推進京津冀水資源保護一體化的思考

王一文，李 偉，王亦寧，付 健

（水利部發展研究中心，100038，北京）

2014年2月習近平總書記在北京考察時明確指出，京津冀協同發展是重大國家戰略，是打造新首都經濟圈的客觀需要，是探索生態文明建設的有效路徑。京津冀地區（下稱“三地”）經濟發達，擁有全國1/9的國民生產總值的巨大經濟體量；內部資源環境聯系緊密，在產業結構上具有相對明確的產業轉移與承接等協作基礎；大部分區域同處于海河流域，具有明顯的流域水系連通性。但是，囿于長期以來的經濟社會發展模式，三地地下水超采嚴重，排污量巨大，對整個流域已經造成了明顯影響。為此，迫切需要緊密圍繞經濟社會發展、產業結構轉型升級、地區發展功能定位等要求，統籌考慮水資源與水環境的關系，加快推進三地之間水資源保護協作，突出水資源保護一體化對三地經濟社會發展的聯合支撐作用。

一、水資源保護一體化在推進京津冀協同發展中具有重要意義

1.新首都經濟圈建設要求京津冀地區確保水資源水環境的聯合支撐作用

新首都經濟圈以北京為核心，東聯天津，向冀中北部的張家口、承德、廊坊等9個地市強力輻射，是我國繼長三角、珠三角經濟圈后在北方地區設立的最大、發展程度最高的經濟核心區。截至2012年年底，新首都經濟圈的地區生產總值突破4萬億元，近年增幅達到19%。按此增速，至2020年，經濟總量將達到17.8萬億元。新首都經濟圈超大體量的經濟實力與人口資源，需要整個京津冀地區的水資源進一步發揮不可替代的基礎支撐與保障作用。

但是，京津冀三地的水資源、水環境狀況卻不容樂觀。在水資源上，三地多年平均水資源總量分別為37.39 億 m3、15.70 億 m3和 205 億 m3，人均水資源量分別為 176 m3、111 m3和307 m3，僅相當于全國人均水資源量的5%～13%，均屬嚴重缺水地區。在水環境上，三地長期以來工業主導型的發展模式，對地表水體影響較為明顯，2012年北京市、天津市劣于Ⅴ類水質標準的河長占總評價河長的比例分別為41%和74%，河北省中南部一些地區“有河皆干、有水皆污”，對建設生態文明的支撐作用大打折扣。面對新首都經濟圈蓬勃發展對水提出的迫切需求，當前京津冀地區水資源、水環境的現狀條件決定了三地任何一家都無法獨力解決，客觀上迫切需要統籌考慮水資源與水環境的關系，加強京津冀三地之間的協作，突出“聯合支撐作用”。

2.京津冀流域水系連通性要求加快推進水資源保護協同發展

黨的十八屆三中全會明確提出要加快生態文明制度建設，用制度保護生態環境，健康的河湖水系作為其中的關鍵一環，同時也承載著民眾對未來美好生活的期盼、對實現美麗中國的渴望。京津冀地區處于太行山—燕山山地向黃渤海海濱過渡地帶，形成了明顯的地勢梯度，在地理空間上為創建健康的河湖水系空間提供了基礎條件：京津冀三地絕大部分同處于海河流域，不僅自然狀態下的地表水、地下水交換頻繁，重復計算量占水資源總量的12%~20%不等，三地間還通過水利工程實現了水資源的互通與共享，如天津市93.7%的居民生活用水供給保障要依賴于河北省。然而，由于海河流域地表水嚴重短缺，河道斷流、洼淀萎縮，使得京津冀地區這種復雜的、流域性很強的巨系統，目前更多地要靠地下水維持水系連通。但這種靠大量開采地下水提供供水保障的“單一模式”，會使本地區受到流域內其他地區開采地下水帶來的明顯影響：上游地區用水量和排水量的增減變化，直接通過自然河道輸水和地下水的交換對下游地區用水產生深遠影響。為充分緩解此類問題，需要在水資源開發利用與保護等涉水事務工作中進一步加強三地聯動，建立完善的協同合作機制，實現區域間、多部門在地表水、地下水、外調水、再生水、淡化海水等多水源綜合調配與優化利用，保障基本生態用水量。

