英國老齡社會政策的歷史發展及啟示

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英國老齡社會政策的歷史發展及啟示

衛大可梅洪元1

(哈爾濱工業大學建筑學院，黑龍江哈爾濱150006)

關鍵詞〔〕老齡社會政策；人口老齡化；社會養老服務；英國

1東北林業大學土木工程學院

第一作者：衛大可(1971-)，男，博士，副教授，碩士生導師，主要從事建筑設計研究。

目前，我國為應對快速發展的人口老齡化，正在大力“構建居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系”〔1〕，推進各類養老設施建設的健康發展，需要相對完善的老齡社會政策提供保障。英國是世界上最早建立社會保障制度的國家，也是較早步入人口老齡化的傳統發達國家，在老齡社會政策建設方面經歷了數百年時間，目前已經達到相當成熟的程度，對其歷史發展過程進行梳理，了解各個社會發展階段的老齡社會政策產生過程及發揮的作用，從中總結經驗和教訓，可以為我國今后制定老齡社會政策提供參考，也能為社會養老服務體系和養老設施建設提供有益的啟示與借鑒。

1探索社會保障制度惠及貧困老年人(20世紀之前)

在20世紀之前，英國雖然沒有專門為老年人制定過社會政策，但通過對社會保障制度的不斷探索，一定程度上改善了貧困老年人的生活。1601年，面對日益嚴重的貧困問題，伊麗莎白一世在之前有關濟貧規定的基礎上，制定并頒布了《濟貧法》，也稱《舊濟貧法》，這是世界上最早的社會保障法。法案規定地方政府負責辦理救濟貧民工作，救濟辦法因類而異，凡年老及喪失勞動能力者在家接受救濟；貧窮兒童則在指定的人家寄養，長到一定年齡時送去作學徒；流浪者被關進監獄或送入教養院〔2〕。該法案首次明確了對無人贍養的老年人進行救濟為政府的責任，在之后的二百多年中讓包括貧困老年人在內的大量貧民從中受益，有效地維護了英國資本主義原始積累時期的社會穩定。

工業革命后，英國大規模使用機器，家庭手工業趨于沒落，造成了大量無業流民，貧困化加劇使得政府用于貧民救濟的財政支出數額增加。為了縮減救濟規模減輕政府財政負擔，1834年，英國議會通過《濟貧法修正案》，又稱《新濟貧法》。法案遵循“劣等處置”原則，要讓享受救濟的窮人的生活狀況低于任何獨立自由的勞動者。法案實施初期，規定貧困者必須進入濟貧院從事勞動換取食物，接受準監獄式的管理，否則不予救濟。后來，條件有所放寬，喪失勞動能力的貧困老年人、殘疾人等也可以在家中接受救濟。到19世紀末期，常年住在濟貧院中的65歲以上老年人達到6萬，占當時英國老齡人口的4%〔3〕，濟貧院成為現代養老院的前身。而在接受“院外救濟”的貧民中，也有一半以上的年齡超過65歲〔4〕。另據記載，僅在1892年1月1日當天，英格蘭和威爾士地區就有近27萬65歲以上老年人接受了貧困救濟，占當時兩地區老齡人口的1/3〔5〕。盡管《新濟貧法》的實施在客觀上曾讓進入濟貧院的貧困者遭受妻離子散、生存條件惡劣的非人道待遇，但卻為貧困老年人的生活提供了更多保障。

3運用國家政策解決社會養老問題(20世紀初至二戰前)

英國從19世紀后期到二戰之前，在一大批產業工人的支撐下，工業化和城市化不斷推進。1929年，英國65歲以上老年人口比例達到7%，進入老齡化社會〔6〕。大致在同一時期，面對新的社會需求，英國政府開始通過增加國家干預的方式謀求在制度層面解決包括養老在內的社會問題：1908年，議會通過《養老金法案》，開始為部分70歲以上老年人發放養老金； 1925年，頒布《寡婦孤兒及養老年金法》，使鰥寡孤獨及老年人皆有生活保障；1930年，對沿用了近百年的《新濟貧法》進行修訂，把原來的濟貧制度系統化等〔7〕。到二戰爆發前，英國已出臺了包括公共衛生措施、住房立法、疾病保險及與老年人退休金相關的一系列政策和法規，開始直接運用國家政策解決社會養老問題。

4建設福利國家大力推行機構養老(20世紀40～70年代)

