家庭農場土地征收補償問題研究

劉靈輝+鄭耀群

摘要 隨著未來家庭農場數量的逐漸增加與經營土地面積的不斷擴大，與快速城鎮化相伴隨的土地征收區域不可避免會與家庭農場經營的土地范圍相交叉或重疊。家庭農場主通過整合作為集體經濟組織成員分得的承包地和市場化交易獲得的承包地實現土地適度規模經營，因此，在家庭農場土地被征收時，應確保家庭農場主獲得科學合理的補償標準，并妥善處理家庭農場主與擁有不同類型農地權利的眾多相關主體之間的利益分配關系。本文采用文獻資料法和理論分析法，區分點狀征地、線狀征地和面狀征地三種不同情況，分析了家庭農場土地征收的后期生產經營影響，在土地承包關系“長久不變”的政策框架下，深入剖析了家庭農場土地征收涉及的農地權利類型。然后，構建起家庭農場土地征收補償標準理論模型，以及家庭農場主、政府、集體經濟組織、農民等權利主體之間的收益分配理論模型。具體而言，家庭農場主根據自有土地、通過土地流轉獲得的土地、通過土地退出獲得的土地所占的比重以及不同類型土地權利所對應的價值標準分得相應的征地補償收益；政府通過稅收參與征地補償收益分配；集體經濟組織憑借土地所有者身份依法分得相應比例的補償收益；農民獲得的征地補償收益為承包經營權價值扣除其讓渡給家庭農場主的農地權利價值后的剩余部分。最后，本文從四個方面提出了相應的對策和建議：①做好家庭農場發展規劃；②提高征地補償標準并將間接損失納入補償范圍；③建立家庭農場規模化經營土地的征收補償收益分配機制；④保障抵押權人（金融機構）對征地補償享有優先受償權。

關鍵詞 土地制度；家庭農場；土地征收；補償標準；收益分配

中圖分類號 F205 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）11-0076-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.11.010

“家庭農場”是起源于歐美的舶來名詞，當今世界，所有西方發達國家的農業，盡管各國的國情不同，采取的都是家庭農場的經營方式。家庭農場既把現代農業要素融入到了傳統意義上的農戶家庭經營中，又避免了雇工農場大規模流轉土地帶來的解放勞動力過多、企業運行風險累及農民、農作精細化程度不夠等問題，是農業從傳統走向現代的最佳路徑選擇[1]，是農業生產的最好組織形式[2]。2013年中央一號文件提出，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉。政府將家庭農場寫入國家促農發展的最高文件，不僅表明了它已獲得了某種程度上的政治生命力[3]，而且也表明現階段我國發展家庭農場的時機已經成熟、條件初步具備[4]。目前，全國各地家庭農場發展方興未艾。根據2012年農業部首次家庭農場統計調查結果顯示，全國30個省、區、市（不含西藏）共有符合統計標準的家庭農場87.70萬個，平均經營規模200.20畝，經營耕地面積達到1.76億畝，占全國承包耕地面積的13.40%。發展家庭農場有賴于經濟高速增長下大量農民非農產業轉移所帶動的土地流轉，而中國經濟的高速增長，主要依靠高速的工業化和快速的城市化兩個引擎拉動，土地更是成為這兩個引擎的發動機。以征地制度為核心的獨特土地制度，是支撐這一經濟高成長的重要制度[5]。根據《中國城市建設統計年鑒》顯示，2001—2014年，全國累計征收土地面積為0.353 8億畝，其中，耕地面積0.157 3億畝，占全國承包耕地面積的1.19%。有關研究表明，我國城市化水平每增加1個百分點，城市建成區面積將擴大1 056 km2，耕地減少615萬畝[6]。根據中國國務院公布的《國家新型城鎮化規劃》和中國社科院發布的《城市藍皮書：中國城市發展報告No.8》，2020年、2030年中國城鎮化率將分別達到60%和70%，意味著屆時耕地將分別減少0.321 6億畝和0.936 6億畝。隨著家庭農場數量的逐漸增加與經營耕地面積的不斷擴大，與快速城鎮化相伴隨的土地征收區域不可避免會和家庭農場經營的土地范圍發生交叉或重疊。土地征收會給家庭農場的后期生產經營帶來或多或少的影響，甚至造成其消滅。另外，家庭農場經營的成片土地是通過對家庭農場主作為集體經濟組織成員分得的承包地和市場交易獲得的大量分散零碎承包地進行歸并和整合實現的，具有涉及權利主體眾多、權利類型多樣的特征，故而，家庭農場經營的土地被征收時將面臨著復雜的補償收益分配問題。因此，研究家庭農場土地征收補償問題有利于消除眾多權利主體之間的收益分配矛盾和沖突、打消有志于投身家庭農場事業農民的疑慮與擔心，具有重要的理論和現實意義。

