環境稅收入劃分問題探討

黃國龍++陳哲詩++吳非

【摘 要】 隨著我國經濟發展以及城市化進程的速度加快，運用經濟手段來保護資源環境的需求愈趨迫切，環境稅征收勢在必行。文章首先對環境稅進行概述，認為根據事權與財權相匹配原則，應把環境稅收入劃分為中央與地方共享兩部分，而分成法與附加稅收法不適用于共享部分中。最后探討了稅率分享方式在環境稅收入劃分中的應用。

【關鍵詞】 環境稅; 收入劃分; 稅率分享方式

中圖分類號：F812.42 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）01-0095-02

一、引言

隨著人們對環境問題和可持續發展認識的不斷深入，利用市場經濟手段來保護環境和實現可持續發展戰略已經越來越受到重視。雖然各國并未采用獨立的環境稅稅種，但已經出現了近百種與環境保護相關的稅收或收費手段。我國的環境污染問題伴隨著經濟的增長、工業化和城市化進程的加快以及人口的增長而變得日益嚴重，如今經濟增長的資源環境代價過大是當前我國發展面臨的主要問題之一，單靠行政手段已遠不能解決環境污染問題，而更多地需要運用稅收和收費等經濟手段。我國國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要中明確提出要“積極推進環境稅費改革，選擇防治任務繁重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅，逐步擴大征收范圍”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將生態文明建設放在重要位置，提出建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境，說明征收環境稅勢在必行。目前，大多數學者對環境稅的研究重點主要放在國外環境稅的經驗、理論和制度基礎、方案的設計和稅目的確定上，少有討論稅收實施時稅權中的收入劃分，但中央與地方如何劃分收入歸屬，征管分配時如何協調兩方利益會直接影響地方的經濟發展和環境稅的長遠實施，是個十分值得研究的問題。

二、環境稅概述

目前，對環境稅還沒有一個明確的定義。歐盟統計局在1996年把環境稅定義為針對某種在使用或者釋放時會對環境造成特定的負面影響的物質單位使用（或釋放量）所征收的稅費。劉倩和李慧明（2006）認為，環境稅等同于1988年后廣泛使用的“綠色稅收”，指對投資于防止污染或環境保護的納稅人給予的稅收減免，或對污染行業和污染物的使用所征收的稅，是與資源利用和保護有關的各種稅種和稅目的總稱。王金南、葛察忠等（2006）認為，環境稅由污染排放、特種污染產品、生態保護、碳排放四類稅目組成，也稱“全口徑的環境稅”。這種方案對環境不友好的行為進行了較全面的歸類。

在市場經濟中，生產者從事生產的同時也可能會對能源和環境進行消耗和破壞。環境資源屬于公共物品，具有很強的非競爭性和非排他性，因此，當市場在環境保護方面存在失靈的時候，需要政府部門進行干預。福利經濟學的創始人庇古在其提出的社會資源適度配置理論中指出，當產品的價格等于生產該產品所使用的生產要素所耗費的邊際成本時，資源利用會達到最優狀態。在現實生活中，很難單純依靠市場機制達成這種最優狀態。因此往往需要政府采取征稅或補貼等措施加以調節。換句話說，當經濟主體不必因其對環境的高消耗和高污染行為承擔責任時，很可能會為了追求自身利益而忽略社會利益，忽略了對環境的保護，導致社會總成本升高，社會總福利水平降低。解決這個問題的關鍵在于把生產者的外部成本內部化，環境稅就是基于此目的而對某些污染活動引起的社會邊際成本征收的稅種，通過改變污染企業的稅收負擔，從而改變其成本收益比，以減少污染，保護環境。

迄今，已經有相當多的國家通過稅收政策保護環境，環境稅已經成為OECD成員國稅收制度中的重要組成部分，在調節經濟發展和保護環境方面起到了重要作用。尤其是許多歐洲國家，環境稅種類很多，稅率較高，法制也比較健全，依據“誰污染，誰繳稅”的原則設置，對污染物或污染行為征稅。根據環境介質及污染特征的不同，大體可以分為以下幾類：（1）大氣污染。主要是硫稅、碳稅和氮稅。（2）廢水排放。包括工業廢水、生活廢水和農業廢水。（3）垃圾排放。（4）噪聲污染。通過征稅來籌集治理噪聲的資金以及根據噪聲排放單位進行征收。（5）農業污染物。主要對農藥和化肥征收。在經濟合作與發展組織（OECD）國家中，環境稅多采用從量定額稅率計算征收，而稅收的征管則有多種方式。

我國自改革開放以來，一直將環境保護作為一項基本國策，而我國現行與環境有關的稅種只有資源稅。除此之外，與環境相關的稅種有城市維護建設稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅等。

