合肥市社區居家養老的實踐探索及政府責任

合肥市社區居家養老的實踐探索及政府責任

黃佳豪

(安徽建筑大學城市管理研究中心，安徽合肥230601)

關鍵詞〔〕社區居家養老；政府責任

中圖分類號〔〕R2〔

基金項目：安徽省社科規劃項目(AHSK11-12D92)；安徽建筑大學博士

第一作者：黃佳豪(1978-)，男，副教授，博士，碩士生導師，主要從事老年福利與社會政策研究。

社區居家養老集合了家庭養老和機構養老的優點，既減輕了老年人及家庭的經濟負擔，滿足了老年人的“戀家”情結，又節省了福利財政投入，是適應我國“未富先老”人口老齡化特點的社會養老新模式〔1〕。2008年1月，全國老齡委、發改委、民政部等十個部位聯合發文《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，對居家養老事業的開展提出了具體的指導意見〔2〕。合肥于2011年下半年開始在全市開展社區居家養老試點工作。截止2012年10月底，合肥在21個街道和135個社區建立了居家養老服務中心(站)，逐步形成了“政府主導、社會組織操作、市場化運作、社會力量參與”的運行模式。

1合肥市社區居家養老的特征和發展趨勢

1.1管理規范化根據分級管理的原則，合肥市建立了四級社區居家養老服務工作管理體制和各項管理制度，通過加強對各責任部門的考核確保了居家養老模式的規范運行。市民政局、市老齡辦主要負責：制定居家養老服務政策，確定服務對象和補貼標準，做好指導協調工作，安排分配資金，對街道、社區、服務實體運作進行檢查和監督。各區建立居家養老服務指導中心，主要負責：執行有關居家養老服務法律法規和工作政策，制定配套政策和實施方案，發放、審核結算、調配專項資金，檢查督促，組織開展培訓指導、經驗推廣等各項服務。各街道(鄉鎮)建立居家養老服務中心，主要負責：規劃轄區為老服務設施，組織實施居家養老工作，對社區申報的服務對象和補貼標準進行審核，結算和發放服務補貼，選擇服務機構，協助區民政局進行監督和檢查。各社區(村)建立居家養老服務站，主要負責：采集服務對象信息，受理服務申請，初步確定服務對象及所需服務時間、補貼額度或補貼比例，初步審核服務時間、服務經費，協助街道對服務實體、服務質量進行跟蹤和監督，直接為老年人提供各項服務。同時，在服務安全應急處理、與其他社會組織和志愿者團隊相互合作、服務信息管理、人員管理、服務質量監督與改進、服務回訪、防范風險、財務等方面也建立了規范的管理體制。

1.2需求信息化服務方案、服務對象、服務內容、服務形式、收費標準等要素的確定，都需要以準確、真實的調查數據為依據。2010 年12月，合肥市老齡辦在瑤海區、廬陽區、蜀山區、包河區、高新區、經開區和新站區等7個城區發放問卷3 000份，對城區老人的養老服務需求進行調查。通過對社區老年人的養老需求調查，為進一步建立和完善社區居家養老服務體系提供了科學的決策依據。

信息化建設已成為提升合肥市社區居家養老服務水平的重要支撐。試點社區首先對社區老人的個人與家庭情況進行普查，掌握老年人的居住狀況、身體狀況、生活方式、養老意愿及在養老、醫療、文化娛樂等方面的需求，并將社區老人及服務單位的基本信息錄入為老服務網絡信息平臺，借助養老服務熱線和養老智能終端的信息傳輸功能，提升居家養老服務的信息化水平。廬陽區建立了合肥首家居家養老智能平臺。2011年2月8日，廬陽區德澤居家養老信息服務中心正式掛牌試運行，11個街道的500多位老人領到了廬陽區政府免費提供的帶有全球定位系統(GPS)導航的智能手機〔3〕。只要輕觸綠色按鈕或撥打12349熱線，老人的即時位置、在家的生活狀態就會顯示在中心的大屏幕上，工作人員通過數據庫也能很快調出老人的詳細資料。通過特制手機，老人足不出戶，即可滿足養老服務需求。目前，包河、瑤海等區都相繼建立了為老服務信息平臺并投入運行，形成了區、街道、社區三級為老服務信息網絡。

