新常態下基層動物防疫體制機制的江蘇實踐

文│袁日進 楊瑛（江蘇省農業委員會）

新常態下基層動物防疫體制機制的江蘇實踐

文│袁日進 楊瑛（江蘇省農業委員會）

如何做好新常態下動物防疫工作，結合“十三五”規劃制定，我們通過對既往發展階段的梳理，努力從歷史性回顧中總結規律，通過深入基層廣泛調研，努力對新常態下動物防疫工作面臨的新形勢、新特征進行深刻剖析。通過直面機遇挑戰，堅持問題導向，積極探索、努力尋求并構建新常態下動物防疫工作新體制、新機制，全力推動全省動物防疫工作邁上新臺階。

一、歷史回顧：動物防疫工作始終順應形勢，服務發展，在不同的歷史階段都作出了積極的貢獻

縱觀新中國成立以來江蘇省動物防疫體制機制的發展歷程，起起落落、分分合合，在逆境中求生存，在順境中求發展，而今形成了省、市、縣三級獸醫行政管理、動物衛生監督、動物疫病預防控制三個體系相互支撐，官方獸醫、執業獸醫、鄉村獸醫三個隊伍相互補充，基層動物防疫公益性服務為主體、社會化服務為補充的動物防疫體制和機制。其發展可以大致分為四個階段。

1.防控體系初步建立階段。時間劃分：新中國成立初到“文革”結束（1949—1976）。產業狀況：解放初期，畜牧業以家庭副業的形式開始得到重視發展，特別是“以糧為綱”年代，承擔著“一頭豬一個小型化肥廠”的重要任務。進入“文革”階段，以家庭副業為特征的畜牧業成為資本主義尾巴，發展受到嚴重制約。管理體制：從新中國成立初各地組建獸醫聯合診所和獸醫協會，到50年代成立集體所有制的鄉鎮（公社）獸醫站，1963年大部分鄉鎮站人財物收歸縣管，1968年后基層獸醫站全面下放或解散。防控機制：養殖業以傳統的散養牲畜為主，動物防疫機制以牲畜診療為主、疫苗免疫為輔。防控成效：于1956年全省消滅了牛瘟。

2.獸醫公益性服務和經營性服務融合發展階段。時間劃分：1977—2004年。產業狀況：十一屆三中全會后，農村實行聯產承包責任制，畜牧業和其他農業產業一樣得到了前所未有的高速發展，集體、個體所有制的畜牧業養殖單位如雨后春筍蓬勃發展。管理體制：實行“鄉鎮管理或條塊結合、以縣為主的雙重管理體制”。

為了順應畜牧業快速發展的要求，全省大力推行“一綜七統”的服務方針（一綜就是綜合辦站，七統就是統一防疫、統一檢疫、統一配種、統供種苗、統供疫苗、統供藥械、統供飼料），各地鄉鎮畜牧獸醫站充分發揮其技術優勢及與養殖者密切聯系的優勢，大膽創新創業，推進技物結合，開展飼料獸藥經銷、畜牧產品購銷等畜牧業產前產中產后的系列化經營性服務，既順應了畜牧業發展需要，又解決了工作與人頭經費不足問題，還增強了服務能力。政府滿意，群眾歡迎，單位受益。防控機制：實行“預防為主”方針。防控成效：于1996年全國消滅了牛肺疫。

3.獸醫公益性服務與經營性服務分離，獸醫管理體制改革全面推進階段。時間劃分：2005年國務院和省政府關于獸醫管理體制改革意見頒布實施后的十年（2005—2015）。產業狀況：中小規模的畜禽養殖快速增加，國外畜禽良種及疫苗引進增多，外來動物疫病快速傳入，動物疫病大量增加，對動物防疫的管理要求進一步加大。

管理體制：推進以“公益性職能與經營性服務分離”，實行“定性、定編、定崗”為宗旨的基層獸醫體制改革，鄉鎮畜牧獸醫站逐步轉變成了真正的國家在基層的事業單位。推進獸醫行政管理、動物防疫執法、獸醫技術支持體系建設，建立健全省市縣三級獸醫行政管理、動物衛生監督執法、動物疫病預防控制三支工作體系，不斷完善獸醫工作公共財政保障機制，基本建立官方獸醫為主體、執業獸醫為骨干和鄉村獸醫為基礎的三支新型獸醫隊伍。到2014年全省取得任職資格的官方獸醫5617名，執業獸醫師4773名，獲得登記注冊并在鄉村從事動物診療服務的鄉村獸醫12320名。

