新疆生產建設兵團土地制度史述評

魏磊

【摘要】新疆生產建設兵團土地制度因其黨政軍企合一的特殊體制和屯墾戍邊的使命因而與內地有所不同。檢視新疆生產建設兵團屯墾戍邊建設史可見，新疆兵團的土地制度至今仍舊有待實現向現代化的完全轉型。文章通過梳理新疆生產建設兵團土地制度變遷史，以期為兵團土地制度的現代轉型和土地制度開拓創新提供必要理論支持。

【關鍵詞】土地制度 土地流轉 新疆兵團

【中圖分類號】F328 ? ? ? ? ? ? ? ?? 【文獻標識碼】A

為穩定邊疆和促進就業，1954年10月，時駐新疆的中國人民解放軍奉中國中央人民政府命令，成立“中國人民解放軍新疆軍區生產建設兵團”。自那時起，新疆的建設部隊從國防部隊脫離，由全軍屯墾轉變為建設兵團專業屯墾。新疆生產建設兵團全體將士集體轉業，鑄劍為犁，開始了新中國在新疆的軍墾偉業。“兵團成立之初，黨政和生產分別受中共中央新疆分局、新疆軍區和新疆自治區領導”。① 兵團組織形式為“沿用軍隊建制，黨政軍企合一”。后迅速由供給制轉為工資制，穩定了人心，也完成了從正規軍向國有企業的轉型。自成立始，土地和土地制度就是新疆兵團完成屯墾戍邊使命的立足之本。時至今日，新疆生產建設兵團已經是沃野千里，良田萬頃，溝渠星羅棋布，農業裝備精良，并朝著兵團城鎮化和農業產業化挺進，屯墾戍邊的神圣使命在杰出的履行。檢視新疆生產建設兵團屯墾戍邊建設史可見，新疆兵團的土地制度至今仍舊有待實現向現代化的完全轉型。梳理新疆生產建設兵團土地制度的變遷歷史，能夠為兵團土地制度的現代轉型和土地制度開拓創新提供較為有益和必要的理論輔助。

兵團初創時期土地制度（1954～1975）

成立之初，新疆生產建設兵團迅速經歷了添丁和改制階段。大量內地退役軍人、支邊人員和知識青年等加人新疆兵團，兵團隊伍迅速壯大，使新疆漢族人口比例有史以來第一次質變。兵團原轄下在建國后為了自給受命建成的軍墾農場也改制成為國營農場。兵團人測繪土地、調整人口，植樹造林，將小片土地相連在一起組建大型農場。興犁墾荒和興修水利，墾區面積迅速擴大，所轄人口迅速增多，各項農業成就斐然。由于中國國務院以行政法規方式確認國營農場土地歸國家所有，因此自這一階段起“兵團土地使用權歸國營農場所有，經營權由國家統一支配”，②即新疆生產建設兵團墾區的一切土地歸國家所有，中國國家同時擁有兵團墾區所有土地的所有權和使用權及經營權，新疆生產建設兵團系代表國家行使所轄墾區的國有土地的使用權和經營權。

兵團成立初期的土地制度主要限于土地所有權制度，但也已經符合了當時國家政治需要和社會發展趨勢，其結果是農業振興、邊疆安穩。當時土地規劃、土地用途管制、土地整理、耕地保護等制度尚未建立，兵團戰士尚不知“承包”為何物，土地流轉為國家所禁止，與農地伴生的農村社會保障制度更是無從說起，好在干好干壞一個樣等后來顯現的弊端在當時被建設國家的熱情淹沒。除了后來在“文革”期間發展停滯甚至倒退，兵團初創時期的土地制度和經營模式，其中集一代人邊疆拓荒的做法，足以載入史冊，值得后世借鑒。

