“市場化”釋放國企改革新動力
——訪浙江大學公共管理學院教授、博導蔡寧

本刊記者/馮潔

“市場化”釋放國企改革新動力
——訪浙江大學公共管理學院教授、博導蔡寧

本刊記者/馮潔

浙江作為民營經濟大省，其市場化程度相對更高，市場意識更開放。在國企改革的市場化嘗試方面，浙江可以走得更早一些、更快一些

作為經濟體制改革的中心環節，國有企業改革不僅要堅持市場經濟的改革方向，更是經濟重構增長新動力的重要推手。9月13日，中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，新一輪國企改革正式啟動。對比去年9月浙江省委、省政府出臺《關于進一步深化國有企業改革的意見》，可以顯現，在新一輪國企改革中，浙江已循著國家的改革精神不斷探路前行。過去一年的國企改革中，浙江國企改革扎實推進，企業生產經營實現平穩增長，企業重組整合穩步推進，國有資產證券化率不斷提高，國資監管體制機制逐步完善。明確了改革方向，下一步需要思考的則是如何充分釋放體制機制動力，在國企改革中走出浙江特色、浙江模式。就此話題，本刊近期專訪了浙江大學公共管理學院教授、博導蔡寧，主要觀點如下。

《浙江經濟》：我國國有企業改革經歷了怎樣的歷史進程，通過過去一系列的改革，國有企業實現了哪些方面的突破和發展？

蔡寧：國有企業改革作為貫穿中國改革開放的主線，也是中國經濟體制改革的縮影。37年來，國企改革不斷在創新中推進。第一階段的國企改革主要圍繞“如何釋放企業經營自主權”展開。1979年7月，國務院先后頒布《關于擴大國營工業企業經營自主權的若干規定》等五個重要文件，賦予國企自主經營權，同時推進利稅改革，對國有企業實現放權讓利。這一階段的改革大大釋放了企業經營者創造力，提升了其積極性。

然而，第一階段的改革并沒有解決企業經營大量虧損的問題，尤其是改革開放以后民營企業和鄉鎮企業快速發展，國有企業的經營機制和經營活力遠不如民企和鄉鎮企業，一批勞動密集型和資源密集型國有企業首先面臨困境。第二階段的改革由此展開。中央提出法人財產權概念，落實了企業法人財產權，并進一步要求國有企業建立完善的現代企業制度，使國有經濟在國民經濟中更好發揮主導作用。大批國有企業迎來“三年脫困期”，不少面臨虧損的國有企業宣告破產，一批國有中小型企業則采取了MBO（管理層收購）模式。由此，國有企業布局和結構得以優化，企業優勝劣汰的機制得以建立。

前兩個階段的改革雖有效改善了國有企業的經營狀況，但依然沒有解決“國有資產誰來負責”的問題。在當時，國有資產依然是分系統進行管理，實行國有資產統一監管成為改革的一個重要方向。至此，改革也迎來第三階段，國資委應運而生。2003年，國務院國資委掛牌成立，國有企業通過兼并重組，在國民經濟重要行業和關鍵領域發揮了主導作用。無疑，這次改革令國有資產總額和利潤總額都得以大大擴張。

《浙江經濟》：始于2013年的新一輪國企改革的核心內容是什么？本輪國企改革將為國有企業發展帶來哪些實質性成效？

蔡寧：過去幾個階段的改革，極大地改善了國有企業的經營狀況，理順了國有資產的監管體制。然而，比較民營企業，當前國有企業的經營效率還有待提升、體制機制還有待完善、激勵約束還有待強化。

首先，經營效率有待提升。我們曾對國有企業和民營企業的資產、經營情況做過對比調研，國有企業的凈資產收益僅為民營企業的1/2左右。這次改革的一個重要指向就是要進一步釋放國有企業的經營活力，進一步提升其市場化能力和經營績效。