基層動物防疫與診療組織及人員：全省1036個涉農鄉鎮共設置1008個鄉鎮畜牧獸醫站。獨立建站的有707個（含24個區域站），與農業服務中心合并但單獨運行的129個，在農業服務中心掛牌的172個。1008個鄉鎮畜牧獸醫站中，實行“三權歸縣、獨立建站、事業性質”管理的鄉鎮畜牧獸醫站有539個（含24個區域站）；實行“條塊結合，以條為主”管理的有469個。全省鄉鎮畜牧獸醫站在編在崗人員共5609人。其中大專學歷以上占54.14%，中高級職稱占33.75%，50周歲以下占67.62%。有鄉鎮動物醫院或診所367個，主要開展畜禽診療、免疫服務、寵物診療、獸藥飼料銷售等。有城鎮寵物醫院或診所638個，主要分布在城鎮，開展寵物診療、狂犬病免疫等。防控機制：“加強領導、密切配合，依靠科學、依法防治，群防群控、果斷處置”24字防控方針。防控成效：全省消滅了馬鼻疽、馬傳貧。

二、現狀分析：新常態下動物防疫工作面臨的新形勢，形成的新特征

當前，發展總量由快速增長轉向穩速發展、產業結構由數量轉向優質與生態相結合、動力機制由要素投入轉向科技拉動、創新驅動，已成為畜牧業發展的新常態。圍繞畜牧業新常態，準確把握動物防疫工作面臨的新形勢，研判新常態下動物防疫工作的新特征，是確保動物防疫工作健康持續發展必須著力解決的關鍵問題。

1.新常態下動物防疫工作面臨的宏觀形勢。主要表現為“四新”：

一是深度融合的國內外畜產品大市場，對動物防疫工作提出新要求。WTO規則已全面結束過渡期，自貿區不斷擴容，“一帶一路”戰略全面推進，國內外市場一體化，在加快推進現代農業發展的同時，也對如何加強我國畜產品 “走出去”的動物防疫保障和國外產品“請進來”的動物防疫安全，提出了新要求。

二是深入實施的依法治國戰略部署，對動物防疫監管帶來新考驗。隨著依法治國戰略部署的深入，依法行政大環境日臻成熟，各級各部門必須嚴格執行權力清單，要按照農業部門公布的權力清單開展服務、監管，依法防控的制度、程序、措施必須進一步完善、規范和加強。

三是日新月異的營銷方式，對動物防疫監管帶來新挑戰。近年全省畜禽產加銷一體化、“互聯網＋”等快速發展，動物及動物產品生產、營銷方式也日趨多樣性，企業直銷、電子交易、網購等方式進入動物及動物產品交易。如生豬電子交易平臺、活羊網絡交易、畜產品網購如雨后春筍。因此，動物防疫監管工作需要探索新的模式、新的內容、新的措施。

四是不斷增強的消費安全意識，對動物防疫監管帶來新期盼。隨著生活水平不斷提高，消費能力的提升促進消費意識更加注重質量安全，不同消費人群對動物源性食品的需求不斷細分，畜禽產品結構也日趨多元，對動物源性產品質量安全不斷提出新要求。

2.新常態下動物防疫工作具備的微觀特征。主要體現為“四越”：

一是防疫管理鏈條越來越長。動物防疫的實際含義隨著形勢的發展，變得越來越豐富，而今，既包含了基礎免疫，又包含了動物及產品的檢疫檢驗，防疫管理的范圍既包含了養殖生產環節，又包含了產品流通環節，而且還新增了屠宰加工環節，幾乎包含了整個動物源性食品生產、流通、加工的全過程。此外，還包括了與養殖安全密切相關的獸藥、飼料經營、使用等諸多方面。

二是基礎免疫病種越來越多。受國內外大市場、大流通的影響，動物疫病頻頻發生，老病難除，新病多發。過去我們的防疫病種主要有豬瘟、豬丹毒、豬肺疫、雞新城疫等極有限的幾種，而今列入強制免疫的病種就達到5個，列入計劃免疫的病種高達數十種，而某一個病種的防疫又有涉及不同的亞型或不同階段的疫苗，如雞新城疫的疫苗包含了4個系，牲畜口蹄疫又包含了亞洲I型、O型、A型等3個亞型，高致病性禽流感疫苗已經從RE-1更新到RE-7，再加上種畜禽的生產周期長，疫苗免疫保護期有限，需要反復免疫。據測算，一頭商品豬一生需要被免疫注射十幾次，一只蛋雞一生也至少需要免疫注射12次。試想，一個基層防疫人員如不披星戴月、夜以繼日，如何能夠完成防疫任務？更何況，他們中的絕大多數集防疫員、檢疫員、畜牧統計員等職能于一身。

