公共交通PPP模式探究——以洛陽公交民營化改制為例

●河南省財政廳監督檢查一處 王鐵栓 謝 闖 王泗軍

一、公交民營化存在的主要問題

河南省洛陽市公交公司于2012年9月改制為民營企業，國有股份占20%，該公司是河南省少數幾家民營公交公司，具有改革試點效應。改制中急于求成，改制后的經營管理中諸多問題未能得到解決，例如未引入社會資本、經營困難、招工困難、職工待遇低等，企業甚至無法維持再生產規模，運營里程出現下降。

（一）改制中未引入社會資本。2012年8月19日至2012年9月17日，河南省產權交易中心和洛陽市產權交易中心對洛陽城市發展投資集團有限公司所持洛陽市公共交通集團有限公司80%股權進行了公開掛牌。2012年9月26日，5 人為代表組成的職工聯合體以14974萬元的價格取得80%股權，2012年9月28日與轉讓方簽訂國有產權交易合同，并支付第一期轉讓價款4500萬元，該資金由洛陽財政出借，在洛陽公交公司賬面掛賬，剩余未交付認繳出資也未到位，實質上洛陽公交改制未引入社會資本。

（二）收入結構不合理。2013年洛陽公交公司總收入43589萬元，其中運營收入21830萬元（占總收入的50.08%），補 貼收 入18356萬元（42.11%），廣 告收 入 657萬元（1.51%）。以上還未計入洛陽市政府每年購置400 臺公交車輛的費用（約1.2億元），如果該資金計入洛陽公交公司收支，其運營收入占總收入的比例不足40%。公司經營狀況嚴重依賴政府補貼，另外廣告收入過低，2014年6月，保定市一個公交站廳就拍出了110萬元高價。

（三）經營虧損。2013年全年虧損總額7844萬元，其中主營業務利潤為虧損10157萬元，其他業務利潤為盈利1018萬元，營業外收支凈額為盈利1295萬元。

（四）服務能力下降。一是運營里程下降。2013年洛陽市政府決定購置400 臺公交車輛交付公交公司，年初實有公交車輛1479 臺，年底1519臺，加上舊車淘汰，凈增加40 臺，每臺公交車輛僅配備司機1.58 人，車輛增加但運營里程出現下降，由1月份的7,666,449 公里下降到12月份的7,259,269 公里，下降5.31%；二是司機待遇偏低，運營人員工資平均為32988元/年，導致招工困難。司機匱乏和運營虧損，使公司有意降低運營成本，運營里程的下降導致其服務能力隨之降低。

（五）成本控制不具有可持續性。洛陽公交公司2013年度單位成本為4454.42元/千車公里，較上年下降2.48%，同期山西大同市為6968.88元/千車公里。洛陽公交公司2013 營運成本合計39690萬元，其中工資13462萬元（不含機關和管理部門，下同），燃料15326萬元，這兩部分占總成本的72.53%。工資總額由1月份的1106萬元增加至12月份的1282萬元，燃料費用由1月份的1581萬元下降到12月份的1146萬元，下降27.51%，而當年其運營里程僅下降5.31%，兩者并不匹配。燃料費大幅下降的主要原因是新車大量投入使用，舊車淘汰，單位里程油耗下降，但這種成本下降不具有可持續性。

（六）財政補貼機制未形成。洛陽市財政局于2013年3月制定了《洛陽市公共交通補貼補償辦法》（試行），根據該《辦法》，應由中介機構測算其人次成本，但洛陽市財政局在2014年洛陽市公共交通補貼預算說明中并未按照上述補償辦法確定，依然按照慣例補貼標準進行確定。2013年洛陽市財政乘車補貼7620萬元，其中70 歲以上老人免費乘車補貼2317萬元（100%補貼），60-69 歲老人乘車補貼691萬元（50%補貼），學生乘車補貼1506萬元（77%補貼），成人乘車補貼固定為每年3106萬元，虧損補貼1000萬元，專線補貼60萬元，平均刷卡補貼0.3037元/次。乘車補貼中固定不變金額4166萬元，超過乘車補貼總額的一半，未能有效調動公交公司加強服務、合理降低成本的積極性。

