水利工程建設貫徹執行強制性條文的要義與途徑

黃海田，陳衛東，肖志遠，周金山

（江蘇省水利工程質量監督中心站，210029,南京）

一、工程建設標準及其強制性條文的概念

1.工程建設標準

工程建設標準規定了建設工程的勘察、規劃、設計、施工、安裝、驗收、運營維護及管理等活動的具體要求，確定了判斷建設活動的結果是否“合格”的準則。工程建設標準在落實國家方針政策、保證工程質量安全、維護人民群眾利益等方面具有引導約束作用，對實現最佳社會效益、經濟效益、環境效益和最佳效率等具有直接作用和重要意義。按照標準的約束性可將建設標準劃分為強制性標準、推薦性標準，按照標準的內容可劃分為設計標準、施工及驗收標準、建設定額標準，按照標準的屬性可劃分為技術標準、管理標準、工作標準，按照標準的分級可劃分為國家標準、行業標準、地方標準、企業標準。

具體來看，1988年頒布的 《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）將國家標準和行業標準劃分為強制性標準和推薦性標準。當時，建設標準的總量比較少，且大多是強制性標準，推薦性標準較少。2000年，國務院發布了《建設工程質量管理條例》，對建設、設計、施工、監理等活動執行強制性標準作出了明確規定和要求，并明確“國務院建設行政主管部門和國務院鐵路、交通、水利等有關部門應當加強對有關建設工程質量的法律、法規和強制性標準執行情況的監督檢查”。對于《標準化法》《建設工程質量管理條例》中提到的“強制性標準”，一般可以理解為是“1項”或者“1本”具體的規程、規范。

2.工程建設標準強制性條文

經過多年的努力和積累，我國各建設領域都已形成了比較完備的標準體系，發布的工程建設國家標準、行業標準、地方標準頒布施行數量增長迅猛。但隨之而來也出現了標準過多、內容過于龐雜等問題。特別是在每一項強制性標準中，必須執行的、可由執行者選擇性執行的、推薦采用的條文相互混雜，導致重點不突出，監管難到位。

在這樣的背景下，需要尋找以較少的條文作為重點監管和處罰的依據，帶動標準的貫徹執行。為此，原建設部通過征求專家意見并經過反復研究，從國家標準、行業標準中帶有“必須”和“應”規定的條文里，摘錄直接涉及人民生命財產安全、人身健康、環境保護和其他公眾利益的條文。由此形成的《工程建設標準強制性條文（房屋建筑部分）》（2000年版）共摘錄強制性條文1 554條，僅占相應標準條文總數的5%。2000年8月，建設部頒布了 《實施工程建設強制性標準監督規定》，進一步明確了“強制性標準”與“強制性條文”的關系，即 “工程建設強制性標準是指直接涉及工程質量、安全、衛生及環境保護等方面的工程建設標準強制性條文”。而工程建設標準強制性條文來自于國家標準和行業標準，由國務院建設行政主管部門會同國務院有關行政主管部門確定。因此，可將“強制性標準”具體理解為 “標準中的1個或若干個強制性條目”，而非“1 項”或“1 本”規程、規范。同時，自2000年以來國家建設行政主管部門相繼批準了 《工程建設標準強制性條文》共15個部分，包括城鄉規劃、城鎮建設、房屋建筑、工業建筑、水利工程、電力工程、信息工程、水運工程、公路工程、鐵道工程、石油和化工建設工程、礦山工程、人防工程、廣播電影電視工程和民航機場工程，覆蓋了工程建設的各主要領域。

建設標準強制性條文概念的形成和工程建設領域15部 《工程建設標準強制性條文》的頒布，既落實了《建設工程質量管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》《建設工程安全生產管理條例》中關于強制性標準的要求，又可從技術上確保建設工程質量與安全，是推進工程建設標準體系改革的關鍵。強制性條文的正確有效實施，對保證工程質量安全，提高投資效益、社會效益和環境效益都具有重要的意義。

