民族立法與民族政策關系研究

文曉波　郎維偉

【摘要】民族事務法治化是實現依法治國方略的重要組成部分。民族政策是民族立法的前期基礎，民族立法是民族政策貫徹落實的保障。但是，目前中國民族立法政策化的現狀阻礙了民族事務法治化的進程，是中國法制化曲折進程的投影和制度變遷路徑依賴的產物。因此，要克服制度變遷“鎖定效應”，樹立依法治國理念，厘清民族政策與民族立法關系，完善民族立法形式，加強民族事務執法效果，不斷推進民族事務法治化進程。

【關鍵詞】民族政策 民族立法 制度依賴 民族事務法治化

【中圖分類號】D9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

民族政策和民族立法是民族事務工作最主要的準則和依據。新中國成立以來，特別是十一屆三中全會以后，黨和國家通過政策和法律兩種方式較好地實現了調適民族關系、保障民族平等權利、解決民族問題的目標。在體制轉軌、社會轉型、利益調整的新時期，如何更加有效地協調、處理日趨復雜和日益重要的民族事務，保障少數民族合法權益，構建平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，確保國家長治久安和社會、經濟、文化的健康發展，是社會界和學術界高度關注的課題。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確地提出了“建設中國特色社會主義法制體系，建設社會主義法治國家”的總目標。面對“發展黃金期”和“矛盾凸顯期”交織的現狀，國家提出了“依法治國，建立社會主義法治國家”的基本方略，這也為民族事務工作指明了現實路徑和發展方向—民族事務法治化①的道路。在新的形勢下，民族事務管理者既要制定并實施有效的民族政策，更要依法治理民族事務。因此，處理好民族政策和民族立法的關系問題，完善和發展中國特色的民族政策和民族法律法規體系，是實現民族事務法治化的重要舉措。

民族政策與民族立法及其關系

民族政策與民族立法的內涵。首先，政策與立法的概念。政策是“國家或政黨為實現一定歷史時期的路線而制定的行動準則”②。政策具有階級性、時效性、正誤性和靈活性等特點。立法是“由特定有立法權的主體依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動法這種特定社會規范的活動”③。立法具有長期性、穩定性、權威性、普遍性和明確性等特點。從二者的特點和關系來看，政策的靈活性可以彌補成文立法滯后的缺陷，而立法的長期性、穩定性可以有效保障政策的實現。

其次，民族政策與民族立法的界定。民族政策是指“國家和政黨為調節民族關系、處理民族問題而采取的相關措施、規定或政令的總和”④。民族立法是指“國家機關在立法活動中專門就涉及到民族因素的有關問題進行的立法活動”⑤。根據立法主體的范圍不同，民族立法有廣義和狹義之分。廣義的民族立法是指中央和地方的立法機關、行政機關，依據法定權限和程序制定或變動民族法的專門活動。狹義的民族立法是指國家最高權力機關及其常設機關，依據法定權限和程序，制定或變動民族法的專門活動。

從以上的概念可以看出，民族政策通常由執政黨或各級國家機關頒布實施，側重維護民族權利的宏觀調控、調整范圍更寬、規范性較差、實施手段更靈活，調整內容具有及時性、針對性特點，但是保障措施較弱;民族立法由國家立法機關或行政機關頒布實施，側重維護民族權利的具體操作、調整范圍較窄、規范性較強、實施手段單一，調整內容具有長期性、穩定性和權威性特點，保障措施相對較強。

民族政策與民族立法的關系。首先，政策與法律的關系。盡管法律和政策在政治理念、原則和實現的目標等方面有較大差異，但是我國的政策和法律之間的關系極為特殊和緊密。一方面，黨和國家制定的大量政策在較長時期內發揮了具有法律功效的作用，并成為制定法律的重要素材;另一方面，法律是實踐證明較為成熟的政策固化的表現，并確保政策目標的持續體現。換句話說，政策是法律的重要源泉，法律是定型化的政策。我國的政策與法律是緊密聯系、相互依存的關系，這種特殊關系對民族政策和民族立法的關系具有決定性影響。

其次，民族政策：民族立法的基礎。第一，民族政策是在一定時期內調整民族關系、解決民族問題的行動依據和準則，它在價值上為民族立法指明了基本方向和基本原則。第二，民族政策內容的不斷規范化、成熟化和完善化為民族立法打下了扎實的基礎，提供了規范參考。第三，民族政策在實踐上為民族立法積累了相關經驗。⑥在實踐中不斷完善的民族政策為民族立法的合理性、可行性提供了現實基礎，民族政策的實踐經驗為它本身的“法制化”提供了前提。因此，要充分體現民族立法的作用和功效，民族政策的實踐經驗至關重要。第四，民族政策在效果上彌補了民族立法的不足。民族立法的滯后性不能有效解決無法預期的新問題和新矛盾，而民族政策的及時性彌補了這個缺陷。

