兄弟省市產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金運(yùn)作對(duì)浙江的啟示

王成

兄弟省市產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金運(yùn)作對(duì)浙江的啟示

王成

產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金是指各級(jí)政府用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政性資金，是政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策最直接的手段。長(zhǎng)期以來(lái)，政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金的運(yùn)作引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)投資行為，對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)揮了十分積極的作用。十八屆三中全會(huì)后，圍繞發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容和目標(biāo)在發(fā)生變化，這必然要求調(diào)整相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策手段。如何使用產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金，直接關(guān)系到新時(shí)期政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略順利推進(jìn)。

兄弟省市的改革實(shí)踐

隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入，市場(chǎng)機(jī)制在產(chǎn)業(yè)選擇、技術(shù)取向、要素配置的主導(dǎo)作用越發(fā)明顯。在這一大趨勢(shì)背景下，廣東、江蘇、上海等兄弟省市地方政府紛紛開(kāi)展產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金運(yùn)作改革，主要是在傳統(tǒng)的以事前評(píng)審立項(xiàng)并無(wú)償撥款補(bǔ)貼為主的支持模式中更多引入市場(chǎng)化運(yùn)作因素，構(gòu)建起財(cái)政資金激勵(lì)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，更好發(fā)揮專項(xiàng)資金“四兩撥千斤”的作用。總體看，專項(xiàng)資金改革動(dòng)向主要體現(xiàn)為四個(gè)方面：

專項(xiàng)資金分配方式從行政安排走向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。廣東省是國(guó)內(nèi)較早開(kāi)展專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革試點(diǎn)的省份，2008年省政府出臺(tái)意見(jiàn)，主要針對(duì)資金分配結(jié)果具有可選擇性、不固定使用對(duì)象的專項(xiàng)資金，在分配環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，通過(guò)招投標(biāo)、專家評(píng)審等競(jìng)爭(zhēng)方式，將資金分配從“一對(duì)一”單向?qū)徟才牛D(zhuǎn)為“一對(duì)多”選拔性選擇安排，建立“多中選好，好中選優(yōu)”的項(xiàng)目?jī)?yōu)選機(jī)制，提高社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的參與程度，增強(qiáng)資金分配的科學(xué)性和透明度。江蘇省對(duì)部分省級(jí)專項(xiàng)資金開(kāi)展因素法分配試點(diǎn)，選擇確定適用的量化指標(biāo)及其權(quán)重系數(shù)，按此計(jì)算各市縣應(yīng)分配的專項(xiàng)資金數(shù)額，使財(cái)政專項(xiàng)資金分配更加規(guī)范、公平、可比。近期廣東、江蘇啟動(dòng)財(cái)政資金股權(quán)投資管理制度建設(shè)，以項(xiàng)目跟投方式參與項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)一步體現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制在項(xiàng)目篩選中的重要作用。

專項(xiàng)資金使用從無(wú)償撥款走向有償使用。最突出的安排是穩(wěn)步推進(jìn)專項(xiàng)資金有償使用試點(diǎn)，不斷完善“資金改基金”的運(yùn)作模式。廣東省明確提出，省財(cái)政支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金，原則上應(yīng)安排不少于50%的資金實(shí)施股權(quán)投資管理；支持一般產(chǎn)業(yè)小額專項(xiàng)資金，具備股權(quán)投資條件的，原則上應(yīng)安排不少于40%的資金實(shí)施股權(quán)投資管理；省財(cái)政專項(xiàng)支持金額在1000萬(wàn)元以上的重大項(xiàng)目，具備股權(quán)投資條件的，原則上應(yīng)實(shí)施股權(quán)投資管理。江蘇省則已成立現(xiàn)代種業(yè)引導(dǎo)基金、農(nóng)民專業(yè)合作社共同基金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)融資獎(jiǎng)補(bǔ)基金、新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、省級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、紫金文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等。還有采用債權(quán)投資、融資增信等方式有償使用專項(xiàng)資金。