1 家庭農場土地征收的影響

發展家庭農場首先需要解決“地從哪里來”的問題[7]，家庭農場所需的土地應滿足三個基本條件：集中成片、規模適度、期限穩定。因此，家庭農場主在集中適度規模土地過程中面臨著大量的信息收集、眾多回合的談判協商、高額的資本投入等。然而，家庭農場主歷經千辛萬苦集中起來的土地在生產運營過程中同樣存在著喪失的風險，例如，因自然災害土地毀損而喪失、因農民中途違約索回土地而喪失、因國家強制性的土地征收而喪失等，其中，土地征收是家庭農場主依法必須接受、可以獲得經濟補償且未來發生頻率相對較高的一種土地喪失類型。根據征收地塊的形狀特征，土地征收可分為點狀征地、線狀征地和面狀征地，不同征地形狀對家庭農場后期生產經營的影響存在著較大差異。

在點狀征地情況下，征地項目主要包括移動通訊基站、高壓電線桿、風力發電桿等，具有單個點位征地面積小、波及農戶少等特點。點狀征地看似在家庭農場成片集中的土地上設置了一個小小的障礙物，一般而言，對家庭 農場后期生產經營造成的影響甚微。但是，如果點狀征地的點位密度越大、分布越凌亂（如圖1-b、圖1-c），會使家庭農場的土地變得愈來愈不適宜于機械化耕作，并導致其后期生產運營成本的增加。

在線狀征地情況下，征地項目主要包括公路、鐵路、輸水工程等，征收地塊具有均勻狹長、沿線波及農戶較多、單個農戶被征地面積較少等特點。線狀征地像在家庭農場成片經營的土地上畫了一條“分割線”，將家庭農場經營的土地分割成兩個相對獨立的組成部分。如果線狀征地越靠近家庭農場經營土地的一側邊緣（圖2-a），則家庭農場另一側土地面積較大的組成部分可以繼續維持規模化生產經營不變；如果線狀征地越靠近家庭農場的中心位置（圖2-b、圖2-c），則家庭農場經營的土地被均分程度會越高。由于公路、鐵路、輸水工程等項目建設往往對周邊環境帶來的負外部性影響較大，這會導致家庭農場被分割的兩個組成部分繼續作為一個整體進行生產運營的可能性基本不復存在，然而，相對于家庭農場主現有的資金數量、機械設備臺數、勞動力人數等生產要素而言，被分割的單一組成部分所代表的土地規模又缺乏“適度性”。因此，家庭農場主不得不放棄一個組成部分的土地，通過“兼并”周邊農戶土地等手段擴大另一組成部分的土地規模，以求再次達到適度規模經營的狀態。