3.京津冀社會經濟功能定位要求三省（直轄市）根據不同的區域分工特點，加快實施水資源保護合作

京津冀地區除了北京、天津以外，還包括8個地級市、22個縣級市以及數以千計的村鎮，在區域中的功能定位不同，使得三地各城市在資本、人力資源、交通吞吐量等重要資源的吸引力及向周邊的輻射帶動作用上存在明顯差距，對水資源利用與保護的需求也不同：北京作為區域核心城市，是京津冀地區乃至全國的政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心，天津是區域內經濟中心，兩個直轄市的地區生產總值累計超過3.2萬億元，城鎮化水平已經超過了80%，對高品質水資源供給的需求更加強烈；河北省的功能定位更加多元化，既要在冀中南、冀東北等老牌工業基地做好承接北京、天津產業轉移的工作，要求“保供水”，還要在京津兩地上游的張家口—承德地區走保護生態、涵養水源的路線，要求“保京津水源地”。京津冀地區資源要素流動集聚態勢的顯著差異與未來發展趨勢，客觀上要求在水資源保護工作中必須要充分考慮三地在區域經濟發展中各自的功能定位，加強統籌協作，滿足不同發展需求。

二、京津冀水資源保護一體化現狀與面臨的主要問題

1.水資源保護一體化現狀

三地處于不可分割、復雜聯系的水系統中，其中河北省位于上游地區，是京津兩地的主要水源地，京津兩地多條河流互為上下游。基于水資源的不可分割性，三地開展了多項水資源保護雙邊合作，為成功應對自1999年以來的全流域范圍內的連續干旱做出了貢獻。

（1）國家層面開展了“三地”水資源保護合作

2001年 《國務院關于21世紀初期（2001—2005年）首都水資源可持續利用規劃的批復》（國函〔2001〕53號）（下稱“《首水規劃》”）印發，有力促進了京冀兩地水資源保護合作，水污染治理取得階段性進展，生態環境明顯改善，水資源統一調度得以推進，提高了北京市供水安全保障程度。2002年實施了京津風沙源治理工程一期，使工程區可治理的沙化土地得到基本治理,起到了涵養水源的重要作用，生態環境明顯好轉。

（2）京冀兩地圍繞官廳、密云兩水庫的水資源保護開展合作

2006—2012年，在北京市與河北省達成的兩地經濟社會發展合作事項中，均涉及水資源保護合作內容。北京市累計安排資金上億元，實施了稻改旱高效節水農業建設、生態水源保護林建設等合作項目，在水庫上游地區調整了經濟產業結構，節約了灌溉用水，增加了入庫水量，減少了面源污染，明顯改善了入庫水質，保護了生態環境，促進了農民減負增收。

（3）津冀兩地針對潘家口、大黑汀兩水庫積極推進水資源保護合作

2009年至今，天津市累計投資1億元支持河北省治理引灤水污染；2013年，天津市政府與河北省政府建立了引灤水源保護聯絡工作機制，進一步提高了保護引灤水源工作效率；此外，天津市還與遵化市簽訂戰略合作協議，支持黎河沿線開展文明生態村建設、尾礦治理和垃圾清理等，取得良好效果。

此外，京津兩地圍繞上下游的水資源保護、防汛等開展了合作研究。北京市成立了水資源協調委員會籌備工作辦公室，提出成立首都水資源委員會，協調跨流域調水和周邊地區水資源保護工作；天津市主動開展引灤上游潘大水庫周邊地區發展無污染產業的扶持政策研究；河北省全力打造環首都綠色經濟圈，力求實現京津重要水源地保護與自身發展的雙贏。

2.水資源保護一體化面臨的主要問題

由于三地的經濟社會發展水平不一，自然資源稟賦和所處的地理位置不同，對水資源保護合作的目的、意義和方式方法的認識、理解也存在著差異，目前在水資源保護一體化進程中還面臨一些亟待解決的問題。

（1）缺乏國家戰略層面的頂層設計

盡管三地在一些領域和項目上開展了水資源保護合作，但由于思想認識不統一，缺少從國家戰略高度統籌三地經濟社會與資源要素的頂層設計，導致長期以來形成的基于行政轄區的思維模式和管理方式一直難以打破，上下游地區在水資源保護一體化中功能定位不準，產業布局不合理，水資源保護與區域發展綜合規劃難以實現有效對接，致使水資源保護對三地經濟社會發展的引導和限制作用難以發揮。