專項(xiàng)資金投入從直接補(bǔ)貼走向間接引導(dǎo)。專項(xiàng)資金從對(duì)項(xiàng)目投資直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為更多應(yīng)用政府貼息、財(cái)政擔(dān)保等政策性融資補(bǔ)貼等間接手段，充分發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，帶動(dòng)民間投資和社會(huì)各界產(chǎn)業(yè)投資加快增長(zhǎng)。部分專項(xiàng)資金改為股權(quán)基金，通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施的跟投，可以引導(dǎo)風(fēng)投、創(chuàng)投、信貸、保險(xiǎn)等社會(huì)和金融資本共同投入。江蘇省上述省級(jí)基金有償使用資金總量為27.55億元，帶動(dòng)金融資本和社會(huì)資本投入500多億元，發(fā)揮了財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資本的定向杠桿作用。

專項(xiàng)資金管理從分散運(yùn)作走向統(tǒng)籌調(diào)配。專項(xiàng)資金管理改革重在改革各部門分錢分物的管理體制，將分散在各個(gè)部門的財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌管理，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局資金鏈，推動(dòng)覆蓋基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和產(chǎn)業(yè)化

的項(xiàng)目投入管理和信息公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有各類產(chǎn)業(yè)科技專項(xiàng)。上海市將原有的10個(gè)涉及產(chǎn)業(yè)和信息化的基金歸并為2個(gè)—產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基金、信息化基金。江蘇省將原有的技術(shù)改造專項(xiàng)資金、節(jié)能減排（節(jié)能與循環(huán)經(jīng)濟(jì)）專項(xiàng)引導(dǎo)資金、省級(jí)中小科技型企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)引導(dǎo)資金、省級(jí)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（軟件產(chǎn)業(yè)）發(fā)展專項(xiàng)引導(dǎo)資金等統(tǒng)籌納入省級(jí)工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)專項(xiàng)資金管理。

改革符合新時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策要求

根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神，產(chǎn)業(yè)政策將更多強(qiáng)調(diào)功能性政策，營(yíng)造更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。與此相關(guān)，財(cái)政專項(xiàng)資金將逐漸退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，更為注重對(duì)公共領(lǐng)域的投入。但基于產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的嚴(yán)峻形勢(shì)，仍有必要因勢(shì)利導(dǎo)實(shí)施有重點(diǎn)導(dǎo)向的選擇性政策，產(chǎn)業(yè)政策的使用必須與市場(chǎng)機(jī)制更為貼合，產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金的使用必然要求體現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充而不是替代關(guān)系。

體現(xiàn)公平性。專項(xiàng)資金運(yùn)用不是扭曲市場(chǎng)機(jī)制的作用，而是有利于彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。突出體現(xiàn)為專項(xiàng)資金財(cái)政補(bǔ)貼的領(lǐng)域在調(diào)整，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域扶持力度在縮小，非競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的支持力度在強(qiáng)化。

重視帶動(dòng)性。專項(xiàng)資金運(yùn)用不是對(duì)社會(huì)資金投入的“擠出”，而是建立財(cái)政資金聯(lián)合社會(huì)資本共同支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)制。譬如采用信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)乳g接手段，專項(xiàng)資金更多為企業(yè)做增信，通過(guò)基金運(yùn)作、銀行等金融機(jī)構(gòu)參與和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，能夠有效放大企業(yè)的融資額度，為企業(yè)發(fā)展?fàn)幦〉礁喔统杀镜馁Y金支持，往往可以把傳統(tǒng)幾十萬(wàn)元的專項(xiàng)補(bǔ)貼規(guī)模擴(kuò)大到幾百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)元的融資額度。政府股權(quán)基金對(duì)項(xiàng)目的參與也有數(shù)倍的資金放大效應(yīng)。

關(guān)注持續(xù)性。專項(xiàng)資金運(yùn)用不是“一錘子”買賣，而是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的長(zhǎng)期、可持續(xù)使用。主要是把部分可以產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作項(xiàng)目的無(wú)償補(bǔ)貼改為股權(quán)基金，通過(guò)階段性持有股權(quán)、適時(shí)退出獲得合理回報(bào)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金良性循環(huán)和保值增值，構(gòu)建財(cái)政資金激勵(lì)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

強(qiáng)化針對(duì)性。專項(xiàng)資金運(yùn)用不是傳統(tǒng)的單一補(bǔ)貼手段，而是針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)對(duì)象和階段采取不同支持手段，把計(jì)劃和市場(chǎng)這兩種手段有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和突出難題。

