遼寧省實施國家農業綜合開發水土保持項目的成效及經驗

劉立權，宋國獻，韓 冰，凡勝豪

(遼寧省水土保持局，遼寧 沈陽 110003)

遼寧省實施國家農業綜合開發水土保持項目的成效及經驗

劉立權，宋國獻，韓 冰，凡勝豪

(遼寧省水土保持局，遼寧 沈陽 110003)

水土保持；農發項目；成效；做法；遼寧

遼寧省黑土區是我國重要的商品糧生產基地，同時也是水土流失較為嚴重的地區之一。國家農業綜合開發東北黑土區水土流失重點治理項目自2011年實施以來，遼寧省主要從加強領導、規范管理、示范推動、科技先導、強化管護等5個方面入手開展工作，項目實施后項目區形成了水土保持綜合防護體系，取得了顯著的生態、經濟和社會效益。分析了當前農業農村改革不斷深化條件下遼寧省水土保持工作主要存在的問題，并有針對性地提出了建議。

遼寧省2011—2013年國家農業綜合開發東北黑土區水土流失重點治理項目主要分布在沿海低山丘陵區、遼西及遼東山地丘陵區的7個縣(市)，其中清原、本溪、桓仁、寬甸屬溫帶大陸性季風氣候區，彰武、興城、朝陽屬半干旱半濕潤大陸性季風氣候區。遼寧省黑土區面積12.29萬km2[1]，占全省總面積的82.9%，是全國重要的商品糧基地。全省黑土區水土流失面積3.33萬km2[1-2],占全省黑土區總面積的27.10%，嚴重的水土流失造成該區耕地面積減少、土地生產力下降、河床抬高、水庫淤積、環境污染嚴重、災害頻繁[3]。從2011年開始，農業綜合開發水土流失重點治理項目在遼寧省開始實施，以期達到保持水土、改善黑土區生態環境的目的。

1 項目實施情況

項目區分屬溫帶大陸性季風氣候區和半干旱半濕潤大陸性季風氣候區，其中溫帶大陸性季風氣候區的土壤類型主要有棕壤、白漿土、草甸土、沼澤土、水稻土，多年平均氣溫5.6～7.7 ℃、降水量776～1 140 mm，降水年際變化大，年內分配不均，7—9月降水量占全年的63.84%～78.89%，且受季風、地理位置和地形影響，時有暴雨發生；半干旱半濕潤大陸性季風氣候區的土壤類型主要有褐土、棕壤、草甸土和風沙土，多年平均氣溫7.2～8.7 ℃、降水量450～630 mm，7—9月降水量占全年的70.85%～85.58%，雨季不但雨量大且常發生陣雨，歷時短、強度大。項目區總面積為1 339.2 km2，涉及71個行政村，農業人口12.3萬人，農業勞動力6.3萬人，人口密度91人/km2，人均耕地0.24 hm2；項目區水土流失面積506.5 km2，占土地總面積的37.8%，其中輕度247.2 km2、中度178.3 km2、強烈62.1 km2、極強烈15.9 km2、劇烈3.0 km2。

國家農業綜合開發東北黑土區水土流失重點治理項目2011—2013年3年累計治理遼寧省的小流域47條，共完成水土流失綜合治理面積354 km2，占計劃任務的100.1%，其中完成坡改梯786.1 hm2，營造水土保持林7 210 hm2、經果林1 539.7 hm2、地埂植物帶1 270 hm2，修筑截水溝257.0 hm2，改壟4 715.7 hm2，種草6.2 hm2，封禁治理17 092.6 hm2，保土耕作2 529.6 hm2，修筑小型水利水保工程2 025處、護岸(坡)30 km、溝頭防護14 km、溝渠5.2 km、生產道路90.7 km。完成水土保持總投資9 600萬元，其中中央財政資金6 000萬元、省級配套2 700萬元、市級配套300萬元、縣級群眾投勞折資600萬元。

