頂層設計

賈鋒昌

2012年12月8日，十八大換屆后不足一個月，中共中央總書記習近平第一次出京即奔赴深圳蓮花山，向鄧小平銅像敬獻花籃，并在銅像后種下了一棵愿望樹。那棵愿望樹，代表了習近平的決心和信念：堅定不移改革開放，而且要有新開拓。

上任伊始，習近平就強調，全面深化改革需要加強頂層設計和整體謀劃，注重改革的系統性、整體性、協同性。在掌舵中國、繪制改革藍圖的兩年時間里，他繼續強調：要從全局看問題，真正向前展望、超前思維、提前謀局。

頂層設計，整體謀劃，成了新一代領導人推進改革的顯著特色。

中央領導小組主導全面改革

當日之中國，又到了改革的十字路口。這些年，醫改、教改、稅改、車改等改革成績不小，但在往深水區邁進時，總是遇到種種困難。這些困難背后隱藏著攔路虎：不合理的權力與市場關系，孽生的龐大的利益集團。它們基本都與利益調整有關，而且，這些利益關系本身就相互聯系、相互制約，很難就其中一個方面提出改革方案。

新一屆領導人已經認識到改革的必要性。習近平在作十八屆三中全會決定說明時曾講過，改革“障礙往往不是來自體制外而是來自體制內”。一些利益既得者獲得了不少名目繁多、形態各異，但實實在在、真金白銀的利益。盡管這種利益格局既不公平又不可持續，卻正如總理李克強所說的“觸動利益要比觸動靈魂還難”。

要想打破這一格局，沒有一個高居各方之上、既有權威又相對超然的機構，很難看清各種利益固化的癥結所在，很難找準突破的方向和著力點。“這就需要頂層推動，需要將相關的難點問題置于同一個框架之中，進行改革頂層設計。”中國服務經濟與管理研究中心主任陳憲教授說。

十八屆三中全會之后，中央新成立三個中央領導小組。無一例外，習近平均擔任三個小組組長。“中央層面，總書記、總理在小組里擔任重要職位；各省也會安排對口的機構做改革協調和推進工作，并由黨委‘一把手牽頭小組的各項工作。領導小組在同級政府里屬于規格最高的機構之一，有助于改革的全方位推進。”中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍說。

中央全面深化改革領導小組下設經濟體制和生態文明體制改革專項小組、民主法制領域改革專項小組、文化體制改革專項小組、社會體制改革專項小組、黨的建設制度改革專項小組和紀律檢查體制改革專項小組，涵蓋了政治、經濟、法制、文化、社會以及黨的建設、組織紀律等各方面；并且各地區、各部門都要指定一個機構負責改革工作，主要領導同志要親自抓。

在中央全面深化改革領導小組第一次會議上，習近平強調，小組的責任就是把黨的十八屆三中全會提出的各項改革舉措落實到位；領導小組要站在國內國際兩個大局、黨和國家工作大局、全面深化改革全局來思考和研究問題。

綜觀第二次至第四次會議，中央全面深化改革小組對文化體制、司法體制和社會體制改革、財稅體制改革以及戶籍制度改革均有部署與安排，以及包括央企負責人薪酬制度改革、考試招生制度改革、推動傳統媒體和新興媒體融合發展等都被列入。

“所有與改革有關的部門，都由中央統籌協調。中央全面深化改革領導小組相當于一個改革的總指揮部，確保改革的系統性、整體性和協同性。”國家行政學院教授、博士生導師許耀桐說。他認為，領導小組成立后，可以改變原來經濟體制改革“單兵突進”的局面，政治改革、社會改革、文化改革等各方面改革將統籌考慮，全面推進。

中央網絡安全和信息化領導小組也同樣著眼于全局。在小組第一次會議上，習近平強調，領導小組要發揮集中統一領導作用，統籌協調涉及經濟、政治、文化、社會及軍事等各個領域的網絡安全和信息化重大問題，制定實施國家網絡安全和信息化發展戰略、宏觀規劃和重大政策，不斷增強安全保障能力。

同樣，2014年3月15日成立的中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組，職責是統籌深化國防和軍隊改革，這就要求全軍要把思想和行動統一到黨中央和中央軍委的決策部署上來。10月31日召開的古田會議上，習近平就深刻指出：“堅持從思想上政治上建設部隊，是我軍建設的一條基本原則，是能打仗、打勝仗的政治保證。過去我們是這么做的，現在也必須這么做。”新形勢新任務，要求人民軍隊把思想政治建設抓得更加扎實有效，永葆人民軍隊性質、本色、作風，才能確保人民軍隊永遠立于不敗之地。

最多的改革當屬經濟領域。從公開的新聞報道來看，十八大之后，中央財經領導小組共召開八次會議，第五次會議研究的是水安全問題，第六次會議主題是研究能源安全戰略，第七次會議研究了實施創新驅動發展戰略，第八次會議研究絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路規劃、發起建立亞洲基礎設施投資銀行和設立絲路基金問題。習近平循例擔任中央財經領導小組組長并不意外，由他統抓經濟工作，有利于沖破各種既有利益格局的禁錮和局限。

