淺談農業綜合開發土地治理項目工程監理

●王友葉

淺談農業綜合開發土地治理項目工程監理

●王友葉

農業綜合開發土地治理項目是黨中央、國務院為加強和保護農業發展作出的一項重大戰略決策，是市場經濟條件下財政支農的重要手段。既改善了農業基礎設施條件，又能促進農業生產，增加農民收入。但是在項目監理過程中也存在一些不足，本文結合農業綜合開發土地治理項目工作實際,就如何更好地實施農業綜合開發土地治理項目工程監理提出了幾點認識與建議。

實施農業綜合開發土地治理項目，是加強和保護農業發展的一項重要決策，是一項“民心工程”。加強工程建設監理，是保障農業綜合開發項目合規實施、資金合理列支、工程建設質量的重要舉措。近年來，通過研究對部分項目監理實施過程中出現的問題，筆者認為，要使監理工作真正落到實處，監理效果得到充分發揮，監理的組織形式、方式方法需作一些調整，監理人員的綜合素質需進一步提高。

一、農業綜合開發土地治理項目工程監理存在的問題

第一，思想認識不統一。有的農業綜合開發辦公室（以下簡稱農發辦）對推行監理制認識不到位，沒有弄清楚監理單位服務的主體對象和被監理的主體對象，認為花錢買了“分外”的工作，對推行監理制工作不主動、不扎實，工作研究不深入，缺乏創新意識。有的對實行監理制不能正確認識，認為農田水利建設一直以來就沒有請監理的，這樣就可以省下監理費，多搞些建設，與大的水利工程、市政工程相比，實行監理純屬“多余”。有的施工企業主認為實行監理制是既花錢又費事的活，好像給自己找了個“監工”，不僅列支了工程支出，浪費了資金，又束縛了自己的手腳。有的監理人員責任心不強，認為監理工作是“找茬”的事，為了少得罪人或不得罪人，睜一只眼，閉一只眼，過得去就行，質量由農發辦和建設單位把握，自己能少承擔就少承擔，能不承擔就不承擔，導致部分工程質量存在瑕疵或者問題，而不去制止。

第二，委托監理的主體不明確。當前，主要是由省級農發辦委托，市級農發辦通過招標來選取符合資質的監理單位，從而確定監理單位名錄，監理單位名錄確定后，市級農發辦與名錄上的監理單位簽訂監理合同，確定合同范圍和事項，監理單位與有項目的縣級農發辦簽訂監理協議，協議簽訂后再到市級報銷監理費用。從上述過程可以看出，三級農發辦均涉及委托過程，導致不能明確唯一的委托監理主體，未明確哪級農發辦對監理單位進行考核和獎懲，也未明確監理單位到底需要為誰負責，致使出現 “九龍治水”的局面，管理出現交叉地帶，監督與管理權責不明。

第三，獎懲機制不健全。依據現行規定，委托監理合同由市級農發辦與監理單位簽訂，監理費金額在合同中已經明確，而區縣農發辦與監理單位簽訂的協議中則明確，縣級農發辦對監理費用支出有審核和簽認權。監理費用是上級確定的，寫在合同中，又沒有完善的考核獎懲辦法和明確的監督主體，即便是有，省市級農發辦因為工作的性質，也很難進行有效的考核。監理人員如果沒有很強的責任心，就很容易出現干好干不好一個樣的現象，既不能充分調動監理人員的積極性，也使縣級農發辦很難進行監督和管理。

第四，項目監理把控程度需加強。由于土地治理項目的特殊性和季節性，使得項目施工面廣量大，“多點開花”，全方位、無縫隙的監理不現實，成本也過高，導致出現重工程質量監管，輕工程進度把關；重面上工程監管，輕隱蔽工程監管，綜合統籌不夠，不能協調推進，耽誤了工程，也使部分工程的質量存在問題，最終導致整個工程質量不達標或者使用壽命縮短。

