煙草專賣執法協同機制探討

曾超

湖南省煙草專賣局法規處，長沙市芙蓉南路一段268號 410007

煙草專賣執法協同機制探討

曾超

湖南省煙草專賣局法規處，長沙市芙蓉南路一段268號 410007

現行煙草專賣執法協同機制存在執法職能權限交疊、協調涉及的層級較多、與刑事司法銜接機制運行不夠順暢等問題，通過對當前國內行政執法協同機制模式優缺點和法律難點的分析研究，借鑒已有行政執法協同機制的成功經驗，闡述了將煙草專賣管理的“部門管理”上升為“政府管理”，與各有關執法及司法部門，建立健全各個方位、各個層面的協同機制，提出統一煙草執法協同機制和優化制度設計等具體措施和建議，為建立“政府領導、部門聯合、多方參與、密切協作”的煙草專賣執法體系提供參考。

煙草；專賣；行政執法；協同機制

在自然界和人類社會機制及機制作用無所不在。機制是什么？機制是指社會現象內部組織和運行變化的規律，是為營造優勝劣汰競爭環境的有效規則，是組織成員自覺的行動動機和組織運行的相關規則的有機統一，它對組織的運行起著內在的支配作用。在自然法則中有現象叫“鯰魚效應”，說的是：“漁民們為能將活的沙丁魚從漁船上帶回到市場買賣，在他們放滿沙丁魚的魚槽里放一條鯰魚，當沙丁魚發現鯰魚，非常緊張，十分活躍，反而沒有發現死的沙丁魚，漁民們就能將活的沙丁魚帶回到市場進行買賣”，這里的“鯰魚效應”講的就是一種機制效應。在煙草行政協同機制相關職能群體的運行過程中，實際上也具有類似機制效應，在現今行政機制研究理論中，一般推動行政協同機制主要包括三個要素，一是“法律規章、政策、計劃要求”、二是“政府壓力”、三是“部門利益的驅動”，其產生機制運行力量的大小主要來源于兩個方面：一是機制內部群體能量的釋放，另一個則是行政力量，這兩個力量往往是不同步的，甚至可能存在相互對立、相互抵消，如果機制群體中某個職能部門出臺政策，而受到普遍性抵制，抵制的力量往往會抵消行政力量的推動，這樣機制就容易出現形同虛設，運行達不到預期的效果。一般來說行政協同機制的管理主體是本級政府法制工作機構代表政府來履行，行政協同機制從性質上說是一種帶有準司法性質的活動，其機制的依據是根據職權法定原則，要求行政各法定職能部門嚴格依法定的權限和程序依法行政，不得超越職權范圍，否則行為無效，這便是“越權無效原則”。

卷煙、雪茄煙等煙草制品作為國家專賣品，其監管模式在我國實行“分段管理為主、品種管理為輔”的監管模式，農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質監部門負責生產加工環節的監管，工商部門負責流通環節的監管，司法部門負責違法犯罪活動的打擊，煙草專賣執法部門只負責其專賣許可管理，對于煙草制品監管的執法權，法律、法規更多是賦予質檢、工商等政府行政職能部門，大部分執法監管權是由政府相關職能部門來完成，這就容易導致作為機制運行群體中起主導作用煙草專賣行政主管部門，在其投入的行政協同機制運行成本和運行收益將會出現巨大的割裂，投入和收益比會出現失衡。所以怎樣結合當地實際，建立好機制，發揮好機制效應在機制運行中的關鍵性作用，加強煙草市場的管理，推進行業健康持續發展，是一個重要課題。

1 我國現行行政執法協同機制的幾種模式分析

1.1 綜合執法

綜合執法是指通過整合機構的方式，達到將行政執法權統一交由一個行政機關行使，從而避免多頭執法，解決執法權限交叉重疊的目的。如城市管理綜合執法，從相對集中行政處罰權實施效果來看，其成效是顯著的。缺點：實行相對集中行政處罰權，只是將其他機關的部分行政處罰權移交給了綜合執法機關，容易形成多個部門都有處罰權的情況，處罰機構不但沒有減少，反而還有增加。如工商部門對無證商販的行政處罰權、公安交通部門對侵占道路行為的行政處罰權集中后，這些部門依然要行使其他的行政處罰權，解決多頭執法問題不明顯。