2 項目實施成效

2.1 生態效益

通過綜合治理，有效控制了水土流失，改善了生態環境，提高了土地的承載能力和防洪減災能力，延緩了匯流時間，減少了溝道徑流量與含沙量，使得一些地區地下水位明顯升高，一些斷流多年的小河道細水常流。項目區生物資源向多樣性發展，接近絕跡的野生動物大量繁殖與棲息，動植物群落均得到了較大的豐富與發展。

坡改梯的土壤有機質含量提高，農業抗災減災能力明顯增強。項目區綜合防護體系基本形成，有效地保護了水土資源。經測算，經過3年的實施，項目區綜合治理程度達70%以上，林草保存面積增加84.0 km2，林草覆蓋率提高20.4%，年攔蓄地表徑流1 075.5萬m3，減少土壤侵蝕量89.4萬t。

2.2 經濟效益

項目區實施水土流失綜合治理帶來的近期直接經濟效益主要是坡改梯后產量、地埂植物帶種植護梗作物收益、水土保持林木材蓄積量、果樹產量的提高，以及保護農田、提供灌溉水源帶來的直接保產增產。靜態分析法計算結合測算結果顯示，項目區糧食總產量由治理前的17 531萬kg增加到19 031萬kg，人均糧食比治理前增加148 kg，增加經濟收入6 860.1萬元，農村人均純收入比治理前增加1 137.9元，16 918人實現了脫貧。

2.3 社會效益

通過3年的治理，項目區水土資源得到有效保護和開發利用，水土流失得到有效控制，區域生態環境明顯改善，農業生產條件顯著提高，增強了可持續發展能力。土地利用結構得到合理調整，生產經營多元化發展，糧食產量逐年增加，經濟作物種類得到豐富，群眾生活水平有了較大提高，有效地促進了區域農村經濟穩定發展。科技推廣對當地農業發展的促進作用逐步顯現，通過科技推廣保障了受益區群眾能夠接受先進的農業栽培技術培訓，為糧食、果樹的高產穩產奠定了良好的技術基礎。項目的實施起到了良好的示范帶動作用，特別是寬甸項目區工程的實施，對于提升邊境地區國際形象有著積極的促進作用。

3 主要經驗和做法

3.1 加強領導，提供有力的組織保障

項目縣均成立了以政府主管領導為組長，財政、發改、農業、林業、水利等有關部門及相關鄉鎮主要負責人為成員的項目實施領導小組，加強對項目實施的組織、協調與領導，明確分工和任務，進一步協調整合相關項目，為農發項目健康有效開展提供了有力的組織保障。在省政府農建大禹杯競賽中，我們還將農發水保項目列為水保考評項的重要內容。項目縣水利水保及農發業務部門不斷總結項目建設和管理經驗，及早安排部署，加強管理、監督和技術指導，召開了項目建設現場觀摩會，開展了項目前期工作、工程管理和財務管理培訓活動，加強巡回檢查督促。在實施過程中，每條小流域安排1名水土保持技術人員，全面負責從勘察設計、組織施工、檢查驗收到管護移交全過程的技術指導。充分發揮項目所在鄉鎮水利服務站水管員是本地村民的優勢，上下聯絡，做好施工全過程的質量監督、占地協調工作。

3.2 規范管理，嚴格執行規章制度

從水土保持工作的實際出發，2012—2013年省水保局制定了《關于加強水土保持工程質量管理的指導意見》《遼寧省水土保持精品工程實施方案》《遼寧省水土保持文明示范工程考核辦法》《遼寧省水土保持工程質量檢查辦法》等一系列制度，為實施農發水保項目提供了制度保障。具體著重抓好4個環節：一是扎實做好前期工作，努力夯實施工基礎；二是著力做好施工管理，確保工程質量合格；三是狠抓項目資金管理；四是做好運行管理，確保項目效益正常發揮。為了抓好項目建設管理工作，各項目縣也積極探索，采用了多種行之有效的措施。