（七）公司管理水平較低。一是內部控制制度不健全。公司各部門間缺乏相互制約機制，例如房屋租賃、媒體廣告合同情況僅辦公室經辦人員和相關集團公司領導了解，財務部門無法了解相關信息，不能及時確認收入；IC 卡中心、財務部門和銀行之間缺乏對賬復核機制等；二是媒體廣告業務管理不規范。不同公司合同單價差異超過20%，合同金額的確定沒有相應程序；未明確減免媒體使用費程序及權限；由于具體業務由公司高管負責，導致合同簽訂后無部門催收賬款；相關檔案資料不全等；三是財務管理不規范。資產不實、原始憑證不合規等屢有發生。

二、洛陽公交民營化失敗的原因分析

出現上述問題，其主要原因有以下幾點：

（一）公司改制不徹底

1.遺留問題未處理。國企改制前，其資金來源主要依靠國家財政，而改制后，主要來源于銀行貸款。改制時買斷職工工齡資金來源均由洛陽公交公司自行承擔，改制后注冊資本金遲遲未能到位。該單位2013年年初借款余額8019萬元，年末借款余額8007萬元；應付賬款年初余額179萬元，年末余額3287萬元，主要是應付燃油費大幅增加，2014年向銀行融資1.5億元，經營狀況持續惡化。

2.對政府行政部門依賴嚴重。國企改革的目的在于通過企業的自由競爭促進自身的發展，然而洛陽公交公司改制后，一方面由于沒有競爭對手，改制并未激發其活力，另一方面企業把經營中出現的問題推給政府行政管理部門，認為是政府補貼金額太少。

3.組織構架尚未完善。洛陽公交公司改制后并未建立現代企業管理制度，未能真正地實現企業經營權與所有權的分離，存在著權責不明，崗位職責及權限不明確，組織構架不完善，監督體系不科學等問題。這些問題的存在容易造成企業管理環節出現問題。

（二）管理制度不完善

1.內部控制制度未建立。洛陽公交公司未制定廣告媒體、房屋租賃相關的合同簽訂、費用減免相關制度，業務部門與運營中心之間缺乏相互核對環節，權力缺乏有效的監督約束，事中事后缺乏內部監督審計。

2.財務部門職能不健全。財務部門的主要職責一般有：財務管理規劃、會計核算、財務管理和財務監控。洛陽公交公司財務部門職能缺失，例如其無法取得公司房屋租賃、廣告業務合同，不能按照權責發生制進行賬務處理，與合同方不直接聯系，也不清楚合同實際執行金額。在廣告媒體費用減免過程中，財務部門不參與也不了解減免事項及金額。洛陽公交公司廣告媒體部門權利集中，缺乏其他部門的牽制，在合作方提出的減免費用理由時，一是未經運營中心和法律事務部門核對是否屬實，二是由于無相關程序規定，權責不明確，辦公室主任簽字即可減免，公司副總也可以簽字減免，2013年減免收入近200萬元。

（三）政府與市場邊界未明確區分

1.票價市場化形成機制尚未建立。由于公交企業的社會公益和公共服務性質，公交票價一直按照社會的承受能力由政府定價，采取低票價的政策，而城市公交的運營成本卻是按照市場的價格。票價長期不能調整與公交企業成本不斷增長的矛盾日益突出，造成公交企業持續虧損，企業經營狀況不佳，其職工待遇長期保持較低水平，致使司機流失嚴重，新招司機人數少，且從培訓到獨立上崗通常需要兩年時間。

2.政府購車與公交公司控制成本矛盾加劇。為了滿足市民乘車需求，增加公交線路和運營里程，減少候車時間，洛陽市財政2013年安排購車補貼12300萬元（不含貼息費用），購置400 臺公交車，單價30.75萬元/臺；洛陽公交公司現有司機2351 人，實習司機47 人，合計2398 人，現有公交車輛1519 臺，人車比為1.58:1。一方面財政耗費資金購置大量公交車輛，另一方面洛陽公交公司無意保持過多車輛規模，主要原因是運營費用增加（油耗、工資、維護等），面對運營里程下降的結果，政府購車效益目前僅體現在加速淘汰10年以上舊車上。

3.普遍服務難以保障引發的公平性損失。在城市公交民營化改革中,市場化奉行等價交換的基本原則,民營企業主要以利潤最大化為經營目標,為了降低成本,出于效益考慮,不會積極主動去開辟“冷線”,相反會加開“熱線”。城市公交公益性難以得到保證。