1.2 領導小組

領導小組是指不改變職能部門的機構設置和隸屬關系情況下，通過在各相關職能部門之間成立一個議事協同機構來統一組織和部署各部門的行政活動，完成行政中心工作，達成行政總體目標。優點：領導小組式的管理體制對于統一組織和指揮各方面的行政管理工作，協調各職能部門共同履行行政職責，減少部門之間的矛盾和沖突，起到了很大的作用。由于我國現行的法律制度和行政管理體制是條條管理，法律授予每一個職能部門的職責范圍和權限有限，僅憑單個行政主管部門難以完全解決某一方面的問題，需要各部門的聯動，但是在部門利益的驅動和職權法定原則的規定下，部門之間自覺地相互配合和協調缺乏啟動機制，需要有一個有權威的組織機構從中組織和協調，領導小組是現行行政體制下的必然產物，有其存在的合理性和必要性。缺點：作為臨時性議事協調機構，很多領導小組一般設立的隨意性較大，每開展一項工作都要成立一個相應的領導小組，日積月累，領導小組只見成立，不見撤銷。但是在實際工作中，如果職能部門能夠有效地發揮作用，領導小組經常會成為擺設；而如果職能部門不愿意承擔責任，則經常會把一些需要承擔責任的難題推給領導小組，把領導小組當成扯皮的工具和擋箭牌。

1.3 行政協作

行政協作是指平行的職能部門之間，由于各部門職責權限的局限性和管理事務的關聯性，基于同一目標而相互之間實行橫向聯合的管理方式。其表現形式主要是聯合執法，即是為了配合某一階段的中心工作，解決突出問題，相關行政執法機關在人民政府的組織下或主要管理部門的邀請下，組成聯合執法小組，共同實施行政監督檢查，對違法行為由相關的職能部門作出處理決定的執法行為。聯合執法也存在著法律難題和障礙：（1）聯合執法的主體資格問題。聯合執法是各行政執法主體的聯合，聯合執法小組不同綜合執法部門，不是一個獨立的行政主體。在實踐中，不僅相關行政執法部門，而且一些地方的人民法院、檢察院，甚至包括人大、政協等機關在內，經常參加 “違章建筑拆除聯合執法隊”、“非法宗廟整治聯合執法隊”、“稅收定額檢查小組”、“街道秩序維護檢查隊”，其中也包括煙草專賣聯合執法等行政事務性管理活動，混淆自身職能，引發了很多弊端。這些部門對行政權力本來是有監督職能的，如果他們也參加行政執法，在執法中公民合法權益一旦受到侵犯就難以維護，并且這些部門并沒有行政執法權，法律也不允許行政機關委托或授予其行政執法權，它們參與所謂的“聯合執法”實質上是一種越權行為，而且有損單位形象。（2）聯合執法的職責問題。行政機構的設置，都有明確的分工，每一個行政機關都具有相應的管理職責，依法享有一定的職權，同時擔負著相應責任。但是，在聯合執法中，往往有意無意地忽視了各機關之間的分工和權限。一些部門從本部門利益出發，有利就去搶，有麻煩就往其他部門推，誰都想管，誰都不愿承擔責任。

1.4 聯席會議

聯席會議是指沒有行政隸屬關系的行政機關間為了共同完成某一方面的工作任務而采用的一種較為長期的協作方式。某一方面的監管工作，法律法規授予了不同的行政機關共管，但相互之間的職責權限的劃分可能不夠明確，任何一方都難以獨自完成社會經濟事務的管理，需要相互配合才能全面徹底地解決問題。在此種情況下，在上級人民政府的指導下，由一方牽頭，相關各方參加，以召開會議的形式，達成共識，形成協議，用以指導各成員單位的工作，共同實現行政目標。聯席會議制度，從中央到地方，特別是在行政執法監管領域，已越來越為行政機關所廣泛應用。

1.5 委員會制

委員會是指目前在行政管理中為解決多頭管理、權限沖突而實行的一種組織形式。這種組織形式既不同于綜合執法，也不同于領導小組，它是按職能性質將相關部門組織在一起，成為一個新的實體的管理模式。在這個實體中，各成員單位是其組成部門，但各成員單位不是聯合執法，而是各自讓渡部分職能由組成的實體統一執法，在行政法上新組成的實體成為一個行政主體。