二戰期間的1942年，英國議會通過了《社會保險與相關事務的報告》，即著名的《貝弗里奇報告》，報告建議改革社會保障制度和創建國家衛生服務體系。1945年二戰結束，工黨上臺執政，開始戰后重建并著手實施范圍覆蓋“從搖籃到墳墓”的福利國家建設〔8〕，在隨后的幾年中議會通過了3項具有里程碑意義的法案，為之后的老年人健康和社會福利政策奠定了法律基礎，它們是：1946年《國家衛生服務法案》，提出建立國家衛生服務體系(NHS)，成為英國的公費醫療系統，包括為老年人提供長期護理在內的免費醫療服務；1946年《國家保險法案》，建立起完善的社會保障制度；1948年《國家援助法案》，內容包括為老年人設立公共援助機構和發放養老金，并于1962年修正，增加了送餐上門服務內容〔9〕。此外，全國性機構“國家老年人照料公司(NCCOP)”于1947年8月成立，其主要職能為配合國家為老年人提供服務，包括：從事與老年人相關的慈善活動，提高包括殘障老年人在內的所有老年人福利；為老年人建造養老院、療養院、康復之家、職業中心和度假屋等設施；為老年人承擔慈善資金信托管理〔10〕。

20世紀50年代和60年代，英國老齡社會政策的主導方向是由國家來解決老年人的住養問題，主要方式是由NCCOP和地方政府大量建設養老院等機構形式的養老設施，把老年人集中起來共同生活，并提供免費住宿及照料服務。于1968年出臺了《健康服務與公共衛生法案》，明確了地方政府在促進老年人醫療衛生福利方面的義務。

遺憾的是，盡管國家和地方財政支付了大量經費，但由于缺乏區分健康照護與社會關懷的界線，沒有考慮滿足各種老年人的不同需求，使得這一時期的老齡政策過于向機構養老傾斜，片面強調院居照料具有的專業護理優勢，而忽視社區照料的社會作用，結果導致當時有許多身體狀況仍然相對較好的老年人長期住在養老院或醫院，而一些真正需要入住的老年人卻因床位不足只能留在家里。此外，老年人集中到特定機構內進行照料或治療過程中，會造成照護對象與社會的隔離，長期居住將使得老年人活動量減少、健康狀況不佳、生活自理能力逐步退化、自我認同逐漸喪失、思考貧乏、情感冷漠或憂郁、家庭與社會支持薄弱、工作能力與動機劇減，再加上服務質量也不盡如人意，這些都對老年人的身心健康不利。隨著1973年石油危機爆發，西方國家戰后經濟高速增長期結束。1976年，英國65歲以上老年人比例達到14%〔11〕，進入老齡社會，公共財政負擔進一步加重，由政府包辦的高社會福利制度開始難以為繼。此時，機構養老的適合性已受到廣泛質疑，政界、學界等社會各界人士均發起了“去機構化”的倡議，有關社區照料的內容開始在社會福利政策討論中出現。

5轉變政府職能建立多元化養老服務體系(20世紀80年代至21世紀初)

20世紀80年代，可以看作為英國老齡社會政策發展的分水嶺。由于院居照料的財政負擔日益沉重，迫使英國政府開始從政策層面對老年人福利的資金、管理和協調方面做出重大調整。具有象征意義的是，1980年“NCCOP”更名為“老齡問題政策中心(CPA)”，職能也由國家養老服務的提供者轉變為獨立制定政策和老年學研究〔12〕。從此，英國遵循社會福利社會化、多元化的原則，在社會福利服務領域建立“準市場化”機制，政府盡量減少扮演服務提供者的角色，而讓私營部門充當直接的服務提供者，通過私營化和市場化將福利國家改造為福利社會。即便如此，政府依然發揮著重要作用，政府是社會服務的主要購買者、政策法規的制定者與監督者。社會服務的支出實際上絕大部分來自政府預算，私營和第三方(志愿者)組織的服務依舊在政府的計劃之內。

在制度建設方面，1981年英國政府在《日益老齡化白皮書》中提出發揮社區照料的作用，提倡由地方政府、營利組織、志愿者組織及非正式支持網絡(如家人、朋友、鄰里等)共同為老年人提供照料，從強調設施環境建設轉為強調照料的資源配置。此后，又連續出臺了多份有影響力的政府報告，均涉及老齡社會政策的走向：首先是《弗斯報告(1987)》，概述了以老年人需求為主導來對院居照料養老設施進行評價的重要性； 隨后是關于院居照料服務的《瓦格納報告(1988年)》，強調需要對入住者進行篩選；再后是《格里菲思報告(1988年)》，認為院居照料并非最佳選擇，應該擴大居家照料、日間照料等社區照料服務的規模〔13〕。