第二，體制機制有待完善。國有資產的出資人代

圖/金川表國資委是委托人，但某種意義上又是代理人，國資委并非行政機關，也沒有處罰權。置身于市場化環境，國資委的角色和定位有待于明確，推進國有資產監管機構職能和監管方式轉變，實現政企分開、政資分開，理順政府與國有企業的出資關系，將國資委的監管職能和經營職能（管人管資產）分離開來，由管資產到管資本轉變，將是本階段改革的一個重要命題。

第三，激勵約束機制有待強化。當前，必須在國有企業內部建立有效的激勵約束機制，更好地調動國有企業經營者的積極性和創造力，同時形成有效約束，加強對國有資產的有效監管。目前正在推進的混合所有制改革既有利于國有企業形成有效的法人治理結構，也對建立有效的國有企業激勵約束機制具有重要的推動作用。

《浙江經濟》：新一輪國企改革重在利用市場化手段，充分調動國企經營者積極性，建立有效的激勵和約束機制。要實現這一目標，應從哪些方面著手完善國有企業內部管理機制？

蔡寧：目前推進的混合所有制改革實際上就是對國有企業內部治理的一次重要變革，即通過股權結構的改革來達到治理機制的變革。下一步，國有企業內部管理的改革總體方向還是要以市場化約束建立相應機制。

第一，加大人才的市場化選聘力度。目前，上海等地已開始嘗試對國有企業總經理實行市場化招聘，這將是國有企業用人機制改革的一個重要方向。當前國有企業的用人機制上，包括董事長，所有高級管理人員任用都基本是行政任命的，市場化招聘相當少。作為市場化程度較高的省份，浙江如果能夠在全國范圍內成為先行者，率先實行國企經營管理人才的，尤其是總經理的市場化選聘，將大大有助于國有企業市場化能力的提升。

第二，建立創新失敗容忍機制。一個明顯的現象是，當前國有企業在戰略性新興產業中極少有作為，這也成為我省國有經濟的一大短腿。由于缺乏對創新失敗的容忍機制，國有企業的試錯成本相對較高，并且國有企業的追責機制也頗為嚴格。一旦投資失敗，相關人員都要追究相應責任。在這樣的情況下，國有企業對于新興產業的介入難度相對民營企業更大，在新興產業上難有作為也是必然的。

第三，報酬要真正反映企業經營業績。要實現這一目標，難度非常大。當前社會輿論普遍認為，國有企業員工干得少卻拿得多。實際上，相比與同行業國有企業高官收入并不比民營企業高，但是為什么造成“國有企業拿得多”的感覺呢？主要有兩方面的原因：一是大多數國有企業的平均工資平均水平確實高于民企，福利待遇也比民營企業好，大量普通員工的較高工資和福利，容易引起社會關注。二是考核國有企業高管的真正經營業績存在一定的難度。打個比方，就中國銀行這樣規模的公司而言，其高管每年拿一兩百萬的年薪并不算高，但戴上國企的帽子，就會遭人非議。理由很簡單，類似中國銀行這樣的國有企業有非常好的品牌基礎、資產質量和經營資源，存量資產和資源對于經營業績的貢獻度很高，企業現任經營者需要付出的努力比起白手起家建立一家大企業所有付出的努力要少得多；另一方面，非市場化選聘人才又使得高管的經營能力和人力資本難以得到社會公眾廣泛的認可。因此，下一階段需要解決如要對企業經營業績作出合理和準確的評估，使國企高管和員工的收入水平能真正反映企業經營業績。

《浙江經濟》：混合所有制改革是本輪國有企業改革的一大重點。浙江在混合所有制改革方面具有怎樣的優勢？從目前正在推進的混改項目來看，混合所有制改革還存在哪些亟需攻克的難題？