2 煙草執法協同機制的相關問題

2.1 職能權限交疊的問題

這也是我國現行行政執法管理體制的通病，比如海關部門對走私卷煙可以直接進行查處；質量技術監督部門可以對假煙劣煙問題直接行使執法管理權；針對生產、銷售假煙的行為，煙草部門可以認定為無證生產和銷售非法生產的煙草專賣品進行處罰；工商局也可認定為假冒注冊商標、侵犯商標權、無證非法經營等案件進行處罰。針對無證運輸假煙、走私煙的行為，煙草局可按無證運輸處理；工商局也可以按販假、侵犯商標權案為由進行管理；海關對走私煙，可以直接按販私處理；煙草部門只管辦證而對無證經營沒有處罰權，工商局可以依照非法經營的相關法律規定行使管理職責，公安局也可以按擾亂社會經濟秩序進行管理。在權限交疊的情況下對一些煙草案件辦理變得“有利就辦無利就推”的事情。據了解，各地煙草部門為了解決這一問題，針對各類涉煙案件的處理，設定以舉報獎、協調費等物質獎勵形式來鼓勵對涉煙案件的查處，但也導致煙草執法管理中，各職能部門的“權責不清晰、獎責不對稱”情況出現。

2.2 機制協調涉及面較廣和層級較多的問題

煙草專賣執法部門除協調政府主管部門外，還需要對人大、法院、檢察院、工商、質檢、公安和海關等相關部門進行協調，其協調相關者的行為差異性較大、數量較多，且煙草協同機制的每一個體都與利益密切相關，都是出于自身利益和成本的考慮，對煙草協同機制協調采取公開或非公開的不合作或抵觸態度，導致煙草協同機制協調成本增加和協調低效率，即協調相關者關切切身利益得失程度和協調相關者的數量，直接影響了煙草協同機制成功與失敗。

2.3 與刑事司法銜接機制運行不夠順暢，打假成果在司法層面落實不到位問題

據了解，2009年至2012年，就湖南省而言，共投入打假經費查處各類煙草專賣執法案件59548起，移送司法機關案件4214件，公安機關共刑拘涉煙犯罪嫌疑人1384人，檢察機關共批捕涉煙犯罪嫌疑人1048人，法院判刑781人，行政執法的力度不可謂不大，戰果也是頗為豐碩，但由于協作機制的問題，一些涉煙犯罪案件很難進入刑事司法程序，沒有受到司法機關追究責任。主要表現在：2.3.1案件處理協作機制不連貫。一些基層煙草專賣執法單位在向公安機關移送案件時，往往認為只要有案件線索，就應當移送公安機關，卻忽視了對相關當事人及證據的進一步固定和收集，也導致大量的無主案件。公安機關面對這類移送的案件，基于對結案率考核的顧慮，對部分移送的線索少、信息量小的無主案件不肯接收，或接收案件后，認為證據不充分，不符合立案條件，按照“不破不立”的做法，部分案件有久拖不結或索性作出不予受理案件的決定，退回煙草執法部門處罰了事，也往往給煙草部門案件處罰過程中帶了“以罰代刑”的法律風險。2.3.2案件移送機制不順暢。一些基層煙草專賣執法單位的執法人員對新刑事訴訟法及相關司法解釋新的證據規則不了解，認為只要抓了案件，全部交給公安機關就完事了，對刑事法律案件證據收集認識不清楚，沒有顧及后續刑事案件偵辦證據保全的技術問題，再加上在查案的過程中，與公安機關的信息通報不及時，導致一些煙草執法案件行政執法證據無法轉換刑事案件證據使用，帶來的與司法機關對案件的定性、證據的收集和固定的分歧，造成案件移送難和處理難，案件整個移送機制不順暢。2.3.3司法移送機制的法律監督落實不到位。一些煙草專賣執法部門與檢察機關建立了對涉煙刑事案件移送機制，對于一些涉煙刑事案件移送公安部門同時報同級檢察院備案制度，初衷是為了規范涉煙刑事案件移送中與公安機關配合的相關問題，加強檢察機關在涉煙刑事案件中的法律監督，促進案件移送機制的合法規范。但具體執行中，一些基層煙草專賣執法單位對案件移送備案相關制度執行不到位，再加上同級檢察院因工作量等原因，備案監督工作開展落實不到位、實效不明顯。2.3.4協調機制中督導機制缺失。一些省份在省級層面，既成立了兩煙領導小組，又成立了涉煙犯罪案件查處協調領導小組，形成了以省政法委為主導對全省涉煙刑事司法進行督導的機制，但到市、縣打私打假工作中，因為市、縣級并沒有成立相應的協同機構，省級兩煙領導小組和涉煙犯罪案件查處協調領導小組也沒有形成對下級職能部門的督導機制，再加上一些職能部門主要以本級黨委政府領導為主，導致了“上面雷聲大，下面雨點小”具體落實效果不佳的問題。

