方期待已久的國企改革總體方案終于落地。9月13日，中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下稱《指導意見》）正式公布，新一輪國企改革大幕正式開啟。這是新時期指導和推進國企改革的綱領性文件，從總體要求到分類改革、完善現代企業制度和國資管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失等方面提出國企改革目標和舉措。

《指導意見》指出，到2020年在重要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成更符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國資管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有經濟活力控制力影響力抗風險能力明顯增強。國務院國資委主任、黨委書記張毅表示，《指導意見》明確了改革要堅持5項原則。一是堅持和完善基本經濟制度。二是堅持社會主義市場經濟改革方向。三是堅持增強活力和強化監管相結合。四是堅持黨對國有企業的領導。五是堅持積極穩妥統籌推進。在此原則指導下，《指導意見》在分類監管、國資委以“管資本”為主、股權多元化、國企重組整合、整體上市等方面亮點頻現，較全面地回應了一直以來針對國企的熱點輿論，也引發了各界對此不同的解讀。

國企是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。深化國企改革，是促進經濟社會發展的時代要求，符合各方期盼。作為新時期國企改革的總體框架性文件，《指導意見》提出堅持問題導向，繼續推進國有企業改革，切實破除體制機制障礙，堅定不移做強做優做大國有企業。此次國企改革方案有哪些特點、亮點？如何使國企真正成為獨立市場主體？如何以管資本為主加強國資監管？如何理解國企改革將釋放的改革紅利？新一輪國企改革如何突破腐敗困局？本期監督沙龍關注國企改革新政，就相關改革目標方向舉措等進行解讀。

改革新政：亮點與突破

主持人：國資委新聞中心首席專家李錦曾表示：“國企改革方案從2013年底便開始起草，一直在修改之中，沒有出臺的原因很重要的是觸及到各方利益，需要平衡，統籌考慮，需要征求意見，形成最大公約數”。這一被很多人看來是全面深化改革 “勝負手”的國企改革“頂層設計”方案出臺過程之艱難，反映了什么問題？此時推出，意義何在？

張明：國企改革和價格改革是我國1978年以來改革的兩條思考主線，一些研究文獻曾將其概括為“國企改革派(劉國光派)”和“價格改革派(吳敬璉派)”。幾十年后來看，價格改革從計劃價到市場價，市場價格體系已基本確立。但國企改革卻遲遲不能走上正軌，這就是國企改革“頂層設計”方案出臺艱難所反映的問題。原因：一是遍布各行各業的國企所涉及的利益體太多，任何改革所受阻力都會來自方方面面，阻力大且面廣，這年頭兒“得罪人多”的事兒肯定干不成。二是很多國企特別是央企，擁有資源壟斷、行業鰲頭、捷足先登或近水樓臺等優勢，成為人們既能避免激烈市場競爭，又能獲取較高收入的“福祉港灣”。這年頭兒，誰愿放棄這種利益、這種優裕愜意的生存和令人羨慕的職業職位呢。

此時國企改革推出，其意義：一是顯示習近平及黨中央的改革攻堅魄力和克服“既得利益”格局、深化改革的決心。二是表明改革已逐漸進入深水區，進入攻堅克難階段。三是表明習近平及黨中央既會也能領導全國人民實現中華民族復興的中國夢。

肖鵬：國企改革“頂層設計”方案出臺之艱難，反映了國企改革中利益調整的難度。在國企改革中需要協調相關部委，包括財政部、國資委、發改委等之間的利益與矛盾問題，另一方面，還需要協調國家企業與國有企業、國有企業負責人、國有企業職工之間的利益分配問題。總理說過：觸動利益比觸動靈魂都難，因此，作為社會主義市場經濟的重要參與主體——國有企業改革中，各方相關利益主體的切身利益的平衡與協調就尤為重要。此時推出，有利于明確國有企業改革的目標與方向、路線圖與時間表，有利于相關利益方形成共識，穩步推進國有企業的各項改革，形成更符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟要求的國資管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，有利于國有經濟活力控制力、影響力和抗風險能力的明顯增強。