在面狀征地情況下，征地項目主要包括工業廠房、城市住宅、綜合商場、水利水電工程等，征收地塊具有不同項目面積差異大、波及農戶范圍廣、單個農戶喪失土地數量多等特點。如果面狀征地位于家庭農場邊緣且面積較小（圖3-a），則相當于在規模化經營土地的角落“摳出”了一小塊，對家庭農場的影響僅僅表現在土地面積的細微變化上。如果面狀征地越靠近家庭農場經營土地的中間且面積較大（圖3-b），則家庭農場剩余地塊之形狀會淪為不規則的環狀，如果再將被征地塊用于工業、居住、商業等給周邊環境帶來的負外部性影響納入考慮范疇的話，則家庭農場剩余土地適宜于農業生產經營的程度將大幅降低。如果面狀征地的面積足夠大，征收地塊會局部超過家庭農場經營土地的規模邊界，甚至將家庭農場經營的土地全部覆蓋（圖3-c），如興修水利水電工程。此時，家庭農場被完全“吞并”，即使有部分剩余土地也淪為被征地塊的“邊角料”，家庭農場會因土地征收而消滅。

2 家庭農場土地征收涉及的農地權利類型

家庭農場主作為集體經濟組織成員享有通過土地發包獲得承包地（下稱“自有土地”）的權利。然而，自有土地往往呈現出地塊零碎分散、單個地塊規模“超小”的特征，因此，家庭農場實現土地適度規模化集中有賴于農民城鎮化轉移所帶動的土地流轉和土地退出等農地權利市場化交易行為。現階段，政府通過政策引導和激勵農民流轉或退出土地，農民通過市場渠道自愿讓渡農地權利以賺取理想的經濟收益，家庭農場主以農地轉入方身份介入市場接收土地對零散地塊進行整合和歸并，這是目前家庭農場土地適度規模集中的重要實現途徑。一般而言，家庭農場經營的成片土地是歸屬于眾多權利主體的分散零碎地塊拼接整合的結果，是通過農地權利市場化交易形成的一種契約性合并。家庭農場經營土地的內部構成具有多元性，根據農地權利的歸屬主體不同分為自有土地和轉入土地；轉入土地根據農民處置農地權利的類型不同，分為流轉給家庭農場主的土地和退出給家庭農場主的土地；根據農民選擇的流轉方式不同，流轉給家庭農場主的土地又可以分為出租、入股、轉包、互換、轉讓等。

在家庭聯產承包責任制下，集體經濟組織擁有土地所有權，農民擁有土地承包經營權，隨著土地承包經營權物權屬性的依法確立、土地承包關系“長久不變”政策的實施以及土地承包經營權的流轉權、退出權、抵押與擔保權、 發展權、繼承權等內在權能日益受到政府的重視與認可，農村土地實質上形成了由集體經濟組織和農民共享產權的格局。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。土地征收在直接導致集體經濟組織土地所有權向國家不可逆性轉移的同時，征收土地承包經營權，消滅土地上現存的權利，取得了完全沒有負擔的土地所有權[8]。目前理論界關于土地征收補償問題的研究主要圍繞著兩類問題進行：①集體經濟組織土地所有權和農民承包經營權的征收補償標準問題；②集體經濟組織和農民等權利主體圍繞土地征收產生的收益分配問題。然而，對于家庭農場等新型農業經營主體通過與眾多農戶進行農地權利交易集中起來的規模化土地被部分或全部納入征地范圍時，家庭農場主應獲得的征地補償標準問題以及家庭農場主與其他眾多農地權利主體之間的征地補償收益分配問題鮮有學者進行深入系統的研究。

征地補償標準實質上是政府通過法律途徑對土地進行的一種行政性壟斷定價，Alchian[9]指出，所有定價問題都是產權問題。因此，研究家庭農場土地征收補償標準首先應明確其內部復雜的權利構成（見表1）。對于自有土地，家庭農場主擁有和普通農民一樣的物權性質的承包經營權；對于通過出租、轉包、入股、互換等方式獲得的土地，家庭農場主僅擁有債權性質的土地使用權，需按年度支付給轉地農民一定數額的流轉費，土地使用期限為合同載明的流轉年限，合同期限屆滿后土地使用權自動重歸原土地承包者所有。同時，農地蘊含的向非農用途轉換之發展權并不隨土地流轉讓渡給家庭農場主所有。土地退出與土地流轉所產生的權利轉移結果有著本質的區別，土地退出屬于農地權利的一次性完全讓渡，家庭農場主一次性支付給農民數額較大的退地補償收益[10]，同時擁有退地農民原承包地的一切權利，包括農地的發展權，相當于承包經營權的一次性“買賣”行為。