4.補貼標準未有效建立。洛陽市財政補貼主要有：1000萬元/年固定補貼；特殊群體補貼；燃油費補貼（中央財政負擔）；購車補貼。洛陽市所制定的補貼方案缺乏系統性，最后得出的補貼數額缺乏足夠的科學依據，往往是雙方通過討價還價，在政府統籌安排后確定。補貼數量太多會使政府的無謂開支增加，政府財政壓力不斷加大，補貼數額太少使得企業不能得到再生產的資金，公共交通服務能力會隨之下降。在考核指標未有效建立之前，財政補貼和企業虧損之間很難達到平衡，企業賬目虧損會越來越大，待銀行拒絕再提供貸款時可能會導致洛陽公交公司停止運營，公共交通中斷，這將導致政府背負沉重負擔。

（四）政府職能未及時轉變

1.政府監管不到位。首先，制度方面制定不完善，沒有審核制度，補貼項目和補貼金額具有隨意性，政府的政策對企業而言，沒有約束力，企業還會選擇不如實申報虧損額。財政補貼形式是補貼款，無法采用有效的方式進行檢查或調查。洛陽市并未對公交線路運行情況進行日常檢查，也未核查其報告中計劃路線及運營時間是否真實，也沒有將公眾對公交服務的評價納入量化指標。政府希望企業能夠主動真實申報運營情況，實際采取了不相信企業上報的數據但又不予以核實，企業與政府之間的這種博弈關系也會一直存在下去。

2.難以區分政策性虧損與經營性虧損。公交企業擔負政策性虧損的補貼，這是政府指令性計劃范圍內的。但因為難以分清經營性虧損和政府性虧損界限，補貼對象存在模糊，急需補貼的線路上，只能得到有限的補貼，出現公平性的喪失。假如真正把財政的補貼資金做到實處，有的放矢地去補貼，就必須要明確政策性虧損和經營性虧損的區別，這樣也是公交企業走向市場的關鍵環節，也直接關系到政府、企業和個人三者利益，與公交企業的生存和與發展和企業活力有關，和企業職工切身利益相關，政策性虧損的補貼范圍必須明確。政策性虧損包括價格因素、投資因素、經濟政策因素，價格因素是最直接的最主要的，對企業的虧損影響最大。經營性虧損主要由于管理不善，造成企業管理費用、運營費用等期間費用的增長。

（五）運營成本控制制度有待完善

1.成本管理觀念落后。公交企業成本管理的目的僅局限于降低成本，可能出現為節約了某部分的成本，而引起了整體效益的下滑。例如減少營運車輛的配班、降低服務成本等，短期內將成本降了下來，但卻造成了乘客流失，使整個公交市場萎縮，以致企業最終遭受更嚴重的損失。

2.成本管理不夠精細化。洛陽公交公司目前僅對營運相關成本進行考核，主要有人工成本、燃料成本、維修成本等，但對服務成本尚未進行考核，達不到成本精細化的要求和目的。

三、推進城市公共交通PPP模式經營的重要意義

洛陽公交改制雖然未能成功，但其作為PPP模式進行城市公交運營的模式是未來發展的方向，仍然具有重要的實踐意義。

（一）混合所有制是國企改革的方向。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出,圍繞保障和改善民生,促進社會公平正義,深化社會體制改革,推進基本公共服務均等化, 加快形成科學有效的社會治理體制,確保社會既充滿活力又和諧有序。必須從廣度和深度上推進市場化改革,大幅度減少政府對資源的直接配置,推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。《決定》將發展混合所有制經濟提至議事日程，希望構建公平、公正的市場平臺，促進國企實力與民企活力的融合，創造中國企業的核心競爭力。混合所有制經濟從微觀層面上看是一種處理國企與民企之間關系的手段，即國有企業與民營企業之間的混合，以期達到取長補短，優勢互補，改善企業效益的目的。混合所有制既可以采取其他所有制經濟入股國有經濟的形式，也可以采取國有經濟入股其他所有制經濟的形式。

（二）PPP模式是混合所有制在公共服務領域的擴展。2014年，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），明確提出：政府和社會資本合作模式(PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。目前PPP模式處在項目示范階段，先做好制度設計和政策安排，明確適用于政府和社會資本合作模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監管、績效評價等事宜，成熟后會向城市公交等其他公共服務領域推廣。PPP模式在基礎設施領域及公共服務領域通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