（2）缺乏三地水資源一體化保護規劃

由于缺乏統籌三地的水資源保護規劃，各地均根據自身的需求和實力，設定各自水資源保護目標。對于水資源保護一體化的權利和義務不明、責任和分工不清，開展合作的協調成本較高。如上下游地區對跨省水源地水資源保護的雙方責任和權利存在認識分歧，上游地區更多強調為開展水源地保護所做出的巨大犧牲，而下游地區則更多強調上游應承擔水源保護義務，這直接導致難以達成合作共識，跨省水源地保護難度巨大。

（3）缺乏穩定有效的合作平臺

目前三地的水資源保護合作多以點對點、事對事形式開展，一般由下游地區先提出合作要求，從意向提出到達成共識并付諸實施，各方均須付出較高的成本。由于這種自發式合作構建的合作平臺層次一般不高，具有較大的隨機性和明顯的階段性，對問題的響應速度較慢，合作成效不顯著，特別是三地水資源保護的聯合支撐作用無法顯現，更缺乏深入、持久、穩定的長效機制，顯然不能適應目前水資源保護一體化的要求。

（4）缺乏水生態補償機制

三地由于自然地理位置和發展功能定位等因素，河北擔負著向京津提供優質足量水資源的主體功能。按照生態補償的原理，應該是誰受益、誰補償，這樣才能使保護生態環境、提供生態產品的地區不吃虧、有收益、愿意干、可持續。目前三地之間尚未建立起橫向水生態補償機制，顯然無法滿足形成水資源與水生態“共建”與“共享”依存關系、實現京津供水安全和河北生態經濟發展“雙贏”的要求。

（5）缺乏經費保障

從三地開展水資源保護合作的經費來源渠道看，國家層面只有通過實施《首水規劃》撥付河北省相應經費；三地之間的合作經費，主要通過協商解決且經費十分有限。鑒于三地水資源保護合作需求巨大，而三地經濟實力發展不平衡，加之缺少相應的經費渠道，僅靠地方政府難以對推進水資源保護一體化提供有效的經費保障，迫切需要從國家層面提供政策保障和經費扶持。

三、推進京津冀水資源保護一體化的工作設想

習近平總書記明確指出，推進京津冀協同發展，要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，加強生態環境保護合作，完善水資源保護、水環境治理等領域合作機制。推進京津冀水資源保護一體化，必須立足于三地的優勢互補與合作共贏的理念，立足于貫徹落實最嚴格水資源管理制度各項要求，以服務三地城鎮化發展產業轉型升級為目標，以支撐優化區域分工和產業布局為重點，以水資源要素的空間統籌利用為主線，制訂一體化思路，明確重點領域，建立長效合作機制。

1.水資源保護一體化的基本思路

推進京津冀水資源保護一體化，要深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，堅持以人為本、人水和諧的理念，堅持“目標同向、措施一體、作用互補、利益相連”的基本原則，以三地水利工程基礎設施建設的一體化為依托，以服務于不同功能定位的區域發展對水資源管理保護的需求為導向，以水資源保護利用的同步化、水環境防治的聯動化為抓手，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，創新水行政治理模式，在水利工程設施建設、生態小流域建設、農村水環境治理、水源地達標建設等重點領域加強協調配合、統籌聯動，確保為三地協同發展的國家戰略提供切實有效的水資源支撐，確保三地百姓共享水利改革發展成果。

2.水資源保護一體化的重點領域

按照中央關于全面深化改革和開展生態文明建設的要求，結合三地水資源保護合作已有的戰略、規劃、機制等，進一步加強京津冀水資源的統籌管理和保護。

（1）加強三地水利工程設施一體化布局和建設

綜合考慮“三地”經濟社會發展要求、用水需求、生態影響、受益范圍等因素，以促進水資源統籌配置與工程整體效益最大化發揮為原則，一體化開展水利工程設施布局和建設。重點依托南水北調工程，加強河湖連通工程建設，形成以南水北調東、中線工程為骨干，流域控制性水利工程和當地各河系骨干水利工程為聯結的新型水利工程設施網絡格局。

