存款保險制度的美國實踐及其局限性

劉明彥

存款保險制度作為金融安全網之一，在經濟增速下行、銀行不良“雙升”之際推出，其影響將極其深遠。但如何客觀看待存款保險制度，使中國的存款保險能真正發揮其穩定金融系統的功能，對存款保險制度鼻祖美國的存款保險制度框架及歷史功效進行分析，將具有一定借鑒價值。

美國存款保險制度演變與框架

美國存款保險制度建立

美國是世界上第一個建立存款保險制度的國家。1829年紐約實施了全美第一個州立存款保險制度。百年之后的1933年美國政府為應對大蕭條對銀行業的沖擊，通過了《格拉斯-斯蒂格爾法案》，于1934年成立了美國聯邦存款保險公司（FDIC），并于同年建立聯邦儲蓄信貸保險公司（FSLIC），后者專門向儲蓄信貸協會（S&Ls）提供存款保險。

FSLIC被20世紀80年代的儲貸危機耗盡了資本，于1995年被FDIC接管，FDIC是美國最主要的存款保險機構。除FDIC之外，美國的國家信用合作保險基金也具有存款保險職能，向信用合作機構提供存款保險。

FDIC的主要職責

經美國國會授權，FDIC主要有三大職能。一是存款保險。為全美6589家獨立注冊的銀行和儲蓄信貸機構的8種賬戶超過4萬億美元提供限額保險，最初存款人保險限額僅為2500美元，后經多次調整，1980年將保險限額由4萬美元提高到10萬美元，2008年危機期間為了防止銀行擠兌，再次將存款保險限額由10萬美元大幅調高至25萬美元。

二是銀行監管。對5200多家非美聯儲成員的州注冊銀行和儲蓄信貸機構直接監管，可以要求被監管銀行定期報告其財務狀況，開展現場檢查;對從事不安全業務的銀行及管理人員處以罰款、發布停業整頓命令、撤銷高管人員職務、終止并取消其存款保險等處罰。三是處置倒閉存款機構。當存款機構資不抵債、不能支付到期債務或資本充足率低于2%時，該機構的注冊管理機關將做出正式關閉決定并通知FDIC。根據美國法律，FDIC是所有倒閉聯邦銀行和聯邦儲貸協會的清算管理人，目前大部分州也任命FDIC為倒閉州銀行的清算管理人。

FDIC處置倒閉存款機構主要有三種方式：一是購買與承接交易，即由一家穩健金融機構承接倒閉機構的部分或全部債務，購買其部分或全部資產，FDIC為收購提供資金援助;二是存款償付，指FDIC在清算倒閉機構過程中，直接向存款人賠付被保險存款，然后進行清算;三是救助，FDIC通過貸款、存款、購買資產或承擔債務等方式向瀕臨破產的銀行提供財務援助，使該銀行免于破產。

FDIC保險基金

基金資金來源于保費和投資收益。FDIC從未獲得國會的財政撥款，啟動資金來源于投保銀行的保險費和美國財政部的1.5億美元貸款（已于1948年還清），之后一直靠投保的銀行和儲貸協會繳納的保險費和投資美國政府債券收益積累保險基金，本輪金融危機前FDIC的營運資金約500億美元。

保費由統一費率轉向風險差別費率。從1933年到1993年，FDIC一直實行統一費率，即根據銀行存款規模征收存款保險費，而不考慮銀行承擔的風險。統一費率無法對銀行的風險經營活動進行約束，形成了較嚴重的道德風險。FDIC根據銀行的資本充足率劃分標準和CAMELS評級，將銀行存款保險費率分為九個檔次，費率區間從0～0.27%。

基金目標比率由固定比例調整為區間浮動。為了保證FDCI對銀行存款的償付能力，保險基金必須與被保險存款的比率維持在一定水平，即目標比率（目標比率=存款保險基金額/被保險存款額）。FDIC成立之后相當長時期，目標比率為1.25%，2009年國會通過法案，將固定目標比率調整為1.15%～1.5%區間浮動，允許FDIC在目標比率發生以下變化時采取相應行動：一是當目標比率低于或預計半年內低于1.15%時，FDIC一年內收足基金規定的目標比率，或收取不低于0.23%的費率，15年內收足資金;二是當目標比率在1.35%～1.5%之間時，將超出1.35%比例部分中的一半向被保險成員返還;三是當目標比率超過1.5%時，FDIC必須將超出部分返回給被保險成員。