3 相關建議和對策

建設煙草專賣協同機制的實質是要在鞏固煙草專賣制度的前提下，將煙草專賣管理的“部門管理”上升為“政府管理”，與各有關執法及司法部門，建立健全各個方位、各個層面的機制，形成“政府領導、部門聯合、多方參與、密切協作”的煙草專賣執法體系。

3.1 統一煙草行政協同機制

3.1.1 統一煙草專賣執法的政府領導機制 在一些地區成立的“兩煙”協調領導小組或整頓煙草市場秩序領導小組等等，在當前煙草專賣執法實踐中發揮著相當重要的協調作用，是各級政府實現對煙草專賣的領導職能的重要方式，且效果明顯。如湖南省人民政府出臺了《湖南煙草專賣管理辦法》，其中第三條明確規定“縣級以上人民政府應當加強煙草市場管理，建立健全查處非法生產、經營煙草專賣品行為的協調機制和責任制度，維護煙草市場秩序。縣級以上煙草專賣行政主管部門主管本行政區域內的煙草專賣工作。公安、工商行政管理、質量技術監督、海關、交通運輸、價格等部門應當在各自的職責范圍內，協同煙草專賣行政主管部門做好煙草專賣管理工作。”這些規定為煙草專賣協同機制提供了依據。

3.1.2 優化煙草專賣執法辦案內部管理的協同機制建議調整煙草專賣執法“首長制”的內部管理協同機制。目前煙草系統內部執法機構主要由局長或副局長行使煙草專賣執法決策權，輔助有重大案件的集體討論制度。這種“首長制”具有事權集中、責任明確、決策快、指揮靈便、行動迅速、行政效率高的優點，但容易出現不易監督、滋生腐敗。如果把重大案件的集體討論制度提升為重大案件審理決定的委員會制，建立一般案件實行“首長制”、重大案件實行“委員會制”的混合型領導機制，則可以集思廣益、互相監督并不受外界干擾。

3.1.3 拓展執法協作的實現方式 煙草專賣執法協作機制屬于行政協作范疇。行政協作的主要方式有協作協議、聯席會議、聯合機構、聯合行動、派員進駐、移送處理、互相認可、互相通報等多種方式。各市州煙草專賣執法協作普遍應用了聯席會議、聯合行動和移送處理方式，少數單位采取了派員進駐、成立聯合機構的方式。各種方式各有優點和不足，分別適合不同情形，應該因地制宜地拓展應用。尤其在符合法律法規的情況下，以契約式的協議協作方式，可以考慮研究推廣適用。協議協作通過平等協商，明確協作適用條件、費用承擔、程序運作、責任分擔與救濟等方面內容，更注重各項具體協作措施的落實，更有效避免協作機制的運行流于形式。

3.2 優化制度設計，提升機制效能

提升煙草專賣協同機制的效能，一靠機制改革，二靠制度完善。當前要在堅持煙草專賣體制的前提下，著力完善制度設計以提升機制效能。

3.2.1 科學設計激勵制度 在堅持各級卷煙打假打私總結表彰會的前提下，力圖優化激勵機制，如對于舉報人及重大案件、專項行動有重要貢獻的人員，要努力縮短獎勵的兌現周期，一案一獎的激勵形式，進一步提高積極性。