第五，監理人員參差不齊的專業素質不能滿足監理需求。農業綜合開發工程監理技術水平要求不是太高，但涉及水利、農業、建筑、電力、林業工程和經濟管理等多方面的專業知識，不僅需要全面的專業知識為依托，而且要求監理人員必須熟練掌握財政資金管理的各類政策，以及財政對農業綜合開發項目的政策規定和相關要求，沒有上述知識作鋪墊，監理起來不但費工費力，而且不夠專業，不能及時發現監理過程中出現的問題，提不出建設性的意見。目前，由于農業綜合開發自身的特點，選擇監理單位的面比較窄，真正熟悉農業綜合開發政策規定、掌握工作程序和工程建設標準、綜合素質高、從事農業綜合開發工程監理經驗豐富的監理人員十分缺乏，監理起來無從下手，有心無力。

第六，不細致的設計導致監理變更。雖然土地治理項目經過十多年發展，已經有了較大進步，但項目設計方面依然存在一些問題。一是在中型灌區節水配套改造項目設計方面，存在對項目區水文氣象把握不夠、水資源現狀調查不足、供需平衡點計算不準和應急應對情況分析缺乏等問題，導致可能出現可利用的水資源量達不到或者不滿足項目設計的最大灌溉面積，限制了項目的充分發揮，出現了項目利用不足，甚至是閑置現象，導致了資金浪費。二是在中低產田改造項目方面，對項目區的土壤成分的分析不夠，缺少豐富的土壤成分數據，導致土壤改良所采取的測土配方措施的依據不充分、數據資料不實、改造產田的效率不高等。由于有些項目的前期設計等不夠細致，使得部分項目在實施過程中不得不變更設計，改變施工計劃，致使監理工作也不得不改變監理計劃或者重新規劃監理，增加了監理的不確定性和隨意性，致使監理缺乏統一的規劃和應對，出現遺漏也就成為可能甚至是必然。

二、提升農業綜合開發土地治理項目工程監理質量的對策建議

第一，給監理一個準確的定位。要通過各種宣傳途徑，廣泛宣傳農業綜合開發土地治理項目工程建設推行監理制的重要意義，統一大家的思想認識，使大家充分認識到搞好監理工作既是農業綜合開發自身發展的需要，也是項目區群眾的良好愿望，更是市場經濟條件下，農業綜合開發事業發展的客觀要求，監理制度是整個項目管理制度的重要組成部分。各級農業綜合開發辦事機構應當明確：監理服務的主體對象是縣級農發辦，被監理的主體對象是施工企業主。作為監理單位，要充分認識到監理是有合同約定的，是要對工程建設質量承擔一定責任的，不是多余的。

第二，采取更加靈活的監理方式。農業綜合開發土地治理項目工程有其自身的特性：一是空間位置分散、戰線長。一個萬畝土地治理項目區，空間相對距離至少在幾公里，實施監理的空間跨度大，項目實施前和實施過程中，田間道路崎嶇不平，多數地方無路可走，交通十分不便。二是單項工程多、工程量小、投資少、布局分散。農業綜合開發土地治理項目凡財政投資10萬元以上的主要單項工程均納入招標范圍，凡實行招標的主要單項工程都要實行監理，主要包括小型水庫、攔河壩、蓄水池、排灌站、機電井、防滲渠道、地下管道、機耕路、橋涵閘、機械深翻平整土地和林業措施中植樹等十幾個單項，僅橋涵閘就有幾百處，工程遍布整個項目區，投資從幾千元到幾十萬元不等，工作量很大，牽扯面較廣。三是優先選擇本地監理機構。由于農發工程涉及多項治理措施，各治理措施的施工對時間的要求不統一，田間工程受農時季節性影響，有的工程還受汛期的限制，工程跨季節、跨年度施工，監理的時間不集中，跨度大。由于本地監理單位食宿和交通比較容易解決，對當地情況相對熟悉，監理成本低于外地監理單位，在同等條件下，應優先選擇本地監理單位進行監理。鑒于監理服務的主體對象和被監理的主體對象的實際，建議將監理單位的選擇權和監理工作的主要管理權下放到縣級，同時，明確省級和市級農發辦的監督責任以及權利義務。