1.3服務對象普惠化

1.3.1為社區特殊老人提供無償或低償服務社區特殊老人是指無人照顧、生活不能自理或不能完全自理、經濟困難、有特殊貢獻的老年人。符合條件的老人可向戶籍所在地的社區(村)提出居家養老服務登記申請，每月即可享受600元政府購買居家養老服務補助。

1.3.2為社區普通老人提供有償服務擴大服務覆蓋面、提供有償服務是社區居家養老模式可持續發展的基本條件。針對那些與子女親屬共住、生活能自理或基本能自理、有一定經濟能力的老年人，采取市場供給的服務方式，由老人及其家庭有償購買居家養老服務項目。

1.3.3為社區所有老人提供志愿服務志愿服務是為老服務的重要力量，有利于進一步擴大福利服務受益面。合肥每個居家養老服務中心(站)都成立了助老志愿者隊伍，在轄區內廣泛開展結對幫扶服務，并建立長效機制，使志愿活動長期化、經?；I化。包河區居家養老服務中心設立了28個居家養老社區志愿服務點，招募了6支高校為老志愿服務隊，同時針對社區地域特點、老人需求，開展特色志愿服務，如濱湖明珠社區“紅色同心家園工程”、南園社區“黃絲帶敬老工程”、濱湖家園“七彩活力社區工程”、包河社區“澤田心靈驛站”等，形成了為老服務的特色志愿品牌。

1.4服務內容多元化合肥通過對7個城區空巢老人養老需求的抽樣調查及各區縣的摸底調查，有針對性地建立了涵蓋生活照料、醫療保健、精神慰藉等方面的服務內容體系：一是生活照料服務，主要包括特殊照料的服務和一般家政服務；二是醫療保健服務，主要為老年人提供疾病防治、康復護理、心理衛生等服務；三是精神慰藉服務，主要為老年人提供心理咨詢、聊天等服務；四是文化娛樂服務，主要是組織引導老年人參加學習培訓、書法繪畫、知識講座、圖書閱覽等；五是法律服務，主要是受理法律糾紛、法律咨詢等；六主要是根據老年人不同年齡及不同生活狀況提供與之相適應的其他各類服務。

1.5服務方式多樣化針對生活能自理的老人，特別是低齡、健康的老人，采取“走出來”的服務方式，即盡可能動員老人走出家門到社區居家養老服務機構里接受親情化、人性化的多種服務，使之更好地融入社會。居家養老服務中心(站)配備有電視機、躺椅、空調、棋牌、圖書、健身器械等設施，并配備專職服務人員。居家養老服務中心(站)還組織成立老年大學，根據老年人的喜好和特長，開辦形體班、民族舞蹈班、太極班、書畫班、科普班等，使老年人能真正“老有所學”。同時成立了多支老年人文藝隊伍，極大地豐富了老年人的文化生活。居家養老服務中心(站)也積極鼓勵、倡導低齡健康的老人參與社區建設，提供志愿服務，形成鄰里互助的良好氛圍。針對高齡、行動不便、生活自理能力差的老人，采取“走進去”的服務方式，即居家養老服務站的工作人員或志愿者上門提供家政、醫療、慰藉等方面服務。這種上門服務既有一對一的服務，也有一對幾的定時定點服務。老人只要一個電話，社區居家養老服務中心(站)就可以在最短的時間里安排服務人員上門。每次上門服務完畢，服務人員要在《養老服務卡》上記載服務時間、服務人員姓名，再由老年人或家屬簽字，到月底時由街道社區服務中心核定并按服務費用標準結算，兌現服務費用。