二、工程建設強制性條文的要義

1.強制性條文的強制執行屬性

強制性標準（以下等效于強制性條文）的“強制性”來源于我國相關法律、法規和規章的規定和授權。其來源主要有：《標準化法》第 7、14、20 條，《標準化法實施條例》 第 18、23、26、31、32、33、34 條，《建設工程質量管理條例》 第 44、47、56、63 條，《建設工程勘察設計管理條例》 第 33、40、56、63條，《建設工程安全生產管理條例》第55、56、57、58 條，《實施工程建設強制性標準監督規定》（建設部令81號）第 16、17、18、19 條。這些法律、法規和規章明確賦予了工程建設強制性標準的強制執行效力。

2.強制性條文的技術法規特性

關于“技術法規”，學界和業界有許多不同的觀點，一種觀點認為，按照WTO/TBT協定中的定義，我國并沒有真正意義上的“技術法規”；另一種觀點認為，我國早在加入WTO之前，甚至早在1964年，就有了“技術法規”的名稱，1997年頒布的 《中華人民共和國標準化管理條例》就明確了“標準一經頒布，就是技術法規”。上述兩種觀點在“技術法規”應主要涉及“勞動安全、環境保護、衛生與健康”且應當“強制執行”這兩個核心問題上是基本一致的，其差異主要在于“技術法規”的產生途徑不同，即是否經過立法機構。對于強制性條文的“法規性”，我們更傾向于后一種觀點，即認為已經通過相關法律法規得到授權和確認。明確強制性條文的技術法規特性，不僅明確了其歷史傳承、法律依據，而且有利于強制性條文的貫徹落實。事實上，我國產品質量管理領域、計量管理領域一直普遍采用“技術法規”的說法。

3.強制性條文執行的全面性

國家建設行政主管部門業已批準了房屋建筑、水利工程、電力工程等15個部分的工程建設標準強制性條文，但《實施工程建設強制性標準監督規定》《水利工程建設標準強制性條文管理辦法（試行）》等相關管理文件均未對強制性條文之間的關系作出明確規定。應當依據工程建設的具體內容，確定相對應的應執行的強制性條文，即“以建定條”。實際上，應該將15個部分的強制性條文理解為“1本”強制性條文，不能將其割裂成為各建設行業、建設專業的強制性條文。

4.強制性條文執行的成本性

貫徹強制性條文需要支付相應的成本，而貫徹強制性條文的成本支出是為保證工程質量與安全所必需的支出項目。如果貫徹的成本過高，則會背離制定強制性條文的本意。目前存在的突出問題是，在建設領域市場競爭激烈甚至無序的情況下，貫徹強制性條文所必須支付的成本往往遭到擠占。因此，工程勘察設計、工程施工、工程監理等單位應當在人員培訓和硬件投入上為貫徹強制性條文提供基本保障，使條文的“強制性”得以有效落實。同時，行政主管部門也要在強制性條文的宣貫和監督上投入必要的人力、物力和財力。

三、水利工程建設貫徹執行強制性條文存在的主要問題

1.認識和重視的程度不夠

2000年，原建設部會同水利部頒發了《工程建設標準強制性條文（水利工程部分）》（2000 年版）；2001 年 1月，水利部發出了《關于加強〈工程建設標準強制性條文〉（水利工程部分）實施工作的通知》，對全國水利系統貫徹強制性條文進行了部署，全國各地水利部門也開展了大量工作；又分別頒布了 《工程建設標準強制性條文（水利工程部分）》2004 年版、2010年版。但在實際工作中，水利行業對貫徹落實強制性的重視程度不夠，水利系統貫徹強制性條文的到位情況要明顯弱于工業與民用建筑、電力等系統。直到2012年12月，水利部才以文件形式印發了 《水利工程建設標準強制性條文管理辦法（試行）》，水利行業對貫徹強制性條文的行政推動力度，設計、施工、監理等單位貫徹強制性條文的自覺程度都需要得到加強。

2.貫徹和執行的維度不夠

在縱向維度上，強制性條文覆蓋了工程勘察、規劃、設計、施工、安裝、驗收、運營維護及管理等建設活動的全過程，每個環節都要執行強制性條文。目前，設計成果貫徹強制性條文的情況相對較好，施工環節的貫徹情況相對較差；相較于施工質量，在施工安全方面違反強制性條文的情況還比較突出。在橫向維度上，普遍存在水利工程建設僅須執行 《工程建設標準強制性條文（水利工程部分）》的片面認識，遠未做到“以建定條”，導致水利工程施工對強制性條文的貫徹出現局部真空；同時還存在相對注重實體質量和生產安全方面強制性條文的情況，忽視了臨時工程、勞動保護、環境保護等方面的強制性條文。在管理維度上，強制性條文貫徹落實的常態化管理不夠，對強制性條文的執行情況水行政主管部門未能有效開展監督檢查。在更高層面上，貫徹執行強制性條文不僅要貫徹具體條文，更需要將強制性條文的精神融入到工程建設中。