保險賠付

限額不斷調升。存款保險的賠付是根據存款人進行，而不是按賬戶賠付。當一個存款人在倒閉機構有多個賬戶時，合并計算。另外，FDIC只對存款人的支票賬戶、儲蓄賬戶、存單、退休金賬戶等存款賬戶進行保險，對共同基金投資、股票、債券、國庫券等其他投資品不予保險。目前美國存款保險限額為25萬美元，是成立之初的100倍。

賠付程序。當一家參加存款保險不得不破產時，FDIC會盡可能安排一家穩健銀行將其收購，或接管破產銀行，償付存款人保險限額內的存款。

美國存款保險制度實施效果

美國存款保險制度黃金期（1934～1980年）

1934年聯邦存款保險公司（FDIC）作為一家政府機構成立，負責為銀行存款提供保險，避免擠兌，開創了世界存款保險制度的先河。在FDIC成立之后近半個世紀，其在維護存款人信心，保障金融系統安全發揮了巨大的作用。

美國聯邦存款保險公司的數據顯示，從1934年到1980年47年中，FDIC保險的銀行破產數量總數為480家，平均每年有12家銀行破產，遠低于1934年至2014年間平均每年破產50家銀行的平均水平。該階段存款保險制度湊效的主要原因有：一是美國金融業實施嚴格的分業經營，銀行很少涉及證券、保險業務，銀行交易賬戶資產在總資產中占比極低;二是實施嚴格的Q條款和金融管制，銀行不能為活期存款支付利息，對定期存款也規定了最高利率上限，并對銀行的跨區經營進行限制，銀行面臨較低的利率風險;三是美國經濟保持較快增長，期間美國平均增速為4.74%，銀行業面臨著良好的宏觀經濟環境。

儲貸危機考驗美國存款保險制度（1980～1995年）

20世紀70年代美國的高通脹（平均CPI高達7.5%）和高利率（聯邦基金利率超過10%）使通過短期儲蓄存款融資但發放長期固定利率房地產貸款的儲貸機構面臨利率風險驟升。1982年美國國會通過一項法案，允許儲貸機構投資安全和不安全的貸款，甚至可以投資垃圾債券。1986年美國取消了規定存款利率上限的Q條款，這使得儲貸機構進行激進的高息攬存。資產負債期限的錯配和存貸利率的倒掛（存款利率20%，貸款利率8%），使美國近30%的依靠吸收短期儲蓄存款、投放于房地產貸款的儲貸機構陷入困境。1986～1995年，FSLIC（聯邦儲貸保險公司）關閉了1043家儲貸機構，超過20世紀80年代初期所有儲貸機構的三分之一。救助儲貸機構的巨額成本，最終導致1987年FSLIC資不抵債并入FDIC。

儲貸危機期間美國存款保險制度失靈原因：一是對儲貸機構監管不力，無法抑制其冒險行為的道德風險;二是利率市場化、高通脹、放松管制等宏觀經濟環境引發了系統性風險，這超出了存款保險制度的保險范圍。

次貸危機對存款保險制度沖擊（2007年至今）

2007年4月美國第二大次級抵押貸款公司新世紀金融破產，標志著次貸危機爆發。隨著次貸危機的蔓延，重倉次貸債券和相關衍生品CDO的投資銀行和大型商業銀行損失慘重。同期FDIC的資本余額僅為346億美元，一家像華盛頓互惠銀行（存款1880億）的中型銀行破產即可耗盡FDIC的資本。在此背景下，美國政府推出巨額救助計劃，對“兩房”、AIG、花旗、摩根大通等大型機構注資超過3000億美元，才避免了金融危機的擴散。盡管如此，自2007年以來，美國商業銀行總共破產了516家銀行，而且五大投行中貝爾斯登和美林證券被收購，雷曼兄弟破產，美國資本市場和實體經濟均遭受重創。

次貸危機中美國存款保險制度失靈的原因：一是在混業經營下，保險、證券公司的經營風險會通過金融市場迅速傳遞到商業銀行的交易賬戶，導致銀行資產出現巨額減計，而保險、證券公司的資產并未保險;二是大型銀行的資金來源中近50%是非存款負債，主要是債券和票據等，這些非存款負債無需交納保費，但面臨更大的市場風險和流動性風險;三是混業經營下商業銀行交易賬戶和表外資產占比大幅上升，在金融市場動蕩情況下，這些資產可能遭受巨額減計，使用商業銀行承擔了比銀行賬戶更高的風險。