1.6運作市場化非營利性的社區服務機構或中介服務組織不以營利為目的，運作成本低，運作方式靈活，有良好的群眾基礎，能夠針對不同情況及時為老年人提供個性化服務。合肥市引入競爭機制，綜合考量居家養老服務組織的運作能力，擇優選擇數家社會組織作為運營主體，簽訂合作協議。廬陽區有金谷、德澤老年服務中心等社會組織，介入居家養老服務；蜀山區社區老年服務中心是目前安徽最大的、從事居家養老服務活動的社會組織，其以各街道居家養老服務中心為依托，社區居家養老服務站為基礎，承接政府購買服務及居民自費服務。也有一些城區引入專業社工組織來運作居家養老服務，如包河區、蜀山區引入愛鄰社工服務社、民生社會工作服務社等專職社工，負責居家養老服務中心(站)的具體運營和管理，提供針對性、可持續的專業化服務。

合肥一改過去單純由政府經營養老服務體系的傳統思維，嘗試將專業性比較強、政府想做卻做不了也做不好的養老服務工作委托給社會組織來操作，進而從直接提供服務的位置剝離出來，轉而加強對養老服務組織的資質審查和績效評估。市民政局、市老齡辦出臺了《合肥市居家養老服務中心(站)規范化建設考評辦法及標準》，主要從老年人滿意率、服務時間準確率、服務項目完成率、有效投訴結案率、服務檔案的完善等方面對居家養老服務實體進行服務質量評價，建立了居家養老服務實體等級管理與評價體系。

2社區居家養老服務的運行困境

2.1服務設施差強人意社區居家養老必須依托完備的基礎設施，才能為老年人提供舒適、周到的服務。老城區可利用為老人服務的基礎設施較少，配套設施較為匱乏，辦公用房十分緊張。有的社區租用民房，有的壓縮居委會辦公場所，有的借用敬老院場所等，場所結構和布局雜亂無章。日間照料室是社區居家養老活動中不可或缺的基本場所，主要用于老人休息。但老城區受場地限制，日間照料室建設力度不足，有的將日間照料室與活動室整合在一起，老人想休息也無法休息；有的騰出少量空間，只能擺放幾張躺椅；有的除了躺椅外，床上用品、電視等其他配套全部缺乏。在新城區，缺乏總體建設規劃，社區居家養老沒有得到充分的規劃保障。新建小區由于沒有強制規劃建設，大都不愿留出居家養老服務場所，即使預留了，也是小區中的邊角地帶，不是房型太小，就是陰暗潮濕，甚至有些房屋連窗戶都沒有設計。以社區為依托開設居家養老服務中心(站)的規模、檔次及服務質量的提升受到極大的束縛。

2.2服務資源整合困難負責老齡事業發展戰略及重大決策的老齡委成員分布在不同的政府職能部門，職能管理相對分散，而代表老齡委的老齡工作辦公室設立在民政部門，既沒有行政審批權，也沒有決策權，缺乏指導和監督老齡事業發展的權力，同時由于政府各職能部門的利益分割，這就使得老齡辦很難整合財政、民政、人社、住建等老齡委成員單位的各項資源，必然面對資金投入不足、服務覆蓋面窄、優惠措施落實不到位等問題。

社區居家養老服務中心(站)僅憑自身的資源難以滿足社區老人的服務需求，必須動員轄區的機關、企事業單位、科研院校等社會力量廣泛參與。但社區資源整合的力度不夠，未能有效協調轄區內各單位的人力、場所、設施等資源為老人所用。社區中的很多商戶和企業考慮到為老服務利潤低、事瑣碎且風險大，并不愿意與居家養老服務中心建立合作關系，這直接導致了“服務斷裂”的出現，即老年人需要服務而服務又供養不上。社區資源整合程度低既抑制了老年人的有效服務需求，也束縛了社會組織的發展。合肥不僅面臨政府部門與社區內部資源的整合問題，也面臨信息資源整合的困境。目前，包河、廬陽、瑤海區都有社會組織主導建立的居家養老服務信息平臺，其中包河區的“2460”信息平臺(24 h為60歲以上老人提供服務的居家養老服務管理系統)在2012年3月通過全國老齡辦驗收已投入運行。這幾家居家養老服務信息平臺的內容、標準、運作方式等方面各不兼容，信息資源不能共享，服務資源也無法相互利用〔4〕。信息區域化必然導致服務區隔化，這為以后信息對接帶來了麻煩。