最后，民族立法：民族政策的保障。“民族立法是對黨和國家民族政策的細化、提升，是民族政策的具體化、條文化和固定化，是民族政策得以貫徹落實的保障。”⑦民族政策對調整民族之間的利益關系、化解民族之間的利益沖突，實現民族之間事實上的平等，發揮了重要的歷史性作用。但是，“法律對于調整那些比較穩定的、已經定型的和具有普遍意義的民族關系，要比政策的調整更有利于民族的發展。”⑧法治是現代國家的重要體現。因此，要真正充分發揮民族政策的實效性，就需要重視民族政策的“法制化”問題，將實踐證明行之有效的民族政策大政方針納入法制化的軌道，確保少數民族權益得到長期、有效的制度化保障。

綜上所述，民族立法與民族政策既相互區別、各有所長，又相互聯系、相互補充，它們是調節民族關系、處理民族問題、建立現代法治國家必須依靠的不可分割的兩個重要手段。

民族政策與民族立法關系的現狀：民族立法政策化。當前，我國還存在較為普遍的民族立法政策化現象。所謂民族立法政策化是指民族政策常常發揮法律法規調節民族關系、解決民族問題的功能，并成為民族法律法規的重要來源，導致民族法律法規的形式和內容帶有明顯的民族政策語匯和政策意向。民族立法政策化是中國法制化曲折進程的投影，是制度變遷路徑依賴的產物。

首先，民族立法政策化是國家變革和社會發展的現實回應。19世紀英國著名的法律史學家梅因認為，社會的需要和意見往往走在法律的前面，人們的幸福指數大小取決于它們之間缺口縮小的快慢程度。⑨另外，“我們對事實的相對無知，我們對目標的相對模糊”是人類，也是立法所不能擺脫的困境。⑩因此，政策具有立法不能替代的作用，民族立法政策化是適應國家變革和社會發展的產物。在我國的政治決策中，政策和立法是一種前后相承的演進關系。作為黨和國家政策體系的重要構件，民族政策自然成為民族立法的雛形，成為民族立法的重要來源，這是 新中國成立以來特別是“漸進式改革模式”的實際體現。《中國共產黨中央委員會關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出了“加強民族區域自治的法制建設”的任務，吹響了民族事務制度化、法治化的號角。但是，中國“摸著石頭過河”的漸進式改革必然地影響了民族立法的進程，并打上民族立法政策化的深深烙印，主要表現為民族法律法規的政策性語言較多，內容比較原則，缺乏具體的操作性和硬性約束。民族政策反映了特定時期、特定區域的政治、經濟、文化等方面的現實需要，成為認識和處理民族問題的急先鋒，彌補了民族立法的滯后性不足，并承擔了民族立法的相應作用和功效。但是，民族政策及時、有效的介入和無處不在的現象，模糊了民族政策和民族立法的界限，導致民族立法成為民族政策實踐經驗的被動產物。總之，民族立法的政策化為民族法的明確性、規范性、穩定性、權威性和實效性產生了極大的負面影響，中國也為此付出了法律權威性和實效性減損的代價。

其次，制度變遷的路徑依賴對民族立法政策化的“鎖定效應”。新制度經濟學認為，人們過去做出的選擇決定了他們現在可能性選擇。美國新制度經濟學家道格拉斯·諾思（Douglass C. North）認為，制度變遷中的報酬遞增和自我強化機制，使得制度變遷的既定方向和路徑不斷自我強化。“發展路徑一旦被設定在一個特定的進程，網絡外部性、組織的學習過程，以及得自于歷史的主觀模型，就將強化這一進程。”盡管民族政策具有臨時性的性質，但是這種政策的開始就意味著會產生某種程度上的“路徑依賴”，而且人們的慣性思維方式不斷強化民族政策與民族立法模糊的邊界，并將這種“模糊界限”鎖定在某種無效率的狀態之下。長期以來，民族政策舉足輕重的、不可替代的重要作用在調整民族關系、解決民族問題方面產了歷史性的路徑依賴效應。具體表現是：重視民族政策，忽視民族立法，甚至用民族政策取代民族立法;在民族工作中，習慣或喜歡運用民族政策而不習慣甚至不愿意按照法律法規處理民族事務;民族法也被慣性思維地當作民族政策式“靈活地”運用。因此，要改變民族立法政策化的現狀，就要以巨大的政治勇氣，借助于外生力量，制度“鎖入效應”產生的路徑依賴，讓民族立法發揮應有的規制作用。

調適民族政策與民族立法關系的契機

民族事務法治化是指堅持法治理念，按照法律化的方法、手段、方式、步驟和程序，依法管理民族事務。民族事務法治化要求厘清民族立法與民族政策關系，充分認識到法制在調節民族關系、化解民族矛盾的重要性和緊迫性，并運用法治思維和法治方式加強民族立法和民族執法工作，促進民族地區跨越式發展，實現國家長治久安。