3.2.2 突出機制約束，以落實各部門責任 制約制度是協同機制運行有效保障，獎勵制度多、制約制度少是現實的情況，不利于機制有效運行。各級政府負領導職責，可以考慮從社會管理綜合治理方面入手，建立上下級政府間的考核制度，使領導機制“落地”；促動各級政府對各下屬協作部門的考核落實；各協作部門分別對各下屬單位進行考核。煙草專賣執法部門在與各部門的協作中，應也應明確責任，系統內部還要完善行政執法責任制度，完善評議考核制和執法過錯或者錯案責任追究制，強化法制機構的內部監督作用。

3.2.3 保障制度應強調資源的共享 保障制度為協同機制運行提供條件的制度。要提升資源使用效率，提升機制運行效能，還可以考慮使各種資源在協作部門之間、系統內部各層級之間共享，發揮“1+1>2”的作用。首先是信息資源的共享。省內煙草行政許可、行政處罰和涉刑案件的線索可以考慮在專賣管理信息系統中共享，下放權限供全省一線辦案人員查詢或自動提醒。與協作部門的信息共享需要逐步推進，從通報、移送開始，可以考慮能否與其他協作部門進行執法信息系統的對接或共享平臺。其次是人力資源的共享。專賣人員偏少的現狀無法改變，可以考慮以市級局為單位，日常辦案以縣級局為主，重大案件可以調動全市專賣人員組織專案組，集中力量統一行動。這需要執法地域權限調整的相應配套。再次是經費資源的共享。也可以考慮由市級局統籌，基本經費統分到縣，重大案件經費由市級局按實際案件統籌管理。這樣既可以保障縣局日常行動需要，也可以集中力量辦大案。

3.3 具體措施

3.3.1 積極健全市、縣級政府煙草專賣執法領導機構市、縣兩級，重點是所在縣級人民政府，要建立和完善相應的領導機構及運行機制，確保省、市、縣三級煙草專賣執法領導機制有效運行，發揮領導、組織、協調作用。

3.3.2 全面建立與各相關職能部門的協作 在煙草專賣執法各個環節進一步完善與相關執法部門的協作：在案件偵查環節，要深化與公安機關多警種參與、高科技介入的協作；在涉煙運輸環節，要建立與公路、鐵路、民航、郵政、交通、交警等運輸管理部門的協作機制；在執法宣傳環節，要加強與報紙、網站、電臺、電視臺等部門的聯系與合作，加強煙草專賣法執法活動的宣傳。

3.3.3 逐步建立煙草專賣信用管理制度，完善煙草市場準入措施《國務院關于進一步做好打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品工作的意見》提出加快誠信體系建設，其中明確提出“完善違規失信懲戒機制，將實施侵權和假冒偽劣行為的企業和企業法定代表人、違法行為責任人納入‘黑名單’，鼓勵金融機構將企業誠信狀況與銀行授信掛鉤。”以此為借鑒，我們可以立即建立煙草專賣違法記錄“黑名單”制度，以后逐步完善企業和個體經營者誠信檔案，記錄有關違法經營者的信用信息，建立煙草專賣信用管理制度。加大依法取消煙草專賣經營業務資格的力度，完善退出制度。

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On improvment of collaborative mechanism in tobacco monopoly law enforcement

ZENG Chao
Hunan Provincial Tobacco Monopoly Administration,Changsha 410007,China

Such problems as law enforcement overlapping,coordination at different administration levels and inadequate connection to criminal justice still exist in the current collaborative mechanism in tobacco monopoly law enforcement. This paper addressed the necessity of changing “department management” into “government administration” and setting up comprehensive and multi-level collaborative mechanism with relevant law enforcement and judicial departments on the basis of advantage and disadvantage analysis of current domestic administrative law enforcement collaborative mechanism model and the successful experience in practice.Concrete suggestions and measures were thus proposed for optimizing tobacco law enforcement collaborative mechanism,which will help to establish a collaborative mechanism featuring “joint efforts and close collaboration of different departments under government leadership”.

tobacco monopoly,administrative law enforcement;collaborative mechanism

曾超.煙草專賣執法協同機制探討[J].中國煙草學報，2015,21（3）

曾超（1977—），法律碩士，經濟師，行政法研究方向，Tel：010-63606763，Email：zengc@tobacco.gov.cn

2015-01-05

: ZENG Chao.On improvment of collaborative mechanism in tobacco monopoly law enforcement [J].Acta Tabacaria Sinica,2015,21(3)