翟繼光：這說明我國國企改革已經不是某一個利益群體所能左右的，與政府機構改革相比，國企改革所涉及的問題更加復雜，所涉及的利益群體更加多樣化，而且人數眾多，有些還是社會弱勢群體，國企改革需要兼顧各方群體的利益。此時推出說明相關利益群體已經基本達成一個妥協的方案。國企改革的方向越早確立，越有利于國有企業的發展。在中國經濟發展開始出現下滑的階段，推出國企改革的整體方案，對于中國經濟發展必然帶來巨大的推動力量。主持人：《指導意見》提出，將國有企業分為商業類和公益類，并實行分類改革、分類發展、分類監管、分類考核，推動國有企業同市場經濟深入融合。有分類才有管理，有分類才有發展，對國企進行分類改革是此次改革著墨較多之處。對此，您如何解讀？

肖鵬：對國有企業實行分類改革、分類發展、分類監管、分類考核，有利于根據國有企業行業屬性差異和行業競爭程度的不同確定不同的發展、監管、考核機制，從而可以更好地處理好國有資本與社會資本、國家與國有企業負責人、國企員工的利益分配問題。

張明：第一，分類應對、處理、解決問題是科學的基本思維方式和基本技術方法。因為，科學都是通過對事物屬性的分類，針對性地采取相應方法來處理解決問題，滿足人類需要的。如自然科學通過事物的理化、生物、生理屬性分類來分科，其中醫學通過生命體的組織結構屬性來分資產。因此，要確保國企改革深化必須加強相關環節監管。

翟繼光：對國有企業的分類管理是本次改革的最大亮點，這表明未來國企改革的方向是還國企本來的面目。人類歷史上最早出現的國有企業全部是公益性的，是為了協助政府為整個社會提供公共產品的，如公共交通、自來水、郵政等，目前西方國家還保留一部分國有企業，主要提供的就是公益性服務。我國由于基本制度是公有制，市場經濟的主體必然是公有制的企業，以國有企業為代表，除此以外還有一些集體企業。公益類的國有企業將承擔與西方國有企業基本相同的職能，為整個社會提供基本的公共服務，其收費標準由國家制定，實行收支平衡或者微利的政策，不以盈利為目的。而商業類國有企業則變為純粹的市場經濟主體，與私營企業、外資企業等一起在市場經濟的舞臺上平等競爭，這些企業的主要作用在于引導經濟發展方向，推動經濟發展，為社會創造更多產品和價值。主持人：國有資本管理體制問題一直是輿論的熱點，國資委也常常被詬病為像“婆婆”一樣管得太多。此次《指導意見》指出，要從管企業為主向以管資本為主轉變，改組組建國有資本投資、運營公司，對出資企業行使股東職責。同時，建立監管權力清單和責任清單，界定監管邊界。這被普遍認為是此次國企改革的一大放權措施。在您看來，“管資本為主”這一新提法究竟有何重要意義？這一改革面臨哪些挑戰？

肖鵬：從管企業向管資本為主，有利于進一步明確企業的產權關系，國資委切實履行好“出資人、股東”的角色，按照《合同法》、《公司法》的要求，根據其在國有企業的出資比例享有決策權、收益權等，不再過多干預國有企業的具體經營業務。科。經濟管理面對紛繁復雜的人類社會經濟發展問題，分類應對是最基本的前提和方法，如前兩年提出的事業單位分類改革、地方投融資平臺分類整治等。第二，國企改革只有正確分類并采取相適應的應對措施才能深化。因為，國企遍布各行業，經濟屬性、經營屬性、社會屬性、技術及裝備屬性、環境資源屬性等千差萬別，根本不可能依靠一種方式深化改革，國企改革深化必須且一定以國企分類為前提。第三，國企分類是國企改革的重要內容。因為，國企改革的所有具體措施制定、選擇，國企改革具體實施及效果等，都是在國企分類基礎上展開實施并體現的。同時，國企分類正確與否也是國企改革深化成功與否的前提條件。第四，國企分類也是相關部門必須重點監督的環節和內容。因為，國企分類既然是國企改革深化的前提和基礎，自然就涉及各種既得利益重新劃分，免不了“尋租交易”。如一大都市地鐵公司不知是領導還是專家原因，也被視同一般公交公司劃為公益性國企類別，殊不知地鐵與金融、文化傳媒同類，都是當今大都市的優質