3 家庭農場土地征收補償標準及收益分配

3.1 土地所有權和承包經營權的征地補償標準

目前，政府憑借征地權控制建設用地“增量”來源關口進而壟斷土地一級市場，依靠“低價征地、高價出讓”形成的價格剪刀差為政府攫取源源不斷的財政收入。由于這種征地補償方式缺乏對等的博弈議價機制，造成征地補償收益分配格局嚴重扭曲，農民只能從土地用途轉換帶來的高額增值收益中分配到很小一部分。因此，現行征地補償制度難以為繼、亟待改革。未來，應充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，即通過對土地制度的徹底改革，放棄國家對城市用地的高度壟斷，使土地的供求關系主要由市場調節[11]。農民能夠和地方政府一樣成為土地的供給者，土地交易價格由政府定價轉變為農民與用地者之間的協商議價。此時，每畝土地的所有權議定價格（M1）主要包括三部分：農地農用狀態下的權利價值（R1）、農地轉用下的發展權價值（R2）和農用轉用的各項成本投入（C），即M1=R1+R2-C[12]。其中，R1是每畝農地未來年限純收益的資本化，即未來每畝農地每年純收益的折現值之和；R2是每畝農地轉為最佳狀態下建設用地后的未來每年純收益的資本化，即未來每畝農地轉為最佳狀態下建設用地后每年純收益扣除機會成本（農地農用年純收益）后余額的折現值之和；C包括土地取得費、土地開發費和稅費等。

3.2 不同主體間圍繞征地補償的收益分配

（1）政府和集體經濟組織可以分配獲得的征地補償收益。我國現行土地征用制度的產生有其特殊的時代背景，它在財力有限的情況下能有效解決政府特別是地方政府財力不足的問題，保證國家社會和經濟發展所需的土地[12]。目前，在土地征收中，用地單位所要支付的土地出讓金已經成為地方政府的重要財政來源[13]。如果政府放棄土地一級供應市場壟斷地位將意味著土地財政的終結，如果沒有相應的替代機制將導致政府債務償還和城市基礎設施建設等資金來源面臨困境。為避免政府利益嚴重受損進而影響其制度變革的積極性甚至施加阻力，可以通過適當的稅收政策安排使政府參與到土地增值收益分配中來，“土地財政”向“稅收財政”的轉變有利于地方政府改變傳統的經濟發展思路，把地方經濟發展的源泉從以地生財的怪圈中拉出來，轉變到通過依靠科技進步、科學管理等促進地方經濟發展的可持續軌道上來。

設政府的稅收比例為δ1，即政府通過稅收可以分配獲得的征地補償收益為δ1×（R1+R2-C）。集體經濟組織對農村土地的權利主要體現在土地發包、土地利用監督等宏觀管理職能方面，同時，在農民選擇出租、入股、轉包等保留物權權利的市場化土地處置方式時，集體經濟組織的經濟利益依法不能有所體現。然而，土地征收屬于農地權利的一次性完全讓渡，且直接導致農地所有權由集體經濟組織所有不可逆地轉變為國家所有，因此，集體經濟組織憑借土地所有者身份，按照法律政策規定獲得相應比例的土地交易收益分配額。假設集體經濟組織的收益分配比例為δ2，即集體經濟組織每畝農地可以分配獲得的征地補償收益為δ2×（R1+R2-C）。

（2）家庭農場主可以分配獲得的征地補償收益。土地所有權的征地補償標準在扣除政府稅收和集體經濟組織依法分得的征地補償收益后，即為每畝承包地的承包經營權可以分配獲得的征地補償收益M2，則M2=（1-δ1-δ2）×（R1+R2-C）。土地承包關系“長久不變”即農民享有的土地承包期無限延長、真正賦予農民無限期的土地承包經營權，因此，M2代表的是無限年期下的承包經營權價值。假設家庭農場被征土地總面積為S畝，其中，自有土地面積為Z畝，通過土地流轉獲得的面積為L畝，通過土地退出獲得的面積為T畝。由于家庭農場對流轉獲得的土地不享有農地發展權，因此，家庭農場主對這類土地僅能分配獲得剩余合同使用期限下農地農用狀態下的權利價值。設N為家庭農場主與農民在合同中約定的土地流轉年限、n為家庭農場主通過流轉獲得土地已使用的年限、r為折現率。家庭農場主在征地補償時可以獲得的收益額為M3，則：