2.3人力資源匱乏①管理人員不足。很多社區居家養老服務中心(站)的服務人員是由社區居委會工作人員兼任，不到10名工作人員的居委會既要負責區政府、街道辦事處所交代的繁重任務，還要相應承擔服務中心(站)的為老服務工作，普遍感覺力不從心；②專業的服務人員缺乏。由于工作性質、勞動強度、收入水平及社會觀念等因素影響，居家養老服務中心(站)服務人員大都為社區失業人員、低保戶等，普遍年齡較高，素質不高，專業知識缺乏，不具備養老服務護理員或老年社會工作者的專業資質和職業資格，也沒經過系統的專業培訓，只能局限于提供簡單的家政和日常照料服務，而無法提供醫療保健、康復理療、心理咨詢、臨終關懷等專業性服務，服務項目發展不平衡；③志愿者規范性不足。大多數志愿者并不是專業性的社會工作人員，而且隊伍很不穩定，經常出現“服務不足”和“服務過度”的情況，即老年人最需要關心和服務的時候缺少志愿者服務，而節假日時志愿者服務扎堆，老年人被“重復服務”。

2.4長效經費保障機制欠缺社區居家養老服務工程具有長期性、連續性，需要政府持續穩定的資金保障，合肥市目前尚未出臺專項經費保障政策，嚴重制約了居家養老服務工作的開展。合肥規定購買居家養老服務所需資金、養老護理服務費以及對居家養老服務機構的一次性開辦補貼和運營補貼等由市、區財政按1∶1比例分擔。這意味著社區居家養老資金來源主要依賴財政投入，社會資本參與不足，籌資渠道過于單一。同時，各個區縣的財政實力差距較大，決策者的重視程度各有不同，導致資金投入方式隨意性大，配套不能及時到位，社區養老服務建設參差不齊。

2.5社會宣傳力度不夠在調查中發現，社區居民、老年人對政府推動的、專門針對老年人的居家養老福利項目并不熟悉。有些居家養老服務站已經成立了近2年的時間，但社區仍有很多老年人不清楚這些服務站到底是干什么的，是什么性質的機構。在一些社區居家養老服務站，每天都是爆滿，連食堂也臨時用作娛樂室，老年人聚在一起打牌、唱歌、畫畫、看廬劇等，服務站免費提供水電、茶水、場所及設備等條件。居家養老服務站負責人普遍反映，老年人的服務需求旺盛，但局限于免費服務，“花錢買服務”的意識則非常單薄。如瑤海區給予“老年人餐桌”補貼，午餐價格是7元，規格是四菜一湯，街道補貼2元，老年人只要自己掏5元即可，但很多老年人寧愿自己回家做飯，也不愿意花錢就餐。老年人的有效需求嚴重不足及購買服務的參與度過低使一些居家養老服務項目無法形成規模效應而逐漸萎縮。