（2）構建三地水資源統籌配置新格局

依托南水北調工程，建立和完善三地水資源聯合配置和調度機制，統一安排和配置地表水、地下水、外調水、非常規水源等各類水源，兼顧生產、生活、生態各類用水。抓緊完善跨省河流水量分配，對有關省際用水矛盾較為突出的河流，加快制定和明確水量分配方案，明確初始水權，進一步提升水資源的利用效率和效益，有效解決省際水事矛盾，維護地區用水和諧。

（3）強化重要水源地保護合作

水源地保護合作是京津冀水資源保護的重大核心問題。強化首都水源戰略保障，完善跨流域、跨省市、跨地區的多水源、多渠道水資源調配和供給系統，亟須三地協調配合深入開展水源地保護合作，劃定水源保護區，加強隔離防護、污染源綜合整治、生態修復與保護、水庫濱岸帶建設等各類水源地保護工程建設，明確用水區對水源區的生態補償、對口協作、項目支持等關鍵性事項，切實將發展與保護問題統籌起來，實現共贏。

（4）促進流域上下游治污合作

三地水量不足、水質較差，城市地表水和地下水水源都受到不同程度的污染，水體納污已接近承載能力極限。要按照《重點流域水污染防治規劃（2011—2015年）》中對海河流域水污染防治的要求，深化水資源保護與水污染防治協作，加強流域與三地之間的水污染聯防聯控機制建設，促進上下游治污合作，不斷規范水功能區和入河排污口監督管理，切實控制入河湖污染物總量，確保省界水體水功能區水質達標，提高水功能區達標率。

（5）聯合開展重要河湖水生態系統保護與修復

由于多年過度用水，三地許多河流湖泊干涸，水生態系統嚴重退化，亟須按照河湖連通工程的要求，充分利用南水北調、引黃、引灤等外調水，加強生態用水調度，逐步恢復生態基流，滿足河湖基本生態用水需求，保障河流健康。應綜合運用截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，對重要河湖水生態系統進行修復。特別要加強對重要生態保護區、水源涵養區、江河源頭區和重要濕地的等生態脆弱河湖和地區的水生態修復。

（6）共同推進生態清潔小流域綜合治理

位于京津上游的河北環京津山區（張家口、承德），肩負著為京津提供水源供應、環境保護、生態保障等重任，但由于行政區劃的限制，盡管近年來北京市生態清潔小流域治理卓有成效，不少小流域難以做到全流域的生態清潔綜合治理。應盡快開展三地區、市、縣級行政區對接，從項目規劃、申報、審批、實施等實現一體化，延伸治理范圍，加強坡面整治、村莊環境治理、溝（河）道和河（庫）濱帶保護等相關措施，從而促進河北省環京津山區與京津地區山區丘陵區發展的聯動，構筑穩固的京津生態屏障。

（7）深入開展地下水保護合作

華北平原地下水超采狀況非常突出，其中三地尤其典型。近年，地下水水質惡化狀況也日益凸顯。加強整個華北平原的地下水保護，對保障首都供水安全具有戰略意義。當前國務院已批復 《南水北調中東線一期工程受水區地下水壓采方案》和《華北平原地下水污染防治工作方案》，三地亟須在相關部委協調和統籌下，進一步加強地下水保護合作，確保方案順利實施。

3.構建京津冀水資源保護一體化合作機制

（1）開展頂層設計，建立水資源保護統籌規劃機制

借鑒《首水規劃》實施形式，開展三地水資源保護一體化頂層設計，建立水資源保護統籌規劃機制，統籌安排三地功能定位、產業分工布局、基礎設施配套等，并對節水用水、水污染防治、水土保持及水生態保護與修復等各方面的分工協作事項做出規定。

（2）建立多層次的水資源保護協作機制

三地水資源保護是一項牽涉利益關系復雜的社會系統工程，要盡快建立健全工作協調機制，明確部門間、地區間、流域與地方間的各方面責權關系，確保各項工作順利開展。一是建立高層決策機制。從保障首都水資源安全的高度出發，統籌解決三地水資源保障和區域發展問題，組建“首都圈水資源高層決策議事機構”。二是構建流域機構和地方政府之間的協調平臺。可參照南水北調中線工程水源區丹江口水庫水資源保護“5+1”機制的成功經驗，創建流域管理與區域管理有效結合的三地水資源保護新機制。三是從實際需要出發，推動三地各級地方政府之間建立形式靈活多樣的雙邊、多邊協調機制和協作平臺。