（3）與家庭農場主有農地權利交易關系的農民可以分配獲得的征地補償收益。農民選擇不同的農地權利交易方式會產生差異化的權利轉移結果，進而會在家庭農場主與農民之間形成不同的征地補償收益分配格局。①在農民選擇出租、入股、轉包、互換等流轉方式時，轉地農民僅僅是將合同約定期限（N年）內農地農用狀態下的承包地轉歸家庭農場主使用，轉地農民仍享有農地發展權和合同期限屆滿后的農地使用權。因此，承包經營權征地補償標準（M2）扣除家庭農場主合同期限（N年）農地農用狀態下的權利價值，即為轉地農民每畝承包地被征收時可以分配獲得的補償收益M4，則M4=（1-δ1-δ2）×（R1+R2-C）-R1×1-1（1+r）N。②在農民選擇土地退出時，退地農民將農地權利徹底讓渡給家庭農場主并獲得一筆數額較大的退地補償收益，相當于承包經營權的一次性買斷。此時，退地農民已與原承包土地之間無任何權利歸屬關系，因此，無權參與已退出農地的征地補償收益分配。但是，如果退地農民仍屬于集體經濟組織成員，集體經濟組織分得的補償收益S×δ2×（R1+R2-C）在征地范圍涉及的全體農民內再分配時，退地農民可以憑借“成員權”分得相應數額的貨幣收益。

4 對策與建議

4.1 做好家庭農場發展規劃與相關規劃的銜接，降低征地對家庭農場后期生產經營的影響

各地結合實際編制家庭農場發展規劃，確定本區域家庭農場的短期、中期和長期發展目標。家庭農場發展規劃不僅應明確未來本地區家庭農場的培育戶數、經營的土地面積、發展模式、特色亮點等，而且應根據新農村建設規劃和現代農業發展規劃，引導家庭農場的發展區域。同時，使家庭農場發展規劃與城鎮規劃、土地利用規劃、環境保護計劃、農業產業化布局規劃相協調，合理確定家庭農場的適宜發展區、限制發展區、禁止發展區，盡可能使家庭農場經營的土地范圍位于城鄉建設用地的規模邊界和擴展邊界之外，盡量減少與港口碼頭、機場、鐵路、公路、城市公共交通、電力、水利水電工程等重點基礎設施項目的征地范圍相重疊或相交叉。如若土地征收著實避不開家庭農場經營的土地范圍，則應根據不同的征地類型，盡可能降低土地征收對家庭農場后期生產經營造成的影響。對于點狀征地，應盡量降低征地點位落入家庭農場經營土地范圍內的密度；對于線狀征地，征地線路應盡量位于家庭農場經營土地的邊緣；對于面狀征地，應最大限度降低征地區域與家庭農場經營土地的重疊范圍，并使重疊區域位于家庭農場的“邊角”部位。