3社區居家養老發展中的政府責任

養老服務屬于準公共產品，這決定了政府在養老服務發展中不能缺位〔5〕。政府在社區居家養老服務中要發揮主導作用。

3.1政策扶持①規劃政策。政府要把發展養老服務業納入當地經濟社會發展規劃，納入工作議程。把社區居家養老基礎設施的建設納入到政府總體建設規劃中，在新城區、新建小區明確規定預留老年服務場所，并作為小區建設通過驗收的硬性指標，老齡辦也相應參與驗收工作。同時，以新農村建設和城鎮化建設為契機，加強老年服務設施規劃的城鄉統籌。②土地政策。對各類投資主體新建、改建、擴建的養老服務項目和養老服務設施，優先予以立項和審批。對新辦的養老機構建設用地采用劃撥方式，充分保障建設用地。③財稅政策。逐步加大對養老服務業的投入，將居家養老服務的運行經費納入財政預算，建立社區專項養老基金，保障養老服務工作經費，確保服務活動開展的常態化。從福彩公益金中抽取一定比例用于社區居家養老服務的建設和發展。積極引導社會資本、慈善資源投向社會養老服務業建設。政府要推動稅收優惠政策進一步細化、量化、操作化，督促各種稅費優惠政策能夠落實到位。④信貸政策。政府要協調擔保機構解決養老服務機構的貸款抵押問題。推動金融部門加大對養老服務機構的信貸支持力度，適當放寬貸款條件，提供優惠利率。⑤補貼政策。首先是發放高齡、困難老人補貼，讓老年人敢消費，提升有效需求；其次是建立養老護理公益崗位，為養老護理服務人員提供補貼，調動積極性；再次是不僅要以床位數為標準給居家養老服務機構提供一次性和運營補貼，也要依據服務機構從業人數和服務對象人數來提供補貼；最后是給大專、職業院校養老服務和管理等相關專業方面的學生提供學費補貼，對畢業后進入養老服務機構工作的要提供崗位補貼，實現人才培養與人才使用充分對接。⑥培訓政策。對養老機構和居家養老服務組織的服務人員，政府免費或低償提供養老護理、家政服務等相關職業技能培訓，培訓后經職業技能鑒定合格的發給相應的職業資格證書，持證上崗可以享受當地社會公益性崗位補貼政策。⑦宣傳政策。充分利用廣播、電視、報紙、網絡等新聞媒體，大力宣傳發展養老服務業的重要意義，通過輿論宣傳、社區教育等多種形式，引導養老服務消費，廣泛動員社會力量重視、參與養老服務體系建設，充分整合各類為老服務資源，共同支持社區居家養老服務的發展。

3.2制度監管①相關法律制度。政府對社區居家養老服務體系要有一整套系統、前瞻的制度設計，并將之上升到法律層面，形成具體、可行、穩定的法律制度規范體系，對社區居家養老服務的對象、服務內容、服務方式、服務標準、收費標準，居家養老服務機構、機構管理人員和服務人員等方面進行清晰界定和規范，做到有法可依、有章可循。②準入制度。政府要降低居家養老服務機構的準入門檻，簡化登記程序，實施備案制度，鼓勵各類養老服務機構及其他相關服務機構開展居家養老服務〔6〕。降低準入門檻的同時，政府又要制定、實施社區居家養老服務機構資格認證制度及養老護理員職業資格和技術等級制度，規范居家養老服務市場秩序，禁止不符合資格要求的居家養老服務機構和服務人員進入居家養老服務市場。③服務質量評估和考核制度。由民政、老齡等政府部門牽頭，組織老齡問題研究專家、老年醫學專家、社會工作者、居家養老服務機構的管理人員、管理專家、第三方評估機構專家等共同研究、制定科學合理、動態可行的服務質量評估和考核制度，實施養老服務質量全過程監控，并通過專門的第三方評估機構，以此為標準對養老服務機構的運營管理、服務質量等方面情況進行專業化評估。通過質量評估的居家養老服務機構，可以作為獲得政府政策優惠、財政補貼與獎勵的基本條件。④退出制度。社區居家養老服務機構和養老護理人員擁有從業資格并不意味著一勞永逸。政府部門要通過不定期檢查和第三方評估機構的定期評估，形成動態的居家養老服務機構和服務人員退出制度。要求不符合質量標準的服務機構和服務人員進行整改，整改后仍不合格的要取消其資格并強制性退出，確保整個居家養老服務工作能夠健康有序地推進。

4參考文獻

1李惠琴.北京德外：居家養老正合宜〔J〕.中國社會保障，2006；13(6):17-8.

2楊春華.對推進居家養老服務可持續發展的思考〔J〕.人口學刊，2010；30(6)：42-7.

3廬陽區居家養老服務中心揭牌〔EB/OL〕.http://www.fdxcb.gov.cn/display.asp?id=13984,2011-11-08.

4瞿輝，王飛.促進老有所養建設“幸福合肥”〔J〕.決策參考，2012;28(5):1-6.

5 高紅.城市老年人社區居家養老的社會支持體系研究——以青島為例〔J〕.南京師大學報(社科版)，2011；57(11)：42-7.

6福建省人民政府關于推進居家養老服務工作的實施意見〔EB/OL〕.http://www.fuzhou.gov.cn/zfb/zxbs/tsrqkstd/gr/lr/zcfg/201007/t20100727_147320.htm,2009-05-31.

〔2014-02-03修回〕

(編輯杜娟/張慧)