由“管企業”向“管資本”的轉變，挑戰在于如何在國資委和國有企業間實現“管資本”的機制構建。是通過國有資本投資公司的形式，還是通過別的形式？哪種形式更能切實調動相關利益方的積極性，切實保障國有資本的保值增值，這些都是挑戰所在。

張明：個人以為，“管資本為主”這一新提法的重要意義，是相對于前幾十年的國企改革實踐來說的。因為，我國國資管理一直以來實行的就是以“管人為主”的改革路徑，即以“管人”來實現“管資產”，現在提出以“管資本為主”，顯示出思維及方法上的重大轉變。

這一改革面臨的挑戰實際上又回到 “管人”的問題上，即在現代企業制度框架下，“所有者”如何管理“經營者”的問題，因為，資本是授權經營者管理經營的。具體講，資本所有者與經營者的關系，是在我國現有的企業制度(股東會、董事會、監事會等)、國資管理制度、審計制度、財政制度、黨政管理制度和人大制度等制度框架內展開實施的。因此，這一改革面臨的挑戰，具體就是上述制度如何體現和代表所有者，又如何選擇和聘用經營者，如何完善、擔當并履行兩者的權利與職責，又如何應對和處理“管資本為主”等。個人以為，現有國情條件下實現 “管資本為主”的運作方式，是欠缺相應的工作機制和人文氛圍的。

翟繼光：“管資本為主”是符合國資委最初的定位的，國資委是代表國務院行使所有者權利，即股東權利的機構，并非行政機關，但在現實運行中，國資委越來越像行政機關。本次改革將在“簡政放權”的大背景下，恢復國資委本來的面目。國資委將不再干預國有企業的經營管理，僅負責資本運作和對相關管理人員的任免。這一改革面臨的最大挑戰就是國資委的機構設置與政府部門并無不同，隨著時間的推移，很多問題可能還要逐漸由國資委來管，國資委未來還有可能向政府部門轉變。

主持人：值得注意的是，《指導意見》加大了集團層面公司改革的力度，提出積極引入各類投資者實現股權多元化、創造條件實現集團公司整體上市；同時提出，重點推進董事會建設，健全公司治理，實行一人一票表決制度。這兩點都是首次在中央文件中明確提出。對此，您又作何評價？

肖鵬：重點推進董事會建設，健全公司治理機制，也是“管資本”原則的重要體現。一方面，有集團層面探討混合所有制改革，實現股權多元化，崇尚產權第一的原則，尊重社會資本的利益；另一方面，集團層面加大董事會建設，而非經理層面的建設，避免集團公司直接管理企業、管理人財物的情形，健全國有企業治理機制。

張明：應當說這兩點是國企經營管理問題的兩方面，即國企資本結構與經營管理。顯然，中央是想通過國企多元化、社會化的資本結構，來實現國企經營管理的多元化、社會化。既利用社會資金充裕的條件，促進國企改革深化；又解決社會投資相對不足；還借助社會資金促進國企向集約化、社會化發展，通過改造國企資本結構，為國企經營管理實現公司化和現代企業制度做實資本基礎；以國企改革為契機促進社會資源優化配置。同時重點推進董事會建設和一人一票表決的公司治理方式，破解國企經營管理的傳統政府經營管理和政企不分方式，實現國企經營管理社會化、市場化、國際化。根據上述分析，這兩點的關聯是否可總結為：引入社會資本的目的，在于引進社會性的市場經營人才；而引進社會性經營人才的目的，在于改造和轉變國企營運方式。對此現狀，是國企領域真有些“尾大不掉”，還是現有體制和國情所使然，都反映出改革攻堅之難，有待進一步探索研究。