（三）PPP模式是公共交通發展的客觀需求。隨著社會經濟的發展特別是城市化進程的加速，政府面臨著提供更多公交服務的要求，而政府投入不足使得公共交通設施難以滿足市民需求,壟斷經營導致公交企業管理水平落后、乘車換乘不方便、路線不合理、密度低,甚至有些地方存在公交盲區的問題，主要表現在兩個方面：一是財政補貼壓力沉重。公交票價由政府確定，價格長期不變，同時燃料、勞務成本上升過快和企業經營水平較低,城市公交企業虧損運營，財政補貼負擔日益沉重；二是公交企業效率低下。城市公共交通一般在特定的區域內具有獨家壟斷經營權,企業缺乏動力去降低成本、提高生產效率和服務水平。

在目前情況下, 擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，PPP模式的目的就是將競爭和市場力量引入到公共服務中來，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務供給。

四、推進城市公共交通PPP模式經營的政策建議

（一）建立科學的PPP模式理念。洛陽公交民營化之所以遇到發展瓶頸, 很大程度上是因為政府在對公交進行改革的過程中沒有真正把握PPP模式的實質和核心。城市公交服務的提供與生產是分開進行的，政府的根本屬性就是公益性,不能將公共服務的經營權進行轉移的同時也將政府責任拋給他人。PPP模式不等同于私有化，根本目的在于引入競爭或注入動力、打破政府壟斷,改善政府公共服務效率。洛陽公交改制后，政府對公交服務采取了不聞不問的態度，對公交公司的運營里程、設置線路、發車間隔、服務范圍未進行有效監管。

（二）適宜的PPP模式選擇。PPP模式通常有融資、非融資、股權產權轉讓、合資合作等模式。城市公共交通PPP模式一般是通過承包、特許經營、政府撤資這三種形式鼓勵社會資本提供產品和服務，相應地將責任委托給社會資本，實質是政府通過給予社會資本長期的特許經營權和收益權來換取公共服務。目前較多采用特許經營的方式進行，通過特定的程序, 由政府特別授予具有法人資格的投資者或經營者在一定時間、線路從事城市公共客運交通經營。特許權的獲得者得到了一定時期內排他的經營權, 但也需要承擔更多的責任,例如對公交車輛等固定資產的更新等。

洛陽市公交公司改制采用了政府撤資模式，該模式其股份化的類型有三種形式:(1)將國有公交企業進行股份化改造后,向社會資金出售所有或大部分股權。(2)針對市場增量,可以將國有公交企業進行股份化改造后, 向社會資金新增發行少量股權,或者針對新的項目,成立股份制的項目公司吸引民間資金的進入。(3)將國有公交企業進行股份化改造后,向社會資金出售少量股權。洛陽公交公司采用了第一種方式，出售了80%國有股份，但改制過程中未能實質引入社會資本，由于不涉及切身利益，改制后的企業對經營狀況漠不關心，使得改制效果大打折扣。另外在城市交通企業改制中,國有資本不可能像在某些競爭性領域那樣一次性大部分甚至全部退出,其公益性特點決定了國有資本的長期存在，洛陽市這種激進改革方式是否適宜值得探討。

（三）完善企業管理制度

1.健全組織架構，明確職責邊界。建立包括股東大會、董事會、監事會和高級管理層在內的公司治理架構，以章程或議事規則的形式對股東大會、董事會、監事會和高級管理層的職責做出明確的規定，職責相互之間應當不重疊、不交叉。同時設立提名委員會、薪酬與考核委員會、風險管理、審計等多個專業委員會。

2.建立現代企業管理制度。一是科學分離經營權與所有權，采取系列措施明確企業責任人的工作職責，強化職責能力，確保形成堅強的領導核心。讓企業在分離經營權與所有權之后激發活力，促進企業更加完善企業職責。