蔡寧：混合所有制改革本質就是通過股權多元化來形成更好的激勵與約束機制，同時在國有企業單一行政約束的情況下以市場化約束手段實現更好的經營績效。對于混合所有制改革而言，改革本身方案是否完美并不是最關鍵的，決定混改項目成功與否的最重要因素還是企業經營者能力和市場競爭力的高低。毋庸置疑，浙江擁有發達的民營經濟和較高的市場化水平，推行混合所有制改革的可能性更大。并且，浙江經濟的一個重要特點就是，包括省外投資和海外投資在內，浙江對外投資位居全國前列，浙江的民營企業也很愿意利用富余資金做一些新的嘗試，包括進入新的產業和對已有產業的擴張，這也為混合所有制改革提供了相應的市場機會。當然，作為一個開放的市場經濟大省，浙江民營資本投資并不會局限于省內項目，只不過從情感、地理空間方面來看具備一定的“近水樓臺”效應。這是浙江在推進混合所有制改革方面的優勢所在。

從當前的混改實踐來看，的確已經出現了一些問題。一是權利與責任界定尚不清晰。由于混合所有制改革后的企業中還是包含國有成分，而這部分國有成分往往與母公司（原有國有企業）保持著千絲萬縷的關系。即使是在國有資本與社會資本擁有同等股權的情況下，在國有母公司尚未有徹底的市場化改革前提下，國有母公司在混改企業中往往會擔負更多的經營風險和經營責任。盡管在制度設計上可以通過“同股同權”加以界定，但在實際操作中還是未能實現真正意義上的權責清晰。這恰恰是目前混合所有制改革不夠徹底造成的。

二是資產評估還存在一定難度。在市場環境好的時候，資產價值評估自然就高；在市場環境差的時候，價值評估自然就低。如果評估過低，就有可能產生國有資產流失的風險。這就要求資產評估能夠權衡好評估成本與評估準確性的關系，這關系到降低市場交易成本、提高市場交易效率、防止國有資產流失、實現國有資產保值增值的問題。就目前而言，要實現這一目標仍存在較大難度。從管理層角度而言，目前也已經清醒認識到這一工作推進的問題和瓶頸，因此在推進過程中更為謹慎，沿著“成熟一個推進一個”的思路將混合所有制改革推向深入。

《浙江經濟》：在民營經濟相對發達的浙江，國有企業發展具有怎樣的特殊土壤？

蔡寧：首先，浙江國有企業的市場化競爭力更強。浙江作為民營經濟大省，由于具備了更為開放的市場環境、更為充分的市場競爭，浙江國有企業的競爭力相對于其他省份往往更強。許多人認為，浙江的民營企業發達，進而造成了國有企業發展能力欠缺，實際上并非如此。相反，正是由于浙江的國有企業有如此強大的民營經濟作為競爭對手，其生存能力得到了很好的鍛煉，許多浙江國企甚至成為全國的行業標兵。浙江國有企業的發展很大程度上歸功于浙江市場環境的鍛煉。

其次，浙江國有企業面臨的市場機會更多。相比其他省市，浙江經濟的活躍度更高，市場購買力更強，市場為企業提供的機會往往更多，因此浙江國有企業的經營效率也相對更高。

《浙江經濟》：結合浙江經濟的特點和發展現狀，在新一輪國企改革中浙江可以在哪些方面率先嘗試、走在前列？

蔡寧：一是建立大國資監管。目前從省級層面來看，仍有許多資產未納入國資委的監管范圍，如金融資產、廣電資產，各廳局部分資產。下一步可以嘗試將這些資產統一納入國資監管體系，建立大國資監管體系。建立大國資監管，一方面可以對國有資產形成統一有序和有效的監管，另一方面可以擴大資產運作的空間，尤其是在資本運營公司建立后可增加資產配置空間，提升資源配置效率和效益。

二是構建大金融概念。浙江作為經濟強省，金融資產卻極為分散，至今沒有形成一家較強的金融企業或金融機構。建議可以在全省范圍內展開金融資產的重組，通過對地市和省屬金融資產的整合，建立具有全國影響力的金融機構。

三是嘗試更多的市場化創新。浙江作為民營經濟大省，其市場化程度相對更高，市場意識更開放。在國企改革的市場化嘗試方面，浙江可以走得更早一些、更快一些。例如對人才的市場化選聘、混合所有制試點的推進，這些工作浙江都有條件且應該率先、超前推進。