現行土地制度下農村公共品供給與村社組織

何麗花　楊倩

摘 要：稅費改革后，農村公共產品供給出現了供給不足、結構失衡、供給主體缺失和錯位等弊端，這與現行的土地制度密切相關。現行農村土地制度將削弱村社組織的地位和經濟實力，對農村公共供給產生影響。改革農村土地制度，防止土地集體所有權虛化，發展村民民主，對接國家財政轉移支付以提高農村公共品的供給數量和質量。

關鍵詞：土地制度；農村公共品；村社組織

中圖分類號：F328 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2015）02-0062-06

一、前言與文獻綜述

（一）引言

隨著經濟社會的發展，農村發展問題逐步成為人們關注的焦點之一，特別是在中央提出新農村建設和統籌城鄉發展戰略后，日益迫切的農村經濟發展需要與低效的農村公共品供給之間的矛盾日益突出。然而，稅費改革后，農村公共品供給出現了供給總量不足、結構失衡、供給主體缺失和錯位等弊端，這與現行的土地制度密切相關，因此，在現行土地制度的背景下對農村公共品供給主體進行研究具有十分重要意義。文章首先通過分析農村公共品的主體變遷并對比不同供給主體得出村社組織在農村公共品供給中的優勢作用。其次，分析了現行土地制度的特征，并指出這些特征對村社組織在地位以及經濟實力上的削弱作用，并結合土地制度的變遷過程分析了這種削弱作用對農村公共品供給的影響，最后提出了相應的政策建議。

（二）文獻綜述

國外對于公共品供給主體的研究主要圍繞政府與市場兩個主題展開爭論，即政府論和市場論，前者認為政府應該成為公共品供給的主體，而后者則認為應由市場進行公共品供給，也有部分學者強調公共品供給中的非政府作用，如布坎南（1988）的俱樂部理論，強調公共品需求者之間通過合作與協商建立契約可有效解決公共品供給困境[1]。除此之外，囚徒困境理論、哈丁的公地悲劇理論以及奧爾森的集體行動理論皆為國外學者分析公共品供給的重要理論。

目前，國內關于農村公共品供給與村社組織的研究涉及諸多方面。張術松（2008）認為，在現行體制下，村民自治組織是能夠把農民組織起來的唯一有效的基本形式，也是實現村級范圍公共品供給的最佳途徑[2]。陳宇峰、胡曉群（2007）認為，人格化的社會網絡使得人與人之間的信任、互惠、相互評價等能成為有效的社會治理手段，從而社群自主提供公共品能有效抑制搭便車行為[3]。

國家作為財政外援，村社組織連接了村民與國家，使其能更好表達偏好從而提高農村公共品供給效率，是關于農村公共品供給與村社組織的研究的另一個焦點。劉濤（2010）認為，分田到戶加劇了鄉村“去集體化”的程度，緊密的村莊聯系在逐步減弱。因此，國家財政經費轉移的目標對象應是村集體而非個人，村集體更有利于民意和需求的表達，從而集體決策，實現農村公共品的有效供給[4]。陳峰（2011）通過楊村修路的案例展現了如何激發農民集體合作的過程，并認為，實現農村公共品的有效供給主要在于將農民的國家認同轉化為基層治理能力[5]。王金國（2012）認為，“后農業稅時代”壓縮了村社組織的財政來源，其只能依賴于上級的財政撥款，村社組織的經濟基礎被逐步削弱，這直接影響了其在農村公共品供給方面優勢的發揮，因此，應當有一個具有行政強力的鄉村組織介入鄉村治理中[6]。韓鵬云（2013）研究發現，稅費改革使得村社組織在農村公共品供給中從“有權有責”變成“無權無責”，針對這種現狀，應再造公共品供給的集體責權，積極引進國家治理的力量，實現公共品供給制度的創新[7]。

研究農村公共品供給的另一個視角就是結合農地制度來探討其與公共品供給的關系。賀雪峰（2009）認為，當前解決我國農村公共品供給不足問題的方法有二：一是充分發揚農村的民主，完善村民自治，讓村民有表達自己利益的充分條件；二是強化村社集體的實力[8]。劉燕舞（2011）認為農地產權過于模糊和清晰將造成兩種局面的出現，第一是“公地悲劇”，另一個是“反公地悲劇”，為了實現“公地喜劇”，應將村莊內的血緣、姻緣、趣緣等資源以劃片承包的形式嵌于農地制度的實踐中[9]。

無論何時，研究農村公共品供給都無法回避鄉村和農民這兩個關鍵對象，村社組織作為農村自治的主體，在公共品供給方面有著固有的自身優勢，但在現行的土地制度下特別是稅費改革后，村社組織的“集體功能”實際上是被虛化了。因此，研究如何發揮村社組織的權威和凝聚作用，組織農民達成集體的行動，自主或協助政府更好地完成公共品的供給顯得尤為重要。目前來說，我國關于農村公共品供給與村社組織的研究已比較豐富，但從土地制度角度來研究該問題還比較少見。介于此，本文將立足現有的土地制度，以村社組織為重點，對農村公共品供給進行研究。