三是養殖業態與區域分化越來越大。隨著現代農業提速發展和畜牧生產方式加快轉型，江蘇省大型規模養殖快速發展，中小規模家庭農場逐步增加，經營主體日趨多元。但現階段規模養殖、生態養殖、大中小及散養形式并存依然是江蘇省畜禽生產養殖的基本業態。而不同業態下的業主防疫意識、防疫能力、防疫要求又有極大差異。此外，隨著新農村建設、城鎮化建設及后工業化建設的推進，受土地、環保等多重制約，以及南水北調沿線水源保護的需要，江蘇省對畜禽限養、禁養措施不斷推出，蘇南及環太湖地區傳統畜禽養殖基地快速萎縮，畜禽主產區加速北移，蘇北地區養殖快速擴張，形成新的主產區。因此，動物防疫的服務內容、監管方式需要適應不斷發展的新業態和不斷變化的新產區，加強分類服務和針對性監管。

四是基層防疫管理人手越來越緊。隨著機構改革的深入推進，事業編制越來越緊，基層增加編制與人員的難度越來越大，一些地方多年來采取“退二進一”甚至是“只退不進”的辦法，使得基層人員老化、無人辦事、無力做事成為趨勢。近年來，相關部門及從業人員承受著巨量的工作任務和前所未有的責任壓力，對于部分地方的防疫檢疫人員而言，由于待遇一直沒有得到有效解決，因而還承受著極大的生活壓力。與編制緊、人員少成反向需求的是政府、社會、群眾對動物源性食品安全的呼聲和要求有增無減，工作職能與范圍有增無減，眾所周知，上面千條線，下面一根針，事業既需要有錢辦，事務更需要有人做。

三、發展思路：勇于改革、大膽探索，認真總結和不斷創新動物防疫工作的新體制、新機制

動物防疫工作如何適應新常態帶來的新要求，如何迎接全球競爭帶來的新挑戰，切實保障畜牧業健康發展和畜產品質量安全，需要我們勇于創新，大膽實踐。

1.適應新常態，基層堅持不懈開展了富有成效的探索與實踐。面對動物防疫新形勢、新特征、新任務、新要求，江蘇省各級畜牧獸醫部門默默無聞，創新、實踐，走出了幾種新模式。

一是動物防疫社會化服務模式。近年來，江蘇省鼓勵各地結合防疫工作需要，探索對村級防疫員開展政府購買服務的管理模式。如南通等地委托民營非企業性質的動物診療機構、蘇州等地委托企業性質的獸醫服務站承擔動物免疫服務，通過政府購買動物防疫社會化服務方式下發免疫補助經費，逐步構建公益性服務和社會化服務相結合的動物防疫工作模式，取得較好成效。

如皋模式：為畜牧主產區動物防疫社會化服務模式。如皋是畜牧大縣，生豬飼養量210萬頭，家禽3300萬只，山羊75萬只。 2010年以來，該市農委引導鄉村獸醫組建動物醫院，經民政局注冊為民營非企業，開展動物診療、獸藥、飼料經營等服務外，還承擔由地方政府委托的轄區重大動物疫病強制免疫、畜禽標識加掛、免疫檔案建立等公益性服務。主管部門通過政府購買服務的形式，按績效考核實績將村級動物防疫員補助經費定期公示并撥付。

考核指標。免疫規范：規范重大動物疫病疫苗保存和使用規范，免疫證、免疫記錄填寫規范、免疫數據報送及時準確；免疫密度達標：按規定實施免疫工作，免疫率100%。免疫質量：免疫抗體合格率達80%以上。

服務內容。按照市統一部署，在堅持常年免疫的基礎上，認真實施“春季集中免疫”“夏季消毒滅源和補免行動”及“秋季集中免疫”三大防疫行動，對存欄家畜、家禽實行強制免疫，切實做好高致病性禽流感、牲畜口蹄疫、豬瘟、高致病性豬藍耳病、豬鏈球菌、羊小反芻獸疫等免疫工作，確保應免密度達100%，免疫抗體合格率達80%以上，豬、牛、羊耳標配戴率100%，做好免疫記錄及免疫檔案，做好轄區內動物疫情巡查、報告等防疫工作。