兵團恢復初期土地制度（1982～1992）

這一階段是屬于新疆兵團恢復建制后的過渡時期，也即兵團恢復后由農業部直屬向中央直屬過渡時期。1975年新疆生產建設兵團被中央撤消，成立新疆農墾總局。這一時期原兵團人心渙散、人口銳減，農業生產力極大下降，屯墾戍邊作用極大削弱，邊疆安全隱患多次顯露。黨的十一屆三中全會以后經王震副總理建議中央政府于1981年批準恢復設立新疆兵團。但改名稱為“新疆生產建設兵團”，完全脫離國防序列，不再是解放軍編制，而是劃歸農業部管轄，兵團戰士也改成兵團職工。恢復建制后的新疆兵團身處全國剛開始改革開放的大背景下，家庭承包土地制度已經成為全國農村耕地的主流制度。因此，兵團恢復伊始，就開始初步施行土地承包制度。并借鑒內地土地承包經驗和結合自身管理運營特點進行探索。這一時期，新疆兵團所有的土地使用權和土地經營權開始按照中央土地政策并隨全國形勢出現較大分離。

初期的土地承包形式是“一主兩翼”。在大農場承包團場土地，分包給小農場即家庭農場的雙層經營體制下，實行以家庭農場為主體，以職工家庭庭院經濟和職工自費開荒經濟為兩翼的承包形式，并劃給宅基地，鼓勵自建房，鼓勵農業副業生產。這樣的土地承包措施在當時極大提高了兵團職工的生產積極性，允許自費開荒，則為很多職工打開致富之門。這一時期新土地承包制度的實行，借鑒的是內地土地承包制度，自身特色是承包土地面積比內地大，改革結果是使職工報酬與勞動掛鉤，盤活了基層經濟活力，“基本解決了基層職工吃團場大鍋飯的問題”③。但是團場經營管理中的官僚主義和低效率問題并未觸及。后期開始實行土地的企業化承包經營制度，類似現在的龍頭企業模式。由團場作為大企業，或者競爭上崗產生大農地承包經營企業主，實行農牧團場的企業化經營，團場的農業經營主體地位被強化，并實行統分結合，層層向下轉包直到職工家庭。后期的土地承包制度借鑒的是內地城市國營企業的管理模式，改革結果是解決了團場干部吃團場大鍋飯的問題，且把土地通過層層分包到農戶，也能很好完成上級下達的農業生產計劃、當時形成的承包制度結構至今仍在適用。此次土地承包制度的缺點是風險分配欠合理，團場承擔全部生產風險，職工則只生產賺錢，不負擔農業風險。

兵團計劃單列后的土地制度（1993～2000）

改革開放后，新疆生產建設兵團百業俱興，農業部的行政職能有限，已經不足以支持新疆兵團經濟與社會的全面發展。國家于1990年批準新疆生產建設兵團為省級中央直屬單位，實行計劃單列，賦予兵團更多行政職能，對外稱“中國新建集團公司”，黨政軍企合一體制漸次形成。

黨的十四大提出“建立社會主義市場經濟體制”的目標，要“調整和優化產業結構”和“高度重視農業”。社會主義市場經濟體制建立和農業改革的春風吹到了新疆兵團，兵團土地制度開始走向社會主義的市場化。1993年，新疆兵團黨委決定在兵團團場實施“兩費自理”制度，就是把兵團農戶推向社會主義市場，取消職工等級工資，生產用具和牲畜等作價分給職工，實行土地承包經營，但是生產費和生活費“兩費”由職工自理。個別團場還試點租賃土地經營制度。“兩費自理”和“租賃經營”開始在兵團團場逐步推廣。租賃經營就是非新疆兵團團場職工承包經營土地。

貫徹“兩費自理”和“租賃經營”等土地承包制度，是實行社會主義市場經濟體制的大勢所趨，但是兵團自身的黨政軍企合一體制，還有待與國家整體的社會主義市場經濟體制的磨合與兼容。在“兩費自理”等新的土地承包制度下，農業生產風險由兵團團場全部負擔，轉變成由兵團職工自擔一大部分風險，這提高了兵團職工進入市場的風險意識，也提高了其農業生產積極性，但是農業生產具有天然的投入高、回款慢、風險大的市場特點，同時隨著老齡職工增多，社會福利程度的提高，集成于土地的社會保障壓力逐漸增大，職工上繳任務相對變重，也使較多兵團職工對于新的土地承包制度頗有怨言，兵團當局又面臨給職工減負增收以藏富于民的極大壓力。