突出專業(yè)性。專項(xiàng)資金運(yùn)用不是純財(cái)務(wù)管理性質(zhì)，而是具有明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展指向的，需要相關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門參與運(yùn)作。

對(duì)浙江的啟示與若干建議

兄弟省市產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金運(yùn)作的改革實(shí)踐，反映出在加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，圍繞充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用“兩只手”相得益彰，政府需要在產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金使用上更多通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和手段的調(diào)配作用，引導(dǎo)市場(chǎng)行為并激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力，實(shí)現(xiàn)預(yù)期產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。

一是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金分類管理。產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金使用調(diào)整不能“一概而論”，要根據(jù)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)化階段特點(diǎn)具體實(shí)施。一般而言，對(duì)于產(chǎn)品的前競(jìng)爭(zhēng)階段，尤其是共性技術(shù)研究開(kāi)發(fā)，主要是技術(shù)方法、生產(chǎn)工藝、材料和技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)等，產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金適宜采取直接補(bǔ)貼方式參與，體現(xiàn)政府對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)部門的外部性彌補(bǔ)，應(yīng)成為專項(xiàng)資金投入重點(diǎn)，有助于提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境；對(duì)于產(chǎn)品的商品化階段，屬于完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金適宜轉(zhuǎn)變?yōu)榛鸱绞街С猪?xiàng)目發(fā)展，共享市場(chǎng)的風(fēng)向與收益，通過(guò)循環(huán)滾動(dòng)發(fā)展不斷壯大基金規(guī)模；對(duì)于產(chǎn)品的市場(chǎng)化階段，主要是產(chǎn)品市場(chǎng)應(yīng)用推廣，產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金適宜對(duì)需求側(cè)的補(bǔ)貼，推動(dòng)新產(chǎn)品應(yīng)用，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。

二是豐富產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金使用方式。在投入方式上將以前常用的直接投入更多改變?yōu)殚g接引導(dǎo)，適當(dāng)擴(kuò)大政府貼息、財(cái)政擔(dān)保等政策性融資應(yīng)用規(guī)模，通過(guò)企業(yè)貸款貼息、擔(dān)保補(bǔ)助和金融部門費(fèi)用獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，特別是對(duì)金融機(jī)構(gòu)向企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)授信所產(chǎn)生的損失給予相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)代償，著力解決企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展面臨的資金壓力問(wèn)題。加大財(cái)政資金由“補(bǔ)”改“投”的力度，支持商品化的產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金應(yīng)更多采取“基金制”模式，原則上財(cái)政直接支持企業(yè)的大額資金應(yīng)采取股權(quán)投資的方式，逐步增加股權(quán)投資管理的比例。逐步建立事后補(bǔ)助機(jī)制，尤其是在新技術(shù)工藝的技術(shù)改造應(yīng)用上，從事前補(bǔ)助轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞罂?jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。

三是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金的專業(yè)化管理。產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金講究資金應(yīng)用效率，但不以謀求財(cái)務(wù)高回報(bào)為主，重在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金運(yùn)作方式變化不應(yīng)有違專項(xiàng)資金設(shè)立宗旨。在產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金調(diào)整為基金管理運(yùn)作后，為更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的引導(dǎo)功能，應(yīng)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)一致的原則，由產(chǎn)業(yè)主管部門作為股權(quán)投資資金安排的責(zé)任主體或監(jiān)督主體，負(fù)責(zé)股權(quán)投資管理的具體實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)受托管理機(jī)構(gòu)的管理，會(huì)同省財(cái)政廳督促受托管理機(jī)構(gòu)建立市場(chǎng)化運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制和退出機(jī)制，加強(qiáng)機(jī)制實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。

四是注重產(chǎn)業(yè)科技專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)估。考慮委托獨(dú)立的權(quán)威第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，定期對(duì)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金應(yīng)用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估反映的問(wèn)題分析改進(jìn)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金的使用方向和方式，對(duì)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金乃至產(chǎn)業(yè)政策實(shí)行“有進(jìn)有退”，建立產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)適應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)的變化。

浙江省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)