樹立依法治國理念，推進民族事務法治化進程。依法治國是社會主義市場經濟的客觀需求和社會文明進步的重要標志，也是調節民族關系、解決民族問題的主要手段。現代化進程中日益頻繁的民族交往、民族間常態化的經濟利益沖突和多元文化差異碰撞以及活動頻繁的暴力恐怖勢力、民族分裂勢力和宗教極端勢力“三股勢力”與民族事務的千絲萬縷聯系，使得民族事務治理趨向復雜化，對民族事務法治進程提出了嚴峻挑戰。因此，有效調節民族利益關系、化解民族矛盾和沖突，解決民族問題，既需要運用臨時性、靈活性的民族政策，更需要長期性、明確性、權威性的民族立法。

完善民族立法形式，確保民族政策制定合法。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。”厘清民族政策和民族立法關系是民族事務法治化的重要前提。因此，要改革“經驗立法”的形式和原則，不斷完善執政黨、立法機關和政府的權力分配和職責范圍。執政黨履行政治領導職責，在憲法和法律規定（或授權）范圍內制定和實施民族政策。現代法治理念要求民族政策的制定兼具合理性和合法性雙重屬性，“法律永遠是主導力量……政策為法律服務，是輔助力量。”“以靈活性見長的政策當然不是無所作為的，但它只能在法律制度范圍內補苴罅漏，或是在不違背法治精神的前提下，對社會生活中某些處于不利狀態的特殊群體或事項作傾斜性照顧。”因此，具于中國權力特殊地位的執政黨在法律框架內制定民族政策是符合“法治精神”之要義的。立法機關要改變民族立法政策化的傾向，不能將民族立法視為民族政策的簡單再現或確認，減少民族立法對政治決策的依賴，及時將具有根本性、長期性的民族政策實現法制化，并確保內容具體規范、標準科學合理、操作可行有效、責任明確。政府作為民族政策的執行主體，必須依照《立法法》、《民族區域自治法》等法律的相關規定，制定涉及民族方面的行政法規或規章。

克服制度路徑依賴，加強民族事務執法效果。首先，推動民族事務決策法治化是破除民族立法政策化慣性思維的重要途徑。要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論、社會公布等作為涉及民族問題的重大行政決策的必要程序，通過座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取各族公民、民族工作者和專家合理性意見，實現民族事務決策的合理化和科學化。其次，強化對民族工作執法監督。加大各級人大監督、政協民主監督、司法監督、審計監督和社會監督等對政府工作部門民族事務監督，并對違規行為、違法行為進行必要的懲戒和公布，保證民族事務在法治化的軌道運行。再次，依法處理涉及民族性因素事件。堅持法律面前人人平等、具體問題具體分析的原則，依法協調、處理涉及民族性因素的各類問題和糾紛，不斷提高民族事務工作的法治化水平。

（作者分別為西南民族大學博士研究生、重慶文理學院講師，西南民族大學博士生導師、教授;本文系國家社科基金重大招標項目“馬克思主義民族理論中國化與民族政策的完善創新研究”的階段性成果，項目編號：11&ZD058）

【注釋】

①本文的民族事務法治化側重民族事務的立法，即民族事務法制化。盡管法制只是解決有法可依的問題（法治包括立法、執法、守法、法律實施和法律監督全過程），但是法制是法治的前提和基礎，法制的完善程度關系到法治能否真正實現。另外，也有觀點認為，民族法制也包括民族立法、實施、監督、宣傳等一系列活動和過程。

②《現代漢語辭海》，北京：中國書籍出版社，2003年，第1368頁。

③《中國大百科全書》（第二版）（第14卷），北京：中國大百科全書出版社，第200頁。

④⑥全國民委系統“六五”普法領導小組辦公室，中國政法大學民族法研究中心編：《民族法規政策知識讀本》，2012年，第3頁，第7～8頁。

⑤彭謙：《中國民族立法制度研究》，北京：中央民族大學出版社，2007年，第6頁。

⑦陳洪波，王光萍：“當前我國民族立法工作中存在的主要問題、成因及對策研究”，《民族研究》，2001年第2期，第1～11頁、第106頁。

⑧彭謙：《中國民族政策法律化問題研究》，北京：中央民族大學出版社，2006年，第13頁。

⑨[英]亨利·詹姆斯·薩姆那·梅因：《古代法》，沈景一譯，北京：商務印書館，1959年，第15頁。

⑩[英]哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，北京：中國大百科全書出版社，1996年，第128頁。

[美]道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，上海：格致出版社，2008年，第136頁。

王允武：“民族事務法治化：民族自治地方改進社會治理方式的可行路徑”，《西南民族大學學報》（人文社會科學版），2014年第5期，第82～85頁。

郭潤生，劉東生：“論行政執法中法律與政策的關系”，《法商研究》，1999年第2期，第60～66頁。

胡平仁：“法律政策學：平衡權利與權力的科學”，《當代法學》，2001年第3期，第1～3頁。

責編 / 于巖（實習）