三、環境稅收入劃分的建議——稅率分享

（一）環境稅收入劃分理論分析

我國是單一制國家，在單一制國家中，以中央集權為基礎的國家結構，全國只有一部憲法，由中央立法機關根據憲法制定法律，實行中央統一集權，地方政府的權力由中央政府授予，地方行政區域單位和自治單位沒有脫離中央而獨立的權力，因而也沒有稅收立法權，因此環境稅的稅收立法權應該歸中央。但環境稅稅收收入不適宜完全劃歸中央，因為在我國，不同地區的具體環境與環保標準存在很大差異，如環境稅稅收收入全部劃歸中央會帶來福利損失。

環境污染通常有兩種形式，一種是發生在某一特定區域的，如固體廢物污染;另一種是大氣污染、水污染等具有外溢性，跨區域的污染。針對前者，馬斯格雷夫提出稅收劃分的一般原則中提到，以居住地為基礎征收的稅收更適宜劃歸地方政府。此時，地方政府處于污染事件所在地區，解決污染問題具有得天獨厚的優勢，不僅能及時處理污染問題，還能充分掌握當地的氣候條件、環境自凈能力、污染物對該地區造成的損害情況，以及公眾對清潔環境的偏好等。后一類污染具有較強的擴散性，難以在地區之間商討治理費用分配方案，因此需要中央協調。同時為了糾正由污染外部性引起的市場失靈，以獲取全國性的規模經濟收益，以及滿足不同地區的居民對環境質量不同的偏好，由中央和地方政府聯合治理成為必要。

從2007年起，我國環境保護支出中地方財政所占比重一直在95%以上;2010年，這一比重達到了97.15%。可見，我國的環境保護事權幾乎全部由地方政府承擔（田淑英，2012）。根據財權與事權相匹配的原則，地方政府因治理該地區環境污染而應享有相應的環境稅收入。如果將稅收收入大部分劃歸中央政府，地方政府將缺乏治理環境的資金來源，在財力吃緊的情況下，必然會忽視環保工作。因此，政府可對需要集中治理的環境問題和具有明顯外溢性的跨區域自然環境治理項目進行統一征稅，按一定的收入分享方式對環境稅收入進行分配。

（二）環境稅收入劃分實踐——稅率分享

在國際上，稅收的分享方式可概括為稅率分享、附加稅收和分成法三種。分成法為中央政府征收共享稅，再依法將稅收收入按照一定的比例劃撥給地方政府，地方只能按固定比例從共享稅收入中獲得一定的份額，分享比例由中央確定。附加稅收為隨中央稅征收的附加稅歸地方政府或者隨地方稅征收的附加各歸中央政府。稅率分享為中央與地方就同一稅基，在一個綜合的稅率下，按照自己的稅率獨立征稅。

首先，在分成法框架下，地方政府的稅收收入彈性和財政融資能力受到限制，無法根據本級政府事權責任的改變而對收入規模做出相應的調整。但環境稅具有更典型的財權與事權要相匹配的特征，且按照我國目前的排污費收入分配格局，排污費主要歸地方所有，為了減少制度變遷中來自地方政府的阻力，在排污費轉變成環境稅以后，收入共享不適宜采用分成方式。

其次，在我國，如果在環境稅上實施附加法，其計稅的依據較難確定，從國外經驗看，環境稅是以單位污染量作為計稅基礎的，我國目前已實行了排污收費制度，從征收和控制污染的作用來看，我國的排污費和排污稅沒有本質上的差別，事實上可以視為一種準環境稅，因此在改革時不適宜有過多偏離。

最后，環境稅是一類新稅種，符合地方稅的特征，本文建議采取稅率分享的方式。稅率分享方式在國外早有實踐，與稅收分成一樣，屬于稅源歸各級政府共有，但其具有以下特征：（1）稅率分享為在一個綜合的稅率下，中央和地方按照各自稅率征稅，其稅率總和不超過該綜合稅率。（2）中央和地方分得的稅率一旦確定后相互獨立，不受影響。（3）允許不同地區的分享稅率情況存在差異。

環境稅收入采用的稅率分享方式與我國現今較多采用的分成法相比，具有以下的優點：（1）由于各地的氣候條件、產業發展程度、人口密度狀況不同，其環境自凈能力各異，同樣數量的污染物在不同地區造成的損害程度不同，社會公眾對清潔環境的需求不一致，因而環境資源的區域價格會存在差異。允許不同地區分享稅率不同可以一定程度上解決上述問題。（2）稅率分享方式實際在一定程度上放開了中央對環境稅立法權中的稅率調整權的控制，有利于解決地方關于治理環境的財力問題。中央可先根據各地區的不同情況先確定中央的稅率，以及地方分得的稅率范圍，然后允許地方政府靈活選擇。地方政府可對部分節能項目進行稅收的減少，甚至免征，對污染嚴重的項目進行加征。

在我國，地方收入和支出職責不匹配的問題亟待解決，其中適當賦予地方稅收自主權是一個很好的突破口。但改革不可一蹴而就，從長期看，以環境稅這一新稅種為載體，配合稅率分享方式，將是我國稅收收入分配改革中的一大進步，可以應用于更多的稅種之中。

【主要參考文獻】

[1] 葛察忠，王金南，高樹婷.環境稅收與公共財政[M].北京：中國環境科學出版社，2006.

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