在一系列政策調整之后，1990年《全民健康與社區照料法案》正式頒布，意味著社區照料以一項重要的社會政策的姿態公之于眾。該法案明確規定由地方政府專款專案執行社區照料，要在社區內對老年人提供服務和供養，內容包括生活照料、物質支持、心理支持、整體關懷，并對地方政府和第三方(志愿者)組織在社區照料中扮演的角色作了重新界定，即從原先的直接服務提供者變為照護管理者及服務購買者，還明確提及了地方社會服務部門必須對服務使用者的需求進行評估〔14〕。隨著該法案的推行，社區照料中的日間照料服務得到迅速發展，成為英國老年人社會服務體系的重要內容。至此，英國已經用國家法律的形式完整地覆蓋了4種社會養老服務模式：①院居照料，主要為鰥寡孤獨、生活自理能力較差、需要長期照料、缺乏家庭支持的老年人提供服務；②日間照料，包括建立在社區的日間照料中心和日間醫院，有固定的場地和設施，制度化程度比較高，主要為活力老年人提供活動場所、午餐、開展娛樂活動或為身體殘障及患精神疾病老年人提供康復治療服務；③居家照料，老年人待在自己家中，由福利機構上門提供居家幫助，制度化程度不如日間照料高；④現場工作服務，由專業的社會工作者、康復師組成工作人員隊伍，為一定地段內的全體居民提供和安排適當的服務〔15〕。后3種形式總體上屬于社區照料范疇。

進入21世紀后，英國的社會養老服務總體處于平穩發展階段，老齡社會政策暫時沒有較大變化。目前，英國已建立起在服務職能方面由院居照料和社區照料相互補充，在營運主體方面由政府、私營和志愿者組織三方并存的養老服務體系。但由于社會養老服務開支龐大，政府財政負擔沉重，要求進一步改革老年人福利制度的呼聲一直沒有停息。截止2012年末，英國65歲以上老齡人口已超過1 000萬，占總人口比例的16.9%〔16〕，并且仍在穩步增長。

6結論與啟示

長期以來，英國通過對老齡社會政策的不斷發展與調整，較好地解決了不同歷史時期的老年人社會問題，促進了社會保障制度的完善和社會整體進步。對英國老齡社會政策的發展和主要內容進行梳理，可以對我國社會養老服務體系和養老設施建設有如下啟示：(1)依托社保體系，政策先導解決老年人社會問題。建立相對完善的社會保障體系是解決老齡社會問題的先決條件，在此基礎上國家通過預先制定相關法律、法規和政策，引導和規范老齡事業健康發展，解決包括建設社會養老服務體系在內的各種老年人社會問題。(2)優化資源配置，統籌規劃各類社會養老服務。按照我國今后一段時期的人口老齡化程度和不同老齡群體的特定需求，統籌規劃居家養老、社區養老、機構養老的總量規模，最大限度地發揮各類社會養老服務自身優勢，形成各種社會資源的優勢互補，避免養老設施的盲目建設與重復建設。(3)轉變政府職能，注重發揮私營和志愿者組織的作用。政府應把主要精力轉移到老齡社會政策制定及對社會養老服務進行評估和監管方面，并逐步退出經營性老齡事務領域，進而用購買服務的方式繼續發揮對“三無”老年人、“五保戶”老年人、特困老年人養老的“托底”作用，更多地鼓勵私營機構、志愿者組織等直接從事社會養老服務或管理。(4)立足基本國情，推行多樣化養老服務運營模式。“未富先老”、社會保障體系尚未完善、人口老齡化速度快、老齡人口總量巨大等是當前我國老齡化社會的基本特征，社會養老完全由政府負擔或完全實行市場化運營均無法實現，政府要在非盈利性養老服務領域繼續發揮主導作用，同時也要引入民間資本甚至外資，發展以盈利為目的的養老服務。

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〔2014-09-17修回〕

(編輯杜娟)

基金項目：黑龍江省博士后科研啟動金(LBH-Q14072)

中圖分類號〔〕TU-05〔

文獻標識碼〕A〔

文章編號〕1005-9202(2015)21-6293-03；doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2015.21.137