梳理發現，在我國的治理結構中，至少有18個類似中央財經小組的議事協調機構，擁有跨部門的協調權力。各個小組特別是十八屆三中全會后新成立的小組，為“頂層設計”提供了強有力保障。

頂層設計成果斐然

2012年11月29日，習近平和新一屆中央政治局常委們集體參觀國家博物館的《復興之路》展覽。展覽講述中國人在苦難中，為民族復興而進行的抗爭和探索。展覽墻前，習近平講述著他的中國夢。“每個人都有理想和追求，每個人都有夢想，現在大家在討論中國夢。何為中國夢？我以為，實現中華民族偉大復興，就是中華民族近代最偉大的中國夢。”

“夢想”點燃國人期盼，“復興”沸騰國人熱血。只一晚，“中國夢”迅速成為街頭巷尾最火熱的詞語，還引發海外華人抒發愛國情懷。習近平正帶領中國人民起航中國夢。

計劃生育政策放松了，勞教制度廢止了，國家安全委員會也成立了。顯然，這僅僅是改革舞臺的幕布而已。在掌舵中國的開局兩年中，中國不斷推出的改革成果斐然，“習式新常態”正逐步形成。

中央各種關于禁止修建樓堂館所、清退用房的新規定，多達30余條，幾乎每月一條。這絕非“小修小補”：從細節小事上管嚴管實，別幻想變革只是一陣風。中央八項規定出臺后，公務接待中大吃大喝、鋪張浪費大幅減少，“豪宴”變“家常菜”、“燕鮑翅”變“小炒肉”；會議時間緊縮，會風簡樸，緊張充實，領導講話言簡意賅，會風文風得到很大改進。

政府簡政放權下放達600多項，對目前仍保留的審批事項，公布目錄清單，清單之外的一律不得實施行政審批，更不得違規新設審批事項。推行戶籍改革，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，打破了二元戶籍制度。不動產確權登記明確“城鄉統一”，打破了二元化土地制度，以建立城鄉統一的建設用地市場、改革完善宅基地管理制度。

這兩年，也是“大國外交年”。從設定東海防空識別區、常態化巡視釣魚島、對美啟動新型大國外交、出訪亞非拉，再到對周邊國家施展點穴式外交，歡迎周邊國家“搭中國便車”，中國特色的大國外交之路已躍然紙上。

自從明確“老虎蒼蠅一起打”理念后，周永康、徐才厚、令計劃應聲落馬，反腐呈現常態化、無死角、無盲區特征。改革和完善巡視制度，專項巡視成為新常態，巡視組組長取消“鐵帽子”，實行一次一授權、一次一任命……

而在這一系列改革規劃中，最不一般的當屬依法治國。依法治國寫入十八屆三中全會改革決定，又成為四中全會主題。習近平一再強調，要“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政”。即便是眼下大刀闊斧的反腐風暴，最終也將納入法治軌道，“把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”

人民日報客戶端2014年11月13日發文稱，“習式風格”已經形成，他是中國大國道路的新設計師。

“四個全面”吹響集結號

一個設計師是否優秀，不僅在于其作品能否當下收獲贊譽，更在于能否經受住時間考驗。而要迎接這種考驗，必然要在設計之初就見微知著，把控大局，經略未來。

近日，在江蘇調研時，習近平強調，要“協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現代化建設邁上新臺階。”在不同場合，習近平就這“四個全面”作出過一系列論述，而在公開報道中，將“四個全面”并提，這還是第一次，意蘊深邃。

從時間軸來看，“四個全面”是在不同高層會議場合逐步提出的。2012年11月十八大提出了全面建成小康社會，2013年11月十八屆三中全會提出全面深化改革，2014年10月四中全會提出全面推進依法治國。全面推進從嚴治黨是2014年10月8日在群眾路線教育實踐活動總結大會上提出來的。不難看出，習近平對于總體方略有著系統深邃的戰略思考，有章有法，思路清晰。

有專家表示，全面建成小康社會是黨的十八大提出的總目標，而全面深化改革與全面推進依法治國，則如大鵬之兩翼、戰車之兩輪，共同推動全面建成小康社會奮斗目標順利實現。這個過程中，全面從嚴治黨則是各項工作順利推進、各項目標順利實現的根本保證。

“四個全面”的提出，意味著當前和今后一個時期，黨和國家各項工作關鍵環節、重點領域、主攻方向更加清晰，內在邏輯更加嚴密。“四個全面”將成為未來治國理政的總遵循，今后的工作重點將是這份頂層設計圖之下，逐步驟、逐領域地加以細化、深化。對此，新加坡學者鄭永年指出，習近平不是完全在考慮自己，他考慮的并不是兩個任期的事情，要做的就是考慮后面30年的事情。

回想2012年11月15日，新當選中共中央總書記的習近平與其他6名常委與中外記者見面。他說：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”

為了這個目標，他一直在奮斗。