4.2 提高土地征收補償標準，將家庭農場主因征地的間接損失納入補償范圍

征地補償標準應綜合考慮農地區位、土地等級、土地利用類型、供求關系、當地社會經濟狀況等因素，充分體現被征土地的市場價格，既要考慮土地的生產性收益，也要考慮土地的非生產性收益。同時，應將農民納入土地發展權的權利主體范圍，讓被征地農民充分分享城鎮化進程中帶來的土地增值收益。然而，“市場價值標準”僅限于合同法意義上的“一般損失”或“直接損失”，通常會忽略所有間接損失[14]。因此，土地征收不僅應以市場價值標準對家庭農場主被征土地進行充分補償，而且還應充分考慮家庭農場主因土地征收所遭受的間接損失補償。在中國，家庭農場主因土地征收遭受的間接損失至少包括如下五個方面：①家庭農場因土地征收而破產消滅時，家庭農場主的離職失業損失；②家庭農場因土地征收而破產消滅時，家庭農場主為土地規模化經營購買的農機具等折價出售而遭受損失；③與征地工程建設相伴隨的人流、車流增大，所帶來的噪聲、廢氣、水質污染等給家庭農場造成的負外部性損失；④征地工程建設造成家庭農場經營的成片土地被分割、被設置障礙而造成的生產運營成本升高損失；⑤征地后家庭農場的少量殘余土地不能規模化經營和利用而造成的損失。

4.3 建立家庭農場規模化經營土地的征收補償收益分配機制

家庭農場土地適度規模化集中過程中面臨著多元化的農地權利市場化處置方式和多樣化的融資渠道。因此，在家庭農場土地被征收過程中，應妥善處理眾多擁有不同類型農地權利的相關主體之間的利益分配關系。①在“土地財政”向“稅收財政”轉變過程中，應科學確定政府以征地補償收益為稅基的稅率標準，避免稅率過高而擠占其他農地權利主體的收益分配額度。②應依法確定集體經濟組織參與征地補償收益分配的比例和收益用途，避免村干部等主體的貪污、挪用和擠占。同時，集體經濟組織提取收益的對象并非全部指向家庭農場主，對家庭農場自有土地和通過土地退出獲得的土地，集體經濟組織提取收益的對象為家庭農場主，對于家庭農場通過流轉獲得的土地，集體經濟組織提取收益的對象為土地轉出方。③由于土地退出伴隨著發展權的轉移，因此，在有償退出之時考慮給予這種“土地發展權”補償[15]，但是應科學確定農民退地價格標準，既要確保農民獲得充分的經濟補償以調動其退地積極性，又不至于讓主要從事農業生產的家庭農場主提前支付土地發展權價格而導致用地成本大幅攀升。④家庭農場利用其經營的農地進行抵押貸款時，抵押物價值不應簡單比照農民享有的物權性質土地承包經營權進行評估確定，而應按照家庭農場主享有的物權農地權利類型組合情況及相應的面積綜合確定。避免家庭農場獲得的貸款抵押額度偏高，金融機構行使優先受償權而損害其他供地農民的利益，或造成金融機構的不良貸款風險。

4.4 明確家庭農場農地抵押權人（金融機構）的優先受償權

家庭農場主獲得成片集中且期限穩定的土地需要支付大筆的用地成本，同時，家庭農場的土地整理、基礎設施建設、機械設備購置、生產資料采購、日常管理運營、勞動力雇用等也需要投入大量的資金。故而，家庭農場發展需要強大的財力支撐。然而，農業生產風險大、保障低，家庭農場主很難獲得企業和一般信貸機構的資金支持，資金短缺是成為家庭農場持續發展的掣肘。因此，創新家庭農場貸款模式，允許家庭農場主利用享有的物權農地權利向金融機構申請抵押貸款是破解其資金瓶頸的重要一環。此時，金融機構成為家庭農場相應土地份額的抵押權人。當家庭農場抵押出的土地被征收時，家庭農場主分配獲得的相應征地補償費在性質上屬原抵押農地權利的代位物，金融機構作為抵押權人可在補償費上代位行使其優先受償權[16]。征地機關非經金融機構同意，不得將屬于家庭農場主所有的補償金交付與家庭農場主，或應為家庭農場主提存，并通知金融機構。如果被擔保的債權已屆清償期，金融機構可以直接向征地機關請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補償金予以保全。

（編輯：于 杰）

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[16]房紹坤，王洪平.論土地承包經營權流轉后征地補償費的歸屬與分配[J].吉林大學社會科學學報，2012，52（3）：140-146.[FANG Shaokun， WANG Hongping. Ownership and distribution of land acquisition compensation fees after land contract and management right transfers out[J]. Jilin University journal social sciences edition， 2012，52（3）：140-146.]