3.投入和保障的剛度不夠

作為強制性條文監督檢查的責任主體，各級水行政主管部門在強制性條文的宣傳、推廣、培訓等方面投入的費用不足，在監督方面投入的精力不足。作為強制性條文貫徹執行的責任主體，工程勘察、設計、施工、監理等單位對強制性條文的培訓、落實、檢查等著力不夠，工程技術人員和主要作業人員對強制性條文的掌握程度明顯不夠，保障工程質量、保證施工安全的相關措施費用嚴重不足。

4.處罰和整改的力度不夠

《標準化法》《標準化法實施條例》《建設工程質量管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》《建設工程安全生產管理條例》《實施工程建設強制性標準監督規定》等法律、法規和規章對違反強制性條文行為的處罰等均作出了明確規定，但在水利工程建設的設計、施工過程中，對于發現的違反強制性條文現象，真正能整改到位的并不是很多，在一定程度上導致了貫徹強制性條文的惡性循環。

四、水利工程建設貫徹執行強制性條文的途徑

1.認識強制性條文貫徹落實的重要性

以江蘇省為例，雖然江蘇省水利建設工程的質量與安全總體良好可控，但這并不代表水利工程建設貫徹強制性條文的狀況是良好的。水行政主管部門，工程建設管理、勘測、設計、施工、監理、檢測等單位應當從貫徹執行強制性條文是“水利工程建設質量管理之要、之基”的高度，認識強制性條文的重要性，系統學習掌握強制性條文的內容，全面貫徹落實強制性條文的要求。在水利工程建設的全過程中，要使貫徹執行強制性條文成為水利工程建設全過程中的自覺行為，努力營造“人人遵守，事事貫徹，處處落實”的良好氛圍。

2.把握強制性條文貫徹落實的全面性

需要旗幟鮮明地確立“以建定條”的整體觀念，明確所有建設行為無可置疑地受所有相關強制性條文的約束，有不折不扣執行的義務。對于含有房屋建筑、水運、公路、市政、電力等建設內容的水利工程，在其建設管理、規劃、勘測、設計、施工、監理、檢測等工作過程中，除執行水利工程部分的強制性條文之外，還應當執行相應專業工程部分的強制性條文。即使對于狹義的水利工程本身，工程建設項目的混凝土工程、土方工程、臨時用電、施工機械、腳手架與模板等方面還應當執行相關專業工程部分的通用強制性條文。同時，還要妥善處理好“水利水電”類強制性條文與“水電水利”類強制性條文的關系。

3.做好強制性條文的培訓

對強制性條文掌握不夠是強制性條文執行不到位的重要因素。各級水行政主管部門，有關建設管理、勘測、設計、施工、監理、檢測等單位應當將強制性條文的培訓作為技術培訓和日常培訓的重要內容。勘測、設計、施工、監理等單位應當制訂培訓計劃，每年至少組織1次內部員工培訓，新的強制性條文頒布后應當及時組織培訓。新錄用人員的崗前培訓應當包括強制性條文內容，未經培訓的人員不得從事相關工作和作業。需要特別注意的是，各級水行政主管部門除應當組織本地區的參建單位管理人員、技術人員、主要作業人員進行強制性條文培訓之外，還應當對水利建設項目規劃設計審查的管理人員和技術人員、質量監督和安全監督人員進行強制性條文培訓。