翟繼光：這些改革措施都是針對目前國企的弊端而提出的，國企集團公司越來越像行政機關，往往是領導一個人說了算，并不像一個真正的公司。公司治理強調的是民主治理，即董事會一人一票，董事長僅僅擁有組織和召集的特殊權力，除此以外，董事長與董事的權利義務是相同的。但從目前的現狀來看，要從根本上改革國企董事長一人說了算的現象不是短期能夠完成的。而引入民營資本進入國企也是比較困難的，因為民資所占比例不會太大，即使進入董事會，所占人數也非常少，不足以對國企發展起到影響力，因此，民資進入國企的動力不會很大。

鏈接：

國企改革頂層設計六大亮點

亮點一：到2020年在重要領域和關鍵環節取得決定性成果

《指導意見》指出，到2020年在重要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成更符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國資管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有經濟活力控制力影響力抗風險能力明顯增強。

亮點二：分類監管國有企業將分為商業類和公益類

《指導意見》提出，將國有企業分為商業類和公益類，并實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，推動國有企業同市場經濟深入融合。亮點三：積極引入各類投資者實現國有企業股權多元化

針對國有企業存在的制約不足的問題，《指導意見》提出積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。根據不同企業的功能定位，逐步調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。

亮點四：混合所有制改革不設時間表

《指導意見》指出，發展混合所有制經濟的目標是促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率。堅持因地施策、因業施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。

亮點五：國資委向“以管資本為主”轉變

《指導意見》中，多次提出要劃清經營權和所有權的界限，同時要使經營權和所有權分離，國資委以“管資本”為主。國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。

亮點六：加強和改進黨對國有企業的領導

《指導意見》強調，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，切實承擔好、落實好從嚴管黨治黨責任，進一步加強國有企業領導班子建設和人才隊伍建設。加強對國有企業領導人員尤其是主要領導人員的日常監督管理和綜合考核評價，及時調整不勝任、不稱職的領導人員。切實落實國有企業反腐倡廉“兩個責任”，完善反腐倡廉制度體系，努力構筑企業領導人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

——根據網絡公開資料摘編

新政之下探索國企監管之道

主持人：與國企腐敗問題較為突出相對應，為強化防止國有資產流失，強化監督也成為本輪改革的內容之一。《指導意見》重申了四個方面的監督。第一，強化企業內部監督，突出對關鍵崗位、重點人員特別是“一把手”的監督，防止權力濫用；第二，建立健全高效協同的外部監督機制，整合出資人監管、外派監事會監督和審計、紀檢監察、巡視等監督力量；第三，實施信息公開加強社會監督；第四，建立健全重大決策失誤和失職、瀆職責任追究和倒查機制。對此，您怎么看？在您看來，哪種監督最為重要？這一監管框架的設置能否使國企走出腐敗重災區？

肖鵬：四個方面的監督，構筑了對國有企業的內部、外部、社會三層次的監督體系和責任追究倒查機制，形成了防止國有資產流失的制度籠子，有利于國有企業走出腐敗。三個層次的監督體系相互補充，相互協調，都非常重要。但制度籠子的完善同時也會帶來效率的損失，使國有企業主要負責人為避免擔責而產生惰政思維。因此，構建一個符合分類監管的合理的經營考核體系就尤為重要。

張明：本問題從規范分析判斷，結論是第一種監督最重要，也最有效。因為，第一種監督是實時的過程監督控制，能實現習近平及黨中央要求的“不能、不敢、不想”狀態。第四種監督是“事后算賬”、“亡羊補牢”的追懲性監督，也會有相應效果，但失誤失職瀆職的損失尤在，效率有限。如從實證分析判斷，結論顯然是第二種中的 “紀檢監察和巡視監督”。因為，習近平及黨中央的反腐與整風，已十分明確地向整個社會顯示了，誰是最有力量的監督。上述監管框架設置從制度建設上講已比較完善，在這種制度框架下如仍然存在徇私舞弊，那就只能是執行力的問題。因此，上述監管框架的設置能否使國企走出腐敗重災區的問題，不在制度框架本身，而要看具體執行實施。

