淺析農業直補資金審計的特點與現狀

羅旎

對于我國這樣的人口大國，農業一直是國民經濟不可動搖的基礎，2004-2013年，中央一號文件連續十年聚焦農業，“三農”問題無疑成為了黨和國家中心工作的“重中之重”。從“十五時期”以來，國家持續深化改革農業方面稅制，從逐步取消農業稅，轉而向農民實行直接補貼，財政支農惠農力度逐年加大，農業直補資金規模日益增長。資金覆蓋面愈加廣泛，資金規模愈加擴大，資金關系著廣大農民群眾的切身利益。根據WTO《農業協議》，狹義的農業補貼，即是農業直補;更簡單來講，農業直補資金就是農業專項資金中所有涉及直接補貼的部分。

審計機關應本著維護政策執行，助推新農村建設的目的，積極開展對農業直補資金的跟蹤監督審計。農業直補資金審計內容，大體上與財政專項資金審計的內容相似，包括對其資金來源、資金管理、資金發放、內控制度、以及個人違法違規行為等方面進行審計監督。其目的一是以強農惠農政策落實為中心，保證政策的貫徹執行;二是防止擠占挪用，維護廣大農民群眾的利益;三是監督和服務并重，促進政策的完善，發揮審計的建設性作用。但不同于一般財政專項資金，我國農業直補資金因其自身的特殊原因，具有如下鮮明的特點：

一、補貼品種復雜，手續相對繁瑣

以最大限度地支農惠農為目的，我國目前已實行的農業直補項目大都屬于分項式補貼，即不同的對象視不同的條件領取不同的補貼，且一般要求直補到戶（人）。由于我國農村人口分布較廣，農戶數量巨大、種植及購買農業生產資料的種類繁雜，再加上補貼的種類和相關規定繁多，導致相當部分農民對補貼政策了解不清楚，整個直補補貼工作宣傳壓力大、運行程序煩瑣、工作成本較高、工作量大。

二、補貼資金分散，規模較小

同樣是由于人口分布廣、人數巨大的原因，導致補貼資金較為分散，幾百上千億發放出去，實際發放到戶不過幾十數百元，發放難度較大。除此之外，補貼資金要經過從中央到地方的層層審核撥付，發放補貼的資金鏈較長。

三、補貼政策存在一定的局限性

任何政策都難免有其局限性，農業直補政策也不例外。一是補貼效用的局限性。因為農戶拿到手上的補貼金額都不大，對促進增收的力度有限。二是補貼對象范圍的局限性。三是補貼政策延續性的局限。

由于農業直補資金的上述特點，使農業直補資金審計也相應具有如下特點：

（一）審計范圍廣，力量不足。農業直補資金從資金的籌集到層層發放，涉及財政、農業、水利、畜牧、林業等多個主管部門及有關金融機構，涉及從中央到地方再到縣鄉鎮村農戶多個層級，更涉及許多工作人員及數億農民群眾，范圍極其廣大。如要保證審計的質量，達到一定檢查比例，目前的審計力量嚴重不足。

（二）政策性較強，不易把握。農業直補資金從補貼糧食、補貼種子、補貼牲畜、補貼農機具……幾乎涵蓋從生產力、生產資料乃至產成品銷售等整個農業生產全過程，共分為十幾個大類幾十個小類，此外還可根據地區或情況的不同，各地方根據工作實際又在全國性政策的基礎上自行補充建立了許多實施細則，使資金細分成更多項目。每一類別的政策相對獨立，專業性較強，令審計人員不易把握。

（三）審計手段原始，事倍功半。相比較針對社保資金、金融資金等同樣涉及范圍較廣的資金審計，因農村信息化條件相對落后，農業資金越到基層信息化技術越無法得到應用，許多資料都是人工記錄操作，給審計工作造成了巨大阻礙，通常核實一項直補資金需要翻閱堆積如山的紙質檔案，甚至需要走訪地處偏遠、聯絡不便的鄉村，運用傳統的審計方式事倍功半。

（四）問題金額較小，審計成本相對過高。由于農業直補資金發放到戶（人）時金額較小，問題線索分散、且相對獨立，按照審計工作規范化程序，對疑點及問題進行排查時將耗費大量的精力，最后即使查出問題，檢查出的問題金額匯總起來卻不大，審計成果不明顯，卻耗費了大量的審計成本。

同時，由于審計力量不足、傳統審計手段和方法的限制等多種原因，農業直補資金審計呈現如下現狀：

（1）著重真實合法審計。目前對農業直補資金的審計，還主要停留在對其真實性、合法性、合規性開展檢查的階段。更著重于查錯糾弊，從管理上、制度上發現和揭露問題，促進直補制度的健全完善，但較少從績效審計的角度，對直補資金的經濟效益、社會效益展開研究與分析。（2）主要采取交叉審計方式。在對農業資金的審計中，仍然是采用傳統的“上審下”與“同級審”交叉結合的方式。通過對本級政府及相關部門的同級監督，以及對下級政府及相關單位的獨立審計，從不同層次、不同角度，形成全方位的審計監督機制。（3）以傳統審計技術手段為主。農業直補資金信息化水平正處于初始普及階段，2011年我市才逐步開始采取直補資金直接轉入農戶個人銀行存折戶頭的方式，財政等主管部門才逐步要求基層建立電子臺賬并聯網報送，但還遠遠達不到社保資金“金保工程”的高度信息化水平。開展審計時，計算機審計技術僅得到了基礎的輔助應用，仍然是以傳統的審計技術手段為主。

綜上所述，不難看出，目前農業直補資金審計還受限于農業直補資金的特點，審計方式仍停留在傳統的財政專項資金審計層面，還具有進一步提高的空間。令人欣喜的是，因為審計信息化的長足發展，審計人員計算機水平的提高，有望借助現代科技手段，實現遠程審計以及對大批量數據庫的篩查，突破農業直補資金面廣而量小的限制，解決審計力量不足的老大難問題，使對農業直補資金的審計水平更上新臺階。