關于行政事業單位內部控制的思考

郭金寶

摘要：隨著市場經濟體制的不斷完善，經濟體制改革的不斷深入，加強行政事業單位內部管理，規范內部控制已勢在必行。本文通過對《行政事業單位內部控制規范》進行深入研究思考，分析了加強行政事業單位內部控制的重要意義，探討了執行中存在的問題，提出了相應的對策措施。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；問題；對策

2008年5月，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會五個部門聯合下發了《企業內部控制基本規范》，要求上市公司執行，鼓勵非上市大中型企業執行，開啟了我國內部控制的大門。2012年11月，財政部出臺了《行政事業單位內部控制規范》（試行），標志著我國內部控制體系逐步形成。行政事業單位內部控制是我國公共財政體制改革的重要組成部分，是繼部門預算、政府采購、國庫集中支付、公務卡制度改革后又一重大改革措施，對于進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設具有重要作用。

一、行政事業單位內部控制概述

行政事業單位內部控制，是指行政事業單位為實現控制目標，通過梳理業務流程，明確業務環節，系統分析風險，制定符合單位實際的內部管理制度并嚴格執行，對經濟活動的風險進行嚴格控制，實現行政事業單位相關經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果的控制目標。

行政事業單位內部控制制度的建立要明確單位的第一責任主體，遵循全面性、重要性、制衡性、適應性四項原則。其主要內容分為兩個層面的內部控制，一是單位層面的內部控制，主要包括建立內控組織、完善決策機制、不相容崗位相互制衡、關鍵崗位人員管理以及信息編報等；二是業務層面的內部控制，主要體現是預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、項目建設控制、合同控制6個方面。通過對單位兩個層面控制的組織實施進行評價與監督，提示相關內部控制的缺陷，進一步規范和完善內部控制，不斷提升行政事業單位內部管理水平。

二、 行政事業單位內部控制的意義

一是推動單位黨風廉政建設的重要措施。習近平同志強調，要加強對權力的監督，將權力關到制度的籠子里。加強內部控制建設，建立起科學有效的制度和體系，能夠加強對行政事業單位內部各職能部門的相互制衡和績效考核，強化權力運行制約和監督，減少自由裁量權的空間和余地，限制公共權力濫用，推動行政事業單位黨風廉政建設。同時，有利于紀檢監察與財政部門相互協作，合力推進風險防控體系建設，化解腐敗風險。

二是提高科學化規范化管理的有效途徑。設計合理、內容全面、執行有力的制度體系是提高財政科學化規范化管理的根本保障。而行政事業單位內部控制將預算、收支、政府采購、資產、建設項目、合同、內外監督等納入統一的管控體系之中，單位各部門之間形成聯動機制，構筑起公開透明、有效監管的管理體系，最大程度地從根源上避免了舞弊和錯誤現象的發生，有利于提升行政事業單位科學化規范化管理水平。

三是提高會計信息質量的必然要求。在市場機制體制下，由于受利益的驅使，違規違紀現象時常發生， 尤其是部分單位沒有建立科學的內控制度，使得會計資料在傳遞過程中脫節，導致會計信息失真， 給一些不法之徒提供了可乘之機。而內部控制制度可以對執行業務和程序進行科學合理的分工，讓會計資料的傳遞受到有效牽制，對錯誤和舞弊的發生進行了有效避免，使會計資料更加準確有效，提高了會計信息質量。

四是確保國有資產安全的重要手段。近幾年，一些行政事業單位不注重國有資產保護，制度不健全，管理不規范，導致國有資產沒有發揮好應有的作用。財政部出臺的《行政事業單位內部控制規范》要求行政事業單位秉持謹慎的風險管理理念，在注重制度設計和運行的同時，強調風險點的掌控和防范，通過設計實施一系列制度、流程，有效監控行政事業單位財產物資的使用和保管，提高了國有資產的安全性。

三、行政事業單位內部控制存在的問題

一是內控意識相對淡薄。樹立良好的內控意識是建立內部控制制度的保障。一部分單位缺乏內部控制理念，在建立內部控制制度中存在一些誤區。如認為行政事業單位業務簡單，運行環節較少，建立內控必要性不大；簡單地將部門預算控制等同于內部控制；認為內部控制只是財務部門的事，與其他部門無關；用傳統經驗或一般的規章制度代替內部控制制度等，這些認識上的誤區導致很多單位沒有建立真正的內部控制，內控環境薄弱，內控意識淡薄。