實行“1+3”文件后的兵團土地制度（2001～2005）

2001年4月，新疆生產建設兵團頒布《關于深化農牧團場改革的意見（試行）》，后經試運行后于2004年11月正式頒布《關于深化兵團農牧團場改革的意見》，因該正式文件附有關于“團場分配”、“團場財務”和“團場基層民主”的三個附件，史稱“1+3”文件，生效至今。2004年11月正式頒布的“1+3”文件，突出貫徹黨的十六大和黨的十六屆三中全會精神，落實科學發展觀和以人為本，目標是轉變兵團行政職能，強化團場基層民主，“理順分配關系，減輕職工負擔”。④

這一階段的土地承包制度改革，使兵團團場的農業生產結構模式硬實力方面趨于流暢和定型，但是軟實力方面還存在與內地或者國外市場接軌問題，和內部社會保障制度建立完善等問題。如租賃兵團土地經營的農戶，因為沒有職工編制，一旦土地經營到期，可能面臨老無所依。還有兵團團場的統購統銷價格可能偏離市場價格，這是兵團特殊體制的自身屬性使然，短期內不能避免，但這也引起兵團當局注意，兵團土地承包制度期待進一步的改革。

兵團土地承包長期固定制度的形成（2006～至今）

2006年，為響應中央政府農業稅費改革，更好的適應新的時代形勢，兵團黨委基于對“1+3”文件頒布實施以來的經驗與問題的總結，頒布《關于進一步完善“1 + 3”文件若干政策的補充意見》。目的是理順團場與職工的分配關系，就是統分關系，規范土地承包費，以減輕職工農耕經營的成本負擔，同時也加快兵團特殊體制與市場機制的接軌。

“1+3”文件補充意見確立了“土地長期固定”、“負擔只減不增”、“享受社會保障”和“生產自主經營”等惠民政策，體現了兵團當局的富民思路。此時，兵團當局的土地改革目標已經指向農業現代化，因此，兵團城鎮化、社會保障、土地流轉等改革，與兵團土地經營制度改革并舉。“1+3”文件補充意見確立了兵團團場的基本農業經營制度，形成了長期固定的土地承包和土地流轉制度，把新疆兵團黨政軍企合一的特殊行政體制與我國社會主義市場機制較好的接軌，為兵團農業生產領先全國，打下堅實良好的土地制度基礎。

2006年底兵團黨委提出了將兵團耕地區分為“職工定額地”、“職工經營地”和“職工自用地”三種地，這是借鑒內地墾區的先進經營經驗的劃分方法，從此，新疆兵團團場土地承包制度政策基本定型。

“職工定額地”就是用于滿足職工衣食等基本生活需求并繳納養老保險的土地，只有在編兵團職工可以依據職工身份享有，因此又叫身份地。根據身份地的性質可以看出，要讓普通職工基本生活更加富裕安穩，擴大身份地不失為明智的善舉。“職工自用地”則是職工家庭的房前屋后，每戶給上兩畝左右，用于職工根據個人喜好種菜自給或者發展庭院經濟，其性質屬于快樂地，房前屋后綠樹成蔭，雞鴨成群，能夠帶給團場農戶更多的好心情，更多居住鄉間連隊務農的樂趣。“職工經營地”則屬于市場化的能者多勞土地承包形式，種田能手可以多承包，無心耕種者也不強求。這一部分土地是兵團土地的主要部分，兵團土地制度改革主要針對的就是這一部分土地的改革。

筆者認為，“職工定額地”需要擴充，但也需要設定上限。擴充為了給兵團團場農戶擴大福利，這是社會歷史發展大勢所趨，但是以前國企改革的教訓顯示根據身份得到薪酬可能導致的不勞而獲現象，譬如，農戶拿到很大的身份地以后，轉手出租，自己不再耕種，只吃租金，而租地的實際耕種者需要代地主上交養老保險，承擔一切農業風險，還要給地主交租，這種土地流轉在客觀上培養了農村社會寄生階層的形成，形成新的制度性剝削，而有剝削就有壓迫。因此筆者強烈認為福利性質的“職工定額地”即身份地應當設定面積上限。