二、農村公共品供給主體變遷與村社組織的優勢

在人民公社時期，生產隊和生產大隊是承擔村莊公共品的直接主體，其資金來源主要是集體農村稅、集體提留和“一平二調”。家庭承包制時期，公共品的主要供給方式轉變為“社區中的供給”。有形公共品的財力和人力資源主要來自按農村勞動力（或人口）分攤的“三提五統”和“兩工”（勞動積累工、農村義務工），大部分村莊社區通過村民集資和繳費形式成為農村公共品的主要供給機構，而國家主要通過政策對公共品供給進行調控。而到了稅費改革后，村莊社區失去了公共品供給的直接資金來源，政府成為了農村公共品提供的主體，農村公共品由制度外供給強行納入到了制度內供給。圖1為1988年至2011年農業綜合開發資金中政府（包括中央財政和地方配套資金）投入所占的比重，可以明顯地看出，從2000年稅費改革試點開始，政府投入資金的比重顯著增加。農業綜合開發的投入資金，基本上都是投入在農村基礎設施建設和農村相關公共品的供給治理中，所以，從政府投入占比的趨勢圖可以看出，政府在稅費改革后成為了農村公共品的供給主體。

總的來說，我國現實中農村公共產品供給制度形成和發展其實只是對國家發展戰略的一種被動性適應。不同的公共品供給主體具有不同的優勢和特點，本文認為村社組織在供給公共品方面的優勢最為突出。學者在研究不同的問題時對于村社組織的定義不盡相同，本文所研究的村社組織主要指的是村民委員會。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。20世紀70年代末80年代初的農村社會，很大程度上陷入了權力真空和無人管理的境況，公共物品的供給嚴重缺乏。村社組織為了維護社會治安和維護集體的公共財產、基礎設施，一些村莊率先自發成立了村委會，并最終被正式制度認可而成為中國農村的基層組織。作為農村自治的基層組織，村委會在農村公共品供給中發揮著不可或缺的作用。首先，與農民生產生活關系密切的社區性公共品，比如村路、水利等，大部分與土地密切相關，而村社組織作為土地的所有者，在供給農村公共品的時候發揮著重要作用。其次，村社是一個熟人社會，農民很容易表達出其對公共品需求的偏好。再次，村社組織不但是一個行政組織還是一個合作經濟組織，這就為作為合作經濟組織的村社組織在供給農村公共品方面提供了機會。然而在現階段，村組織在農村公共品的供給上并沒有發揮出其自身優勢，其權威和凝聚作用逐漸被淡化，無法組織村民進行集體行動和合作，也無法作為主體或國家的協助者提供農村所需的公共品，不可忽視地，這種局面的形成與現行土地制度有著密切的關系。

三、現行土地制度、村社組織與公共品供給

（一）現行土地制度的特征

1. 所有權與使用權分離，產權主體模糊或缺位。現行的土地制度將土地經營權和所有權進行了分離，規定土地為集體所有，而農民則具有土地的使用權。但法律并沒有對“集體”這個概念進行明確的界定。傳統的農村所有制有三種形式，分別是公社所有、生產大隊所有以及生產隊所有，《憲法》所規定的“集體”到底指的是哪一級集體？這種規定的模糊性就導致了土地產權主體的不明晰。除此之外，現行的農地制度還出現了主體缺位的現象，具體表現在法律規定與實際事實的不一致。根據我國《村民委員會組織法》的規定，村民委員會是具有法律地位的主體，《土地管理法》中也規定，農民集體所有的土地由村民委員會經營和管理，然而在現實中，由于傳統等原因，行使土地產權主體權利的往往是村民小組，根據農業部固定觀察點調查表明，在實踐過程中，現在土地以村民小組一級集體所有的約占50%以上。這種現象就導致了土地的產權主體缺位。

2. 承包關系相對穩定。為了適應較大范圍內的人口變動，達到土地均分的目的，農民對土地的承包是有期限的，承包到期后，村社組織可以再次調整土地。然而對土地的頻繁調整使得土地的規模越發細化，不利于土地的規模化經營。因此，從1997年開始，國家規定將土地的使用權期限變為30年不變。2002年通過的《農村土地承包法》和2007年通過的《物權法》，逐步將基本經營制度的長期不變，變成了具體承包關系不變。黨的十七屆三中全會進一步將基本經營制度“長期不變”變成具體承包關系的“長久不變”，由此形成了當前相對穩定的農村土地承包關系的局面，大多數村集體所具有的對土地的調整權也隨之被削弱。