（3）創新生態補償投入機制

綜合運用行政手段與市場手段，建立水生態補償投入機制。一是按照“共同投入，共同受益”的原則，根據承擔責任、保護成本、受益程度等，由三地共同建立水資源保護補償基金，主要用于跨區域水資源保護重大事項。二是按照“誰受益、誰補償”的原則，建立形式靈活多樣的地區之間、流域上下游之間的橫向水生態補償制度。三是對于生態脆弱區、水源涵養區、濕地保護區等生態產品受益不明確的區域，由中央政府代表較大范圍的生態產品受益者，加強中央縱向轉移支付。

（4）加強水資源保護的協同監管和執法聯動機制

通過建立協同監測體系，整合監測站網布局，更新監測手段，建立監測信息發布和交換平臺等方式，實現三地監測活動協同、高效和信息共享。開展流域機構、三地水利、環保部門之間的定期聯合執法機制，強化對水源地入河排污口的協同監測和監督執法，促進流域水污染聯防聯治，提高治污效率和效益。協同建立突發水污染事件聯合應急處置機制，聯合開展應對演練，不斷提高應急處置能力，有效協調省際水污染糾紛。

（5）結合產業發展定位及布局，加快培育水利新興產業

著力提高水資源保護工作的有效性和持續性，將水資源保護工作與新興產業發展有機結合起來，形成循環經濟綠色產業鏈。一方面要推進污水處理回用等非常規水源的開發利用，并將非常規水源納入水資源配置，優化工業等用水結構；加快推進農業灌溉、居民生活用水等節水技術推廣應用。另一方面要結合新型城鎮化發展戰略，充分發揮水系的引擎帶動功能，統籌山水資源，打造親水景觀與濱水城市，促進新型旅游業等新興水利產業發展，帶動地方財政增收。三地要結合各自功能和產業定位互補互促，通過優惠政策，鼓勵水資源保護受益區發展生態產業、綠色產業，共同培育新興水利產業，幫助當地群眾脫貧致富，實現經濟、社會、生態效益多贏。

四、有關建議

1.成立首都圈水資源高層決策領導小組

建議由國務院牽頭，國務院相關部門與三地政府參加，盡快成立首都圈水資源高層決策領導小組，搭建穩定高效的對話與決策平臺。領導小組下設辦公室，由水利部具體負責對三地水資源保護一體化的行業指導，以及與相關部委、三地政府的溝通和協調，推進三地優勢互補、良性互動、共贏發展目標的實現。

2.編制京津冀水資源保護一體化規劃

建議由水利部牽頭，國務院相關部委和三地政府共同參與，盡快編制京津冀水資源保護一體化規劃，力爭納入目前發改委正在編制的首都經濟圈一體化發展相關規劃、國家“十三五”水利發展規劃等，或與之做好銜接配套。

3.開展重點工程帶動

一是江河湖庫水系連通工程。依據流域及區域水資源綜合規劃與防洪規劃，統籌設計由潮河、灤河、白洋淀等天然河流湖泊，南水北調、密云、潘家口等調水工程與水庫組成的水系連通工程，構建“引得進、蓄得住、排得出、可調度”的水網體系。二是非常規水源利用工程。加快再生水、海水淡化利用等設施建設，提高非常規水源利用量。天津市、河北省逐步擴大再生水在工業生產、城市雜用等方面的用量；北京市重點拓展城市景觀利用再生水的規模，加快推進“三環碧水繞京城工程”建設。三是生態清潔小流域建設工程。加大河北上游地區水庫濱岸帶、稻改旱高效節水農業、生態水源保護林等工程建設力度，構建穩固生態屏障。四是地下水保護與修復工程。三地聯合實施華北平原地下水壓采和地下水回補工程，促進地下水保護與修復。五是水生態環境保護與修復工程。積極開展調水引流、排污口整治、河湖清淤等工程建設，結合新型城鎮化發展戰略打造功能全面的水景觀。如北京市可在蓄滯洪區內建設生態中心區，既符合蓄滯洪區基本要求，又可實現濕地生態涵養、生態調節、生態服務的復合功能。

[1]北京市統計局，國家統計局北京調查總隊.2013北京統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2013.

[2]天津市統計局.2013天津統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2013.

[3]河北省統計局.2013河北統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2013.

[4]麻新平.京津冀水資源合作現狀及路徑選擇[J].經濟論壇，2008（22）.