翟繼光：國企與私企相比，之所以效益低下就是因為所有者缺位、監督成本過高。國企名義上為全民所有，實際上并沒有所有者，國資委由于信息不對稱，也很難對國企進行實質有效監督。為了監督國企，必然要設置很多機構和人員，而這些機構和人員也需要監督，久而久之，整個社會的力量都耗費在如何監督國企之上，但監督國企并不是最重要的，最重要的是國企本身要發展，要創造更多的財富。當然，就目前而言，實施信息公開，加強社會監督是最重要的。但由于國企與社會的利益關系過于疏遠，是否有人愿意監督國企也是一個問題。因此，就短期來看，現行監督體制是難以真正實現既讓國企充滿活力、又讓國企服從監督的雙重目標的。國企來自人民，讓其回歸人民可能才是最根本的監督之道。

主持人：也有不少人認為，如果企業本身沒有市場化機制、缺乏活力，再多加幾個部門和機構去監管它、運營它，把監管機構和運營體系搞得錯綜復雜，是會讓國企更加市場化還是相反都是存疑的。那么針對我國國企現狀，監督得力的關鍵是什么？如何在強化國家監管和釋放國企活力之間找平衡？談談您的想法。

肖鵬：關鍵在于明確國有企業改革中政府和市場的關系，積極推進混合所有制改革，確定一種高效的“管資本”實現機制。尊重各利益主體的產權，擺正政府監管部門的職責，尊重市場經濟的契約原則和產權至上的原則，國有企業成為自主經營、自主決策、自負盈虧的市場化主體，政府主要履行出資人角色，按照出資比例享有決策權、收益權，與其他出資人協調關注董事會層面的議題，而經理層面的議題則交由職業經理人關注。確定分類管理下的科學的考核評價指標體系和國有資本保值增值的考核體系，在強化監管和釋放國有企業活力間實現平衡。

張明：個人對“再多加幾個部門和機構去監管運營，把監管機構和運營體系搞得錯綜復雜，是會讓國企更加市場化還是相反都是存疑的”之說雖不完全茍同，但覺得說法值得現實地思考探究。其實，根據我國國企乃至其他領域的現狀，監督得力的關鍵早已不在組織和制度建設上了，而是在于如何做的問題。因為，前述問題中已說我國國企監管機構及制度，從企業制度到人大制度已有六種，這都還不夠那效率就太有問題了。

對需要“在強化國家監管和釋放國企活力之間找平衡”之說，個人覺得客觀講是不存在的。因為，企業活力是企業技術和經營管理隨市場的應變力、創新力，這種能力與監管并不矛盾，也不是監管能抹殺的。監管遏制的恰恰是與企業活力相背離的投機取巧、偽劣欺詐、坑蒙拐騙、徇私舞弊，怎會扯上企業活力呢。因此，個人認為加強監管與釋放企業活力不矛盾，且更應強化監管。

翟繼光：國企發展中的這種兩難境地是國企自身的性質所決定的，中央將國企分為商業類和公益類是明智的。公益類企業應接受更多的監督，活力并不是其追求的目標。但商業類企業的活力是其存在和發展的重要前提，必須予以高度重視。國企發展的活力應借鑒私企的經驗，對國企發展應有一個長遠的眼光，可以考慮將國有企業采取承租經營、委托經營的方式，但這種方式要求企業規模不能過大，只適宜在最底層的公司層面進行嘗試。整體來看，商業類國企的經營管理是比較困難的。因此，國企的發展應當以公益類為主，以商業類為輔。部分商業國企可以考慮出售，將出售獲得的資本轉移到公益類國企之中。商業類國企的數量和規模并不是公有制的主要體現，對此應有一個長遠的規劃和認識。■

（本欄目責任編輯：阮靜）