服務監管。實行三級監管督查。由鎮畜牧獸醫站的防疫監管員對轄區村防疫員的防疫情況，進行監管督查，每季各鎮畜牧獸醫站組織全面自查。對每個村防疫員的防疫情況按免疫密度、免疫臺賬規范、免疫數據的準確率等進行檢查考核，每季由市里組織對每個鎮防疫情況進行檢查考核。

張家港模式：為畜禽養殖總量小、規模化程度高而經濟發達地區動物防疫社會化服務模式。張家港是蘇南經濟發達地區，以規模化畜禽養殖為主。2009年以來，市農委引導具備相關工作能力的獸醫人員組建鄉鎮獸醫服務站，為獨立法人資格、自負盈虧的經營性企業。受所在鄉鎮動物防疫站委托開展轄區重大動物疫病免疫注射、協助病死畜禽無害化處理、協助開展檢疫等工作。以政府購買服務方式，按績效考核結果發放動物防疫補助經費。

免疫服務實行委托上崗。鎮動物防疫站對鄉鎮獸醫服務站人員組織培訓考核，由獲得“委托防疫上崗證”的人員，在規定區域內開展重大動物疫病疫苗免疫注射。委托上崗條件為年齡60歲以下，取得中專及以上獸醫、畜牧專業學歷，或取得中級以上動物疫病防治員職業技能鑒定證書，或取得助理獸醫（畜牧）師以上專業技術職稱，經市農委業務考試合格。委托上崗證實行年檢制度，市農委每年對持證人員進行防疫技能考核和理論考試，對當年年檢不合格的取消下年度上崗資格。

協助檢疫服務實行考核上崗。上崗條件為具備動物檢疫、動物醫學、動物科學等大專以上學歷或者取得助理及以上技術職稱，熟悉動物防疫法律法規，具備從事動物檢疫服務工作的能力，自愿從事動物檢疫服務工作的鎮獸醫服務站職工。具備條件的獸醫人員自愿向所在鎮動物防疫站提出申請，參加由市級組織的動物檢疫知識考試。對考試合格的，由所在鎮與其簽訂購買服務合同，并發放動物檢疫服務上崗證。

服務監管。市農委組織制定《鎮獸醫（服務）站管理辦法》《動物檢疫協檢員管理辦法》，組織獸醫（服務）站簽訂《獸醫服務機構行業管理公約》，規范動物防疫服務行為。制定考核細則，對動物防疫服務實施績效考核。包括鎮獸醫服務站職工月度考核、鎮動物防疫站季度考核和市站市所半年度考核，考核結果與財政補貼資金的發放掛鉤。制定動物防疫服務的績效考核獎勵資金管理辦法，規范獎勵資金發放。

二是區域站（分所）公益性服務模式。在全省獸醫管理體制改革工作中，針對畜禽養殖規模化程度提高，鄉鎮畜牧獸醫站人員編制受限，獸醫工作逐步測重監管，江蘇省積極鼓勵各地探索區域性鄉鎮畜牧獸醫站建設工作。灌南、金湖、句容等整合建立了區域性鄉鎮畜牧獸醫站，截至目前，區域站均管理規范、運行良好，為適應現代畜牧業發展探索了一條新路。

灌南縣2005年撤銷原14個鄉鎮畜牧水產站，成立了5個區域性的鄉鎮動物防疫檢疫所，每站編制數6至15個不等，總編制數50個，為縣海洋與漁業局下屬事業單位，財政全額撥款，正股級建制。

句容市于2012年進行鄉鎮獸醫管理體制改革，將原有的11個鄉鎮（管委會）畜牧獸醫站調整為6個區域（中心）站，核定全市基層畜牧獸醫站編制人數60人，目前在編在崗37人、長期聘用人員22人，經費渠道為財政全額撥款。

區域站優勢主要表現為技術人員、診療和檢測設備等畜牧獸醫資源得到有效整合，獸醫人員縣、鄉兩級統配統用，通過績效考核管理，工作力量得以充分發揮，人員管理進一步緊密，逐步建成一支“富有激情、奮發有為、凝心聚力”的工作體系，工作成效顯著提高，畜牧獸醫隊伍形象和社會認同度明顯提升。

三是動物防疫風險評估模式。江蘇省鼓勵各地針對疫病防控需要和畜牧業發展特點，積極開展動物防疫風險評估工作，科學分析畜禽規模養殖場重大動物疫病的發生風險，指導規模養殖場掌握疫病防控關鍵環節和措施。泰州、淮安、南京進行了有益探索，取得一定經驗和成效。

