涇惠渠灌區末級渠系工程管理問題探討

梁宏偉

（陜西省涇惠渠管理局，713800，三原）

一、灌區概況

涇惠渠灌區位于陜西省關中平原中部，是一個以農業灌溉為主的大型灌區，設施灌溉面積146.5萬畝（15畝=1hm2，下同），涉及西安、咸陽、渭南三市的涇陽、三原、高陵、臨潼、閻良和富平6個縣（區），總人口120萬人(其中農業人口101萬人)。涇惠渠灌區建成80余年來，在抗御干旱等自然災害、保障糧食安全及農村經濟繁榮發展等方面做出了突出貢獻，灌區以占全省2.4%的耕地，生產出了占全省5.8%的糧食，是陜西省重要的農副產品主產區之一，素有關中“白菜心”的美譽。

二、工程管理狀況

涇惠渠灌區末級渠系工程共有斗、農渠道5 380條，總長度3 723 km，其中斗渠593條，長度1 481 km；農渠4 787條，長度2 242 km。目前灌區斗、農渠道襯砌完好率不高，均不足40%。

灌區末級渠系工程主要由群眾管理組織進行管理，按照干支渠道長度及控制的灌溉面積劃分為段、斗兩級。近年，涇惠渠管理局（專管機構）不斷推進末級渠系管理體制機制改革，加強末級渠系工程管理工作。1998—2001年，涇惠渠管理局對灌區斗渠實施了以“承包”為主要形式的改革，共改制斗渠511條，較好地落實了管理責任，調動了經營者參與末級渠系工程管理的積極性，促進了灌區農業灌溉管理工作。從2002年開始，管理局結合灌區世行貸款等項目建設積極試點，推行用水戶參與式灌溉管理模式。2002年5月，在世行貸款項目富平縣呂村塬區中低產田擴灌工程轄區成立了第一個農民用水者協會——涇惠渠灌區呂村農民用水者協會并取得成功，實現了新擴灌區、新增機制，使協會所轄3.3萬畝農田得以有效灌溉，有力地促進了當地農村種植結構調整、糧食增產及農民增收，得到了用水戶的普遍歡迎。之后管理局制定下發了《關于加快灌區農民用水協會建設的意見》《農民用水協會建設實施方案》等文件，全面推進農民用水者協會的培育和發展工作。截至目前灌區共組建農民用水者協會39個，管理灌溉面積75萬畝。通過實施斗渠改制、推行農民用水者協會管理，在一定程度上明晰了工程所有權，落實了工程管護責任，促進了民主管理，調動起群眾參與末級渠系工程管理的積極性，較好地滿足了末級渠系工程運行管理需要。

三、存在的主要問題

涇惠渠灌區由于工程設施運行時間長，末級渠系在長期運行過程中積累和出現了不少問題，主要包括：

一是由于過去渠道工程設計和建設標準低，建筑物等配套不完善，加之斗、農渠道大部分為土渠，灌區工程整體效益難以充分發揮。

二是由于末級渠系工程長期產權不清、主體不明、缺乏投資，渠道工程襯砌率低，導致田間灌水跑冒滲漏等問題突出，灌溉水利用率低，灌水定額大，群眾水費支出相應多。經2010年統計，灌區因老化失修、半截子斗農渠道等影響，失灌面積達29.9萬畝，直接影響到灌區農業生產。

三是末級渠系工程管理維護費用不足，基層段斗管理人員收入低。灌區目前執行的農業灌溉水價是陜西省物價局、陜西省水利廳2004年核定和批準的標準，終端水價為0.170元/m3，其中國有水費價格0.105元/m3，末級渠系水價為0.065元/m3（基層管理費 0.032元/m3、群管費0.033元/m3）。末級渠系水價包含末級渠系人員工資、渠道維護、巡渠澆地等費用，按斗口引水量進行提取。灌區農業灌溉水價為政府定價，近10年來未進行調整，長期偏低，然而社會物價水平大幅度上漲，建材價格、社會勞動力價格更是上漲較快，致使灌區末級渠系工程管護費用嚴重不足，目前為僅能滿足簡單運行及渠道通水的狀況。群管組織人員管水年收入在4 000元左右，收入福利水平低，與外出打工相比較差距大，部分段斗干部已經放棄管水，導致基層管理隊伍不穩定，工作積極性不高，灌溉管理水平也難以有效提升。

四、思路與對策

近年，中央高度重視水利改革發展工作，把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，大力發展民生水利，加快節水型社會建設，促進水利可持續發展；特別是要求加強灌區末級渠系建設和田間工程配套，加快解決農田灌溉“最后一公里”問題，促進旱澇保收高標準農田建設。針對灌區存在的突出問題，在當前加快末級渠系工程節水改造、改善工程面貌的同時，應進一步加強灌區末級渠系工程管理工作，保障工程功能和效益得到持續發揮，更好地促進灌區農業生產。

1.探索建立切合實際的管理體制機制

目前，涇惠渠灌區末級渠系管理模式主要為農民用水者協會管理及承包經營模式，應當結合經濟社會發展的新形勢及農村發展的新要求，以明晰工程所有權為核心，以落實工程管護責任為重點，以促進末級渠系工程可持續利用、減輕農民水費負擔為出發點和落腳點，積極探索，深化改革，建立起科學、公平、民主的末級渠系管理體制機制，不斷加強基層灌溉管理工作，提升灌溉效益，充分發揮水利工程的綜合效益，促進水資源的優化配置和高效利用。

2.加快推進末級渠系水價改革

農業灌溉是保糧食安全、保穩定的公益性事業，應按照國家發展和改革委員會、水利部《水利工程供水價格管理辦法》等有關法規、政策，建立有利于灌區水利事業發展、調動農民種糧積極性、促進節約用水的水價管理機制。應對灌區末級渠系工程水價按照補償生產成本、費用的原則重新進行核定，并根據灌溉生產成本、費用變化情況及時進行調整，充分發揮價格杠桿的調節作用，支撐工程長久運用。

3.探索建立工程維修養護經費穩定投入機制

應充分發揮政府和市場的作用，探索建立末級渠系工程維修養護穩定投入機制，確保工程設施得到合理的日常養護和維修。

4.加強管理，不斷穩定農業灌溉工作

一是應逐步提高群管組織人員收入水平，加強教育和培訓工作，著力穩定基層管水隊伍。二是宣傳、推廣田間節水技術，降低灌水定額，減少農民水費負擔，提高農民抗旱灌溉用水的積極性，讓農民澆上及時水、增產水。三是結合近年農村青壯年勞力外出打工、群眾澆地難及農村土地流轉等實際情況，健全完善澆地服務組織，不斷提升灌溉服務水平。四是加強水法規宣傳，引導灌區群眾樹立愛水節水、愛護水利設施、積極參與水利設施管護的良好風尚，并依法查處毀壞渠道違法行為，維護灌區工程合法權益。