二是財務管理相對弱化。部分單位財務管理弱化，財務部門僅限于記賬、算賬、報賬，與業務控制脫節，預算控制相對薄弱，預算編制比較粗糙，沒有細化到具體項目，預算支出剛性不強，費用支出缺乏有效控制，尤其是“三公經費”，普遍缺乏嚴格的控制標準，即使制定了內部經費開支標準，仍較多采用實報實銷制。

三是會計人員素質參差不齊。目前，在我國的個別行政事業單位中的財務人員是由其他工作人員兼任的，他們缺乏專業的素質和技能，對財經相關法律缺乏辨別能力，還無法適應內部控制的要求，導致在內部控制實施過程中缺乏必要的執行力，內控效果較差。

四是國有資產管理控制薄弱。資產是內部控制的主要對象，在單位管理中處于核心地位。但很多單位重資金輕資產，重購置輕管理，資產管控相對薄弱。表現為：資產配置缺乏統一標準，資金充余部門存在超標配置，人均占有資源過多，而資金運轉困難的單位，只能維持低水平運轉；資產使用管理缺乏相關內部控制，重購輕管現象比較普遍，資產管理權責模糊，導致資產賬實不符及資產流失；部門之間存在攀比心理，資產更新過于頻繁，不厲行節約，造成不必要浪費；資產處置不按規定程序報批、評估和公開競價出售的現象時有發生。

四、加強行政事業單位內部控制的對策

一是加強宣傳教育，強化內控意識。組織行政事業單位相關人員進行集中培訓，促使單位充分認識到內部控制對于保護資產安全與完整、防范欺詐和舞弊行為、實現單位目標管理的重要性，樹立起強烈的責任意識，積極創建和營造良好的內部控制環境。特別要重視對單位負責人的培訓力度，明確單位負責人在內部控制中的責任，進而對單位實施有效的內部控制建設擔起責任。

二是健全會計控制制度，強化預算管理。從貨幣資金管理制度和崗位責任制等方面著手，進行細致的規范和細化，在內部財務機構中設置會計回避制度和內部牽制制度，讓各部門進行相互制約和監督。規范財政資金運行方式。落實預算執行力，嚴格控制收支，執行過程中不得任意變更。實施內部審計，找出內部會計制度的薄弱環節，協助相關部門完善內部會計制度。

三是提升財務人員水平，強化財務工作能力。加強對單位會計從業人員的職能培訓力度，采取定期不定期的方式，系統學習《會計法》、《會計規則》、《會計準則》和《會計基礎工作規范》等財經法規，不斷提升會計人員素質。對預算支出進行動態監督，增加財務管理的透明度。

四是強化資產內部控制，提高資產使用效率。加強資產預算管理，建立健全資產預算的編制、審批與執行，資產采購、驗收與資金支付，資產處置審批與執行不相容崗位相分離制度，強化相互監督，完善制衡機制。建立責任追究制度，實行主要領導全面負責、分管領導具體負責、使用部門直接負責的資產責任追究制度，對隨意侵占、挪用、毀壞、丟失等違法違紀和失職行為進行嚴肅處理。建立離任核查制，單位領導或資產使用人在離任時，組織人員進行核查，辦理資產移交手續，確保人走賬清，防止資產流失。

加強行政事業單位內部控制是實現政府公共職能的重要基礎，是促進信息質量真實可靠，國有資產安全使用，經營管理效率不斷提高的根本保證，是一個權責清晰、制衡有力、動態改進的管理過程，更是一項不斷推陳出新、任重道遠的工作。因此，各級行政事業單位必須高度重視起來，切實加強制度建設，規范內部控制，不斷提高行政事業單位內部管理水平，保障和促進公共事業健康發展。（作者單位：漯河市財政國庫支付中心）

參考文獻：

[1]財政部 《行政事業單位內部控制規范》（試行） 2012年11月

[2]張少春 在行政事業單位內部控制規范實施動員上的講話 2013年7月

[3]張雙珍 《行政事業單位內部控制存在的問題及對策》 《當代經濟》 2010年第10期下

[4]牟善崗 《淺議行政事業單位如何實施內部控制加強財務管理》 《現代經濟信息》 2010年第24期