泰州市2012年研究制定了《泰州市規模禽場重大動物疫病風險評估模型》和《泰州市規模豬場重大動物疫病風險評估模型》。《評估模型》從場址、場內布局、設施設備、飼養管理及衛生防疫、免疫、疫情發生史等六個方面確定風險因子，根據實際生產情況，將風險因子判定為符合要求、基本符合和不符合。

目前對規模禽場設立了37項風險因子，規模豬場設立了43項風險因子，根據現場評估，綜合確定該場重大疫病的高風險、中等風險或低風險的風險級別。全市風險評估活動結合春、秋集中防疫行動進行。根據評估結果，向高風險和中等風險的畜禽養殖場發出預警，提出整改意見，督促指導落實整改措施，努力排除疫情隱患。

淮安市2013年探索建立重大動物疫病防控風險分級管理網上評估系統。通過建立風險量化管理模型，對采集的畜禽規模養殖場重大動物疫病風險要素進行分析評估，評估結果作為對規模養殖場實施針對性防控措施的重要依據。

風險管理評估系統分為規模豬場、規模禽場和規模牛場3個風險模型，將規模場選址、場內布局、設施設備、飼養管理及衛生防疫、免疫、疫情發生史等6個方面作為風險識別一級指標，將影響動物疫病發生最重要的39個要素作為風險識別二級指標。

每個風險識別指標量化成一定分值，并將風險分為低、一般、較高、高4個級別。鄉鎮畜牧獸醫人員對規模場實行“一對一”防疫監管和月月巡查，采集風險管理數據，對每個風險要素打分，并及時將采集的數據錄入評估系統。縣級動物疫病預防控制機構先行對鄉級填報數據進行審核后上報市級匯總，市級動物疫病預防控制機構匯總全市風險評估數據后，通過分析評估，發布重大動物疫病風險評估疫情動態。

評估為較高風險時，縣級動物疫病預防控制機構派專人對該場的動物防疫工作，實行“一對一”監管，市級動物疫病預防控制機構定期到規模場督查防疫工作。評估為高風險時，指導對高風險規模場的畜禽實行緊急免疫接種和消毒，對規模場周邊3公里范圍內的畜禽實行緊急補免和消毒，嚴格控制規模場調入調出畜禽，縣級動物疫病預防控制機構派專人駐場監管，開展流行病學調查，每個月對規模場采樣監測。

南京市2015年在全市啟動動物疫病防控風險評估及分級響應機制。建立畜禽規模養殖場動物疫病風險評估模型。針對不同畜禽種類，從場址、場內布局、設施設備、飼養管理、衛生防疫、免疫、疫病史等方面分別設置40～55個風險因子，對各參數實施情況測評打分，按得分高低研判風險級別，對高風險級別由市級組織并監督整改，中等以下級別由區級組織并監督整改。市級每半年對轄區全面開展一次風險評估，對發生疑似重大動物疫病的場戶及時開展應急評估，拔除疫點，防止擴散。

2.謀求新發展，需要我們不斷總結、完善提高、科學引導和積極推進。最近中央下發的《深化農村改革綜合性實施方案》中確定的目標任務是：到2020年，新型農業經營體系、農業支持保護體系、農業社會化服務體系、農業科技創新體系、適合農業農村特點的農村金融體系更加健全。當前江蘇省動物防疫體制機制開展的有益探索，完全符合中央精神，應該更大膽、更積極地進行探索、總結、提高和推進。

在推進過程中應注重“六個堅持”：一是堅持規劃引導。把探索創新動物防疫體制機制工作列入整個農業“十三五”規劃，從規劃層面加強對基層創新創造的引導。二是堅持政府推動。改革涉及面廣，難度不容忽視，需要相應成本，因此，特別需要把探索創新動物防疫體制機制列入深入全省農村綜合性改革方案中，以更強的政策力度和行政力度加以推進。三是堅持分類指導。試點工作既要防止懶政，更要防止激進，要堅持實用、適用、因地制宜的原則，允許先行先試，鼓勵多種選擇，堅決防止一刀切。四是堅持目標考核。只有把探索創新動物防疫體制機制，列入農業年度工作重點任務和目標，明確試點地區、試點要求，通過任務分解、工作分工，才能實現實質性的推進。五是完善基層公共與社會服務保障機制。切實增加公益性服務的財政投入，讓購買服務切實可行。六是加強頂層設計。加快法律法規的修改完善，為全面深入推進改革提供法律支持。