“職工經營地”是保證國家糧食安全和團場職工致富的雙重利器。保證國家糧食安全的意義不再贅述，就團場職工致富而言，根據現行農業科技條件和農產品市場價格，根據筆者在諸多團場調研得見，耕種20畝棉花地是貧困生活水平，耕種40畝棉花地可達溫飽，節衣縮食才可以供養一個孩子讀大學，耕種100畝棉花地才可達溫飽，耕種500畝棉花地才可以達小康生活水平，要達到土豪水平至少需要耕種1000畝棉花地。簡言之，誰能握住“職工經營地”，誰就掌握致富源泉，因此承包土地的發包程序的公開、透明、公平就是極端重要的土地承包附隨制度，而新疆兵團土地發包程序制度建設需要和兵團團場的基層民主制度建設一起進一步的完善。

兵團土地制度的未來展望

新疆生產建設兵團團場土地承包制度，歷經建國以來諸次改革終于基本定型。檢視兵團成立以來的土地制度演進史，可以明顯看出兵團土地制度主要隨著國家土地政策的變動而改革前進，同時也因兵團自身黨政軍企合一性質和屯墾戍邊的特殊使命，一直與內地土地制度存在較大的不同。

一方面，新疆兵團土地制度必然會進一步增加協商性，減少行政強制性。這是市場經濟所需，也是政企分開所需。新疆兵團的土地制度運行中的行政性十分強烈，統一購買種子，統一購買農資，農產品以兵團定價統一收購。這種行政命令結構在過去有很大優點和保障作用，但在當代已經顯現出與兵團農戶自由耕種和自由出售農產品的意愿的較大沖突，這滋生了倒賣農產品階層，譬如江浙一帶有商人每年來新疆兵團一次，只要把兵團棉花運出卡子，即可以市場價倒賣牟取暴利。偶然在災年也會釀成群體性事件。未來兵團必然需要解決這一問題。

另一方面，新疆兵團土地制度應該會考慮增加兵團農戶離婚、繼承時候的土地歸屬問題的規定，也會增加關于土地承包尤其轉包合同糾紛的解決規定。由于新疆兵團的特殊性質，兵團土地屬于國有，因此《中華人民共和國農村土地承包法》可以適用于全國就是不適用于新疆兵團。而且新疆兵團的土地承包合同兼具承包合同與勞動合同的雙重屬性，這與是內地的巨大不同，因此，在新疆兵團團場，凡遇到農戶離婚、繼承時候的土地歸屬糾紛問題，一般由團場政研室口頭表態，土地可以給誰承包，這時候法院才敢把團場政研室口頭表態寫進法院裁判文書里，因為未經團場政研室同意的關于土地的法院判決，到了團場也是廢紙一張。 至于土地承包尤其轉包合同糾紛則兵團法院一律不予受理，因為無法可依，這樣太影響法院權威了。筆者認為這些都是兵團土地制度的微觀缺陷，雖然瑕不掩瑜，但是會導致糾紛不斷，相信未來兵團會有新的土地制度設計，逐漸完善其中的不足之處。

（作者為塔里木大學法律系副教授;本文系新疆生產建設兵團社會科學基金一般項目“兵團土地流轉的現實問題及其對策研究”的階段性成果，項目編號：12YB02）

【注釋】

①趙柳成，陳暢：“新疆兵團體制演變探究”，《中國農墾》，2011年第4期。

②盧全晟，張曉莉，于鴻君：“兵團農地制度變遷歷程研究”，《農業經濟》，2010年第8期。

③曹健，李萬明：“兵團土地經營制度創新與農業現代化”，《新疆社會科學》， 2011年第2期。

④劉俊浩：“新疆兵團農業經濟體制改革回顧與展望”，《石河子大學學報》（哲學社會科學版），2008年第6期。

責編 /豐家衛（實習）