3. 集體統一經營虛置。在實行家庭承包責任制初期，雖然土地所有權與經營權分離了，集體經濟組織不再組織農業生產，但其并沒有因此而消失，而是被賦予了新的職能。這些職能包括，第一，為農戶提供生產服務，如先進技術指導、優良種子的推介等；第二，土地管理，這里的管理包括土地的發包、調整、流轉；第三，集體資產的保值增值；第四，資源開發，利用集體資源，開展農業和非農業領域的經營；第五，農村公共產品供給（基礎設施和農村福利）。然而在現行的土地制度中，集體組織并沒有按照原有的計劃發揮其職能，很多農村集體經濟組織只是進行土地承包管理，其他“服務”嚴重缺失。

（二）村社組織與農村公共品供給

村社組織的經濟實力是村民自治和農村公共品供給的重要經濟基礎（賀雪峰，2009）[8]。現行土地制度的產權主體模糊或缺位、承包關系相對穩定和集體統一經營虛置等特點不但嚴重影響了村社集體的地位與影響力，而且隨著土地承包權的調整，村社集體的經濟實力也在逐漸削弱，其在農村公共品供給中的作用也被虛化了。

1. 現行土地制度對村社組織地位的影響。首先，產權模糊與缺位會削弱村社集體作為土地所有者的地位，從而使得村社組織難以利用其土地所有者的身份進行村級事務的治理。其次，承包關系的相對穩定意味著村社組織喪失了對土地承包的調整權，一方面，這種權利是村社組織權威的體現，在農村的民主治理中發揮著重要的威懾作用，另一方面，這種調整權也可以作為一種資源，在公共品供給等方面起到調節作用。最后，集體統一經營作用的虛置也使得村社組織無法為村民提供實質服務。村社組織作為土地的所有者對村集體資源具有經營管理等職能，然而據調查，很多農村集體經濟組織只是進行土地承包管理，“服務”嚴重缺失。

2. 現行土地制度對村社組織經濟實力的影響。現行土地制度存在的特點不僅影響村社組織在村級治理中的地位，最重要的是，其將影響村社組織的經濟實力，從而影響公共品的供給。這種影響我們可以在土地承包權調整的過程中找到證據。表1是村社集體的收入情況，可以看出，從1990年到2011年，毫無收入的村集體個數從10.2%上升到了2011年的52.7%，有一半的村集體不能作為土地所有者獲得經濟收入。

在農業綜合開發資金中，自籌資金是指農村集體、農民群眾、項目建設單位籌集用于農業綜合開發項目建設的現金，以物折資和農民折勞折資數。其在一定程度上能夠反映村社組織在農村公共品供給中的經濟實力。從圖2可以看出，自2005年的稅費改革全面實施后，農業綜合開發資金中自籌資金的增速也在逐年下降，到了2011年，自籌資金的增速變為負數。這說明，在現行土地制度下，我國村社組織的經濟實力極其有限。以上數據可以說明，土地制度的形式與村社組織經濟實力的關系十分密切，這也可以從土地制度變遷的歷史中找到證據。

三提五統、土地調整權并存時期。1983年1月，中共中央在《當前農村經濟政策的若干問題》決議中正式確立了統分結合、雙層經營的家庭聯產承包責任制，即土地由原來的集體所有、集體統一經營轉變為集體所有、農戶承包經營，實現農地所有權和使用權的分離，農戶擁有土地的使用權，而農地的所有權則屬于村社組織，而這種所有權就體現在農戶對村社集體的“責任”上。在稅費改革前，農戶的責任包括上繳國家的稅收以及承擔鄉村兩級的三提五統任務。此外，為了適應較大范圍內的人口變動，達到土地均分的目的，農民對土地的承包是有期限的，承包到期后，村社組織可以再次調整土地。在該時期，村社組織不僅可以從三提五統中獲得經濟收入，還擁有土地的調整權，從而奠定了早期村社組織及鄉鎮政府在農村公共品供給中的主體地位。

失去土地調整權，但保留三提五統的權利。為了避免承包地的頻繁調整，防止耕地規模不斷被細分，1987年貴州湄潭等9個地區率先進行了“增人不增地，減人不減地”的改革試點。1997年8月，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出的《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》明確指出土地承包期再延長30年。同時，村社組織必須將“機動地”嚴格控制在耕地總面積5%的限額之內。因此，土地首次與人口脫離了關系，在這種“生不增，死不減”局面下，村社組織失去了對土地的調整權，也就是說，村社組織對土地的所有權沒有了實質意義。此時，盡管村社組織的權利一定程度上被弱化了，但村社組織仍可通過農業稅來獲得經濟收入，從而構成了其公共品供給的經濟基礎，并且，農業稅的繳納、三提五統義務的履行相當于農民承擔了公共品供給的一部分成本，這可以抑制一定的搭便車行為的發生。