第三，制定考核獎罰辦法。一是制定完善相關政策制度。鑒于農業綜合開發土地治理項目工程建設具有自身特點，套用其他行業的標準，可能會與實際脫節，增大監理成本。建議盡快研究制定有關監理技術標準、操作規程，明確工程項目質量檢測評價方法，使監理工作制度化、科學化、標準化。二是完善工程監理費付費方式。農業綜合開發土地治理項目工程建設監理費實行考核獎懲機制，按照中標財政資金總額的2%計提，由縣級農發辦根據對監理單位的考核情況控制使用，計入工程成本，實行縣級報賬提款制。具體操作方法是：縣級農發辦按實行監理的土地治理項目工程財政資金總額的2%列支監理費，按中標監理費基礎數額與監理單位鑒定監理合同，基礎數額一般不超過實行監理的土地治理項目工程財政資金總額的1%，由縣級農發辦根據對監理單位的考核情況確定獎罰數額，其中超出基礎數額的獎勵數額部分應報市級農發辦批準，結余部分按有關規定執行。三是制定考核獎懲辦法。縣級農發辦是監理監督主體，應按照農業綜合開發土地治理工程項目質量檢測評價方法，結合自己的實際，制定具體評價管理辦法，考核評價項目的監理工作，促使監理單位牢固樹立質量意識、標準意識、擔當意識、責任意識和良好的職業道德，從而保證服務質量。

第四，加強人員業務知識培訓。監理人員的業務素養和專業水準，對工程質量的提升起關鍵作用，因此努力提升監理人員的專業修養，是各級農業綜合開發辦事機構當前需著力加強的工作任務。各級農發辦要加大技術培訓工作力度，制定工作流程，并幫助監理工作人員熟練掌握工作流程，抓住農業綜合開發項目的特點，熟悉財政資金使用的政策規定，提高項目資金使用效率。監理人員要認真學習業務知識，努力提高自身的綜合素質，雖然監理人員在某個方面是行家，但由于農業綜合開發的綜合性，要根據自身的專業來補充農發工程監理所需要的諸如建筑、水利、林業等其他方面的知識，不斷豐富和完善自己，進一步提高監理水平。

第五，確保工程招投標制不折不扣地落到實處。縣級農發辦要嚴格執行工程招投標制，選好選準工程施工單位，堅決杜絕招投標走過場，出現人情標、關系標的現象。招標文件的審查、招標的全過程應允許工程監理跟蹤，及時了解中標單位的有關資質、施工水平和施工項目計劃書編制的細致程度等，為以后的監理做好前期評估，從而為確定下一步監理工作的重點提供參考和依據。

第六，實施監管和監理相結合的監督制度。項目管理部門要杜絕委托監理合同一簽了之，對項目的進展等情況不再過問，應該積極溝通和對接項目三方，隨時關注項目監理進展，進一步強化監管，嚴防出現監理變更指令替代計劃管理的現象。同時，發揮當地監督的優勢，考慮從開發鄉鎮水利站抽調1-2名技術人員，開發項目村選擇1-2名責任心強、威望高的老黨員、老干部參與項目工程質量監管，真正做到監理和監管相結合，彌補監管缺口，確保做到施工監管充分有效。

第七，制定詳實的項目監理計劃書。在土地治理項目開始建設之前，工程監理單位應該對照施工項目方案，實地勘察項目，結合工程量、地形地貌和季節等因素，制定詳實的項目監理計劃書，把握好項目監理的節奏和重點，通盤考慮監理過程中存在的問題，明確項目監理的重要節點，同時對項目施工臨時修改制訂應急預案，確保工程監理不缺項、不漏項。■

（作者單位：山東省日照市財政局）

（本欄目責任編輯：王光俊）