3.建立獨立完善的內部監督體系。一是建立獨立的、具有監督權威的內部審計部門。實行全面內部審計的垂直管理，對分支機構實行審計人員派駐制度，將提高內部審計部門的獨立性。二是建立有效的內部控制報告和糾正機制。由監事會接受監督和投訴，并對投訴事項進行記錄和調查，從而在早期發現并阻止未嚴格執行內部控制制度的行為或者舞弊行為。三是不斷提高審計人員業務素質，加強各方面技能培訓，以保證在審計檢查工作中及時準確地發現問題。四是建立統一的信息管理系統。對各部門信息進行統一管理，最大限度保證信息的真實性，防止企業內部人員為謀私利而使企業的經濟效益受到損失。

4.建立健全激勵機制。改革和完善激勵機制，一是要科學績效考評，強化績效管理。要建立科學可行的績效目標體系，并加強與員工的溝通，最大限度地征得員工對績效目標的認同。二是合理設計薪酬結構，切實體現按勞分配，薪酬與個人績效要聯系緊密。

（四）完善財政補貼機制

1.合理界定政府與市場的邊界。公共交通具有排他性和非競爭性，屬于準公共產品，具備市場化供給的可能性。城市公共交通場站可由政府根據市政規劃統一建設；公交車輛等固定資產一次性投入大，折舊期長，可由政府購置，在購置過程中應征求公交公司意見；財政對政府指令行為應給予專項補貼，對老人和殘疾人免費乘車進行全額補貼；我省不同城市財力不同，省財政應對落后地區城市公交的發展提供必要的資金支持。對公交公司的人力支出、油耗成本、維修成本等由企業自行承擔，以促使企業主動提高經濟效率；通過開放市場的方式適度引入競爭，引導民營企業和境內外企業參與公共交通營運，形成“多方參與、規模經營、有序競爭”的公共交通經營格局。

2.形成公交票價浮動機制。對于公交企業而言，由于其社會公益性和公共服務性質，票價按照社會的承受能力由政府定價，而運營成本卻是按照市場的價格，這導致政府管制的低票價與公交企業的高運營成本之間出現突出的矛盾，造成公交企業出現巨額的政策性虧損。目前城鄉居民收入差距過大，財政資金大量補貼城市居民有違公共服務均等化原則，應制定公交票價市場化浮動機制，票價漲幅不應超過當地居民收入增長幅度，也不宜低于物價上漲幅度。同時考慮保持物價的穩定性，當存在不可控因素導致公交公司運營成本上升超過一定幅度時，政府應給予一定的專項補貼。

（五）完善評價與考核機制

1.以財政補貼為抓手，建立健全以服務為導向的評價與考核機制。當前我省以標臺數作為油補的唯一標尺，這導致市縣政府更關注公交車數量的增長，對高效、便捷、舒適的公交服務重視不夠，如果以油耗為標準，可能導致公交公司采購大量油料但未用于公交系統。通常公共交通補貼中，應包含四個部分，即：營運收入補貼、場站建設補貼、車輛發展補貼和其他補貼。營運收入補貼主要包括低票價補貼、燃料補貼、新開線路補貼、公益性補貼和政府指令任務補貼，主要參考因素有千車公里成本、營運里程、營運收入和燃油補貼等。考核指標的建立相關大量文獻進行了專項研究，洛陽市政府可以參考進行試點并調整。同時，將服務質量納入考核成本，將兩者結合起來進行考核監督，因此，政府應該綜合考慮各種因素，監督考核好公交企業財政補貼，做好嚴謹的公交企業成本費用評審制度。

2.完善補貼范圍和方式。有針對性地選擇補貼方式規避公交市場短期內壟斷的局面是非常重要的，要加大對生產要素的補貼比例，主要以生產要素補貼，公交補貼機制又以總額補貼為輔，在基建、燃油等要素方面要加大補貼力度，減少企業成本壓力。政府不僅直接給予公交財政顯性補貼，更會給予公交企業某種優惠權利、優惠政策等，為改善公共交通系統的運營環境，也采用非金錢的補貼方式，加強公交系統的競爭力，例如公交企業的商貿特權、廣告收益、公交車輛冠名權等。

現有的公共交通市場結構短期內很難改變，對企業的補貼還將繼續，市場的開放，需要相關法律、法規的完善，并且有一定的磨合期。由于公交運營中存在很多復雜因素，很難考慮周全,本文的一些政策建議，肯定仍存在一些局限，但仍希望為城市公交事業PPP模式的順利推進提供一點思路。

劉薇.2015.PPP模式理論闡釋及其現實例證[J].改革，1。