美國存款保險制度實踐對中國的啟示

美國存款保險制度無疑是迄今為止最成功的存款保險制度，也是世界存款保險制度的典范，總結其80年的實踐經驗與教訓，我們得出以下幾點啟示：

存款保險制度無力應對系統性風險。存款保險制度設立的初衷在于維護存款人對銀行的信心，防止擠兌對銀行帶來的流動性風險，并阻斷破產銀行風險向穩健銀行的傳染，從而避免非系統性風險演變為系統性風險。但銀行面臨的不僅僅是存款人缺乏信心引發的擠兌風險（流動性風險），而且擠兌風險可以通過存款準備金制度予以化解，銀行面臨的最大風險實際上是經濟周期波動產生系統性風險，另外利率市場化和銀行綜合化經營使銀行承擔著更大的利率風險和資本市場波動的風險，比如，美國大型銀行持有巨額的次級貸款、次級債券及相關衍生品，在本輪金融危機中遭受了上千億美元資產計減的損失，這些風險僅靠對存款進行保險無法防范。當然，從理論上講，FDIC通過監督、檢查可一定程度上抑制銀行的過度承擔風險的經營行為，但這都對FDIC的監管能力提出了挑戰。美國儲貸危機和次貸危機的實踐表明，只有政府才能真正應對系統性風險，承擔起“最后借款人”的職責。

存款保險制度的部分作用被資本充足率監管替代。1934年美國存款保險制度建立時，同時實施分業經營的金融模型，商業銀行業務與相對高風險的投資銀行業務、保險業務相分離。為了防止銀行業因高息攬存而冒險經營，美國推出金融管制的Q條款，這些保守的監管制度雖然抑制了銀行業的發展，但其近半個世紀免受金融危機的侵擾。20世紀80年代的利率市場化，使儲貸協會和銀行業都因存款利率飚升而承擔了過度的利率風險，最終釀成了儲貸危機。1999年美國通過了新金融法案，銀行業由分業經營轉向混業，九年之后即暴發了次貸危機。基于分業經營和金融管制的存款保險制度在利率市場化和混業經營背景下能否發揮存款保險功能，存在爭議。即使有存款保險，當銀行破產風險上升時，存款人仍會擠兌而不會坐等存款保險基金進行賠償，因為后者通常有一定時滯。另外，從20世紀90年代開始實施的巴塞爾協議，使不低于8%的資本充足率為存款人及其他債權人的權益提供了一定保障，部分替代了存款保險制度的功能。

保險目標比率的確定需在安全與效率之間進行平衡。本輪金融危機前，美國存款保險實施風險差別化費率和1.25%的保險基金目標比率，但僅占銀行業被保險存款余額1.25%的保險基金規模能否為銀行業存款提供充足的保險，實踐中存在不確定性。但如果對銀行保險征收較重的保費，一方面會侵蝕銀行的利潤，另一方面會形成銀行增加非存款負債的激勵，即更多地依賴不需要交存款保險費的債券、同業和衍生品融資等，導致銀行的制度套利。如果中國對銀行存款征收0.07%的存款保險費，大概需要15年保險基金的規模才能達到1.25%的目標比率，此前政府需要向存款保險基金融資以樹立市場信心。

存款保險范圍和限額應適時調整。美國存款保險基金只對存款人的八類存款賬戶進行保險，本輪金融危機前為10萬美元，為應對金融危機，保險限額目調整為25萬美元，可見提高保險限額可擴大存款保險的覆蓋面，增強存款保險的穩定金融體系功能。但保險限額越高，保險基金在銀行破產時需要付出的成本就越高，存款人分散和控制風險的激勵就會削弱。中國存款保險條例意見稿中將存款保險上限設為50萬元，可以覆蓋絕大多數自然人的存款，但對企業及社會團體來說，覆蓋力度有所不足。因而，存款保險制度可能使部分企業存款由中小銀行分流至大型銀行，進一步加劇大型銀行在市場上的強勢地位。

（作者單位：中國民生銀行信息管理部）