4.抓好強制性條文的執行

建設管理、勘測、設計、施工、監理、檢測等單位均應在各自質量管理體系文件中明確設置執行和檢查強制性條文的環節與要求。項目法人應當遵守法律法規、強制性條文，不得明示或者暗示設計單位或施工單位違反強制性條文。對于擬采用新技術、新工藝、新材料、新裝備的工程建設，應當對其質量、安全與強制性條文符合性開展專題技術論證。勘測、設計單位應當遵守強制性條文，對規劃、勘測、設計及成果變更進行強制性條文執行情況檢查，不符合強制性條文的成果不得批準。施工單位應當遵守強制性條文、設計文件及圖紙，對施工質量、安全生產負責。在主體工程開工前，施工單位應當編制強制性條文執行計劃。在工程施工過程中，須對強制性條文執行情況進行檢查，發現工程勘測、設計文件不符合強制性條文時須及時報告項目法人。監理單位應當遵守強制性條文、設計文件及合同，對工程質量、安全生產承擔監理責任，發現設計文件不符合強制性條文時須及時報告項目法人；審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合強制性條文，發現施工作業不符合強制性條文的，應當及時予以制止并報告項目法人。

在工程階段驗收、竣工驗收前，設計單位、施工單位應當分別向項目法人提交強制性條文執行情況檢查記錄資料。在驗收時，建設管理、設計、施工、監理等參建單位的工作報告應包含強制性條文檢查的內容。

5.落實強制性條文的監督

強制性條文的監督工作應以監督檢查、督促整改、執法處理等為重點。各級水行政主管部門需要切實履行強制性條文的監督檢查職責，同時對下級水行政主管部門的監督檢查工作給予指導。設計文件審查機構負責對工程建設項目的規劃、勘測、設計及其變更所涉及的強制性條文執行情況實施監督，對設計成果和施工圖等進行審查時，應重點檢查強制性條文執行情況，并在審查意見和文件中做出評價。質量監督、安全監督機構分別負責對涉及施工質量與安全的強制性條文執行情況實施監督，在開展監督活動時，應重點對施工過程中的強制性條文執行情況進行檢查，并在監督意見、監督報告中做出評價。稽查機構應當將強制性條文執行情況列入稽查工作內容。在進行階段驗收、竣工驗收時，驗收主持單位應當對參建單位的強制性條文執行情況進行核查，并在驗收鑒定書中做出評價。對建設單位、勘察設計單位、施工單位、監理單位違反強制性條文的行為，應當按《實施工程建設強制性標準監督規定》第16條至第21條的規定進行處理；對水行政主管部門工作人員在監督過程中的瀆職、失職行為，應當按第8條、第22條的規定進行處理。

五、水利工程建設強制性條文管理的發展方向

1.建立科學合理的強制性條文體系

從宏觀上講，我國的強制性條文需要盡快實現向WTO/TBT意義上的“技術法規”的性質轉變。對于水利系統而言，既需要更加科學、系統地處理好強制性標準和推薦性標準的關系，處理好各單項推薦性標準中強制性條文（黑體字條文）的編制工作，更需要進一步完善《工程建設標準強制性條文 （水利工程部分）》的選編工作，力求既能有效保證工程質量與安全，又盡可能減少強制性條文的數量。當前，要明確和處理好執行《工程建設標準強制性條文 （水利工程部分）》與執行其他14個部分《工程建設標準強制性條文》的關系。在此基礎上，進一步完善水利工程建設強制性條文的制定、實施、監督檢查的工作體系。

2.健全行之有效的執行強制性條文監管與評估制度

水利行業應當借鑒電監會、住房和城鄉建設部聯合開展強制性條文執行情況專項檢查的做法，切實把監管工作做到位。作為以政府投資為主的水利工程建設，更需要就工程建設執行強制性條文的全面性、有效性及準確程度，開展對設計、施工單位的標準體系建設、標準培訓及實施管理等標準化工作的評估。同時，在水利工程質量與安全、環境保護、節能減排等重點環節，對已實施強制性條文的先進性、科學性、協調性和可操作性進行評估。

3.全面提升水利建設的標準化工作水平

目前，水利建設在標準化工作的意識、行動和成效方面尚存在一定程度缺失。水利工程建設應當充分借鑒我國工業與民用建筑、交通、電力等高度相關的工程建設行業貫徹執行強制性條文的經驗和做法，努力使全體從業人員能夠系統掌握強制性條文的內容，使建設全過程能夠貫徹執行強制性條文，使水利建設所涉及的強制性條文能夠得到全面執行，從而有效提升水利工程建設中的標準化工作水平。

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