項目縣嚴格按照國家基本建設程序規范管理，實行了項目責任主體負責制、工程建設監理制、資金使用報賬制，積極推行了公示制、群眾投勞承諾制等制度，嚴格執行《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》《國家農業綜合開發水土保持項目管理細則》等一系列管理規定。同時，各項目縣結合實際，分別制定了農業綜合開發項目建設管理等辦法，進一步規范各方管理行為。

3.3 示范推動，探索新的治理模式

在項目實施過程中，各項目縣總結多年小流域綜合治理開發經驗，根據不同項目區自然、社會經濟條件，把項目實施與發展地方經濟緊密結合，圍繞項目建設目標，探索建立了各具特色的治理模式，發揮了以點帶面的輻射帶動作用。如本溪縣項目區山水林田路建設充分發揮大自然的自我修復能力，大力開展以封山禁牧為主的林草建設，推廣植物谷坊、沼氣池等措施，充分利用當地條件，滿足百姓需求。興城市經過多年的小流域綜合開發治理，從山頂到山腳、從坡面到溝道，采取步步設防、梯級攔蓄等措施，形成了以“坡面建魚鱗坑、竹節壕、果樹臺田，溝壑筑谷坊、沉沙池，溝道設攔蓄壩的梯級蓄水、美化、亮化”為特點的新型綜合治理模式。

3.4 科技先導，提升綜合開發水平

在項目實施過程中，各地緊緊圍繞國家農業綜合開發的宗旨，堅持以科技為支撐，以農業增產、農民增收為目標，因地制宜，有計劃、有步驟、科學地開展各項水土保持工程建設。在高標準、高質量實施好各項建設任務的同時，從如何做好“地、水、環境、人及治理開發”等方面下功夫：從“地”上著力，切實提高保土耕作技術等，充分發揮土地的增產潛力，全面提升治理程度和農業經濟效益；從“水”上增效，創新用水理念，積極推廣應用“壩、塘”高效利用水資源模式，合理調節水資源的時空分布，在豐水期利用小型抽水設備將壩內蓄水抽送到田間地頭、果樹臺田中，大大提高了水資源的開發利用效率和效益；從“環境”上突破，加強農業基礎設施建設，提高林草覆蓋度，改善生產生活條件，營造良好的生態環境；從“人”上挖潛，加大科技培訓力度，發揮致富帶頭人的作用，大力開發人力資源，推動流域經濟快速發展；從“治理開發”上著手，大力發展特色型種植業、生態經濟型林果業等開發模式，實現了綜合開發、保持水土、提高單產、增加收入多重目標，提升了流域的治理水平和效益。

3.5 強化管護，鞏固治理成果

各項目縣在抓好水土流失治理的同時，把預防監督和治理成果管護緊密結合，并作為一項重要任務常抓不懈。一方面，狠抓宣傳教育，充分利用報刊、電臺、電視和網絡等新聞媒體，大力宣傳水土保持的地位和在社會及經濟發展中的作用，提高項目區廣大干部群眾保護生態、鞏固治理成果的自覺性。另一方面，狠抓監督管護，制定鄉規民約，配備管護人員，落實管護責任。在具體管護中，按照“誰受益、誰管護”的原則，根據實際情況和措施性質，分別采取了不同的管護方法，做到責任到人，長期不變。

4 建 議

4.1 出臺優惠政策，加大對黑土區水保的扶持力度

東北黑土區每年向國家交售的糧食占全國總量的1/3以上[1]，無論是對保障我國現在還是今后的糧食安全均起著舉足輕重的作用[4]。目前的現狀卻是寶貴的黑土資源正在被水土流失逐漸蠶食，加之“兩工”取消，且水土流失嚴重的縣市多數財政困難，很難拿出配套資金進行水土保持建設。農民不再出工投勞，相應的扶持政策尚未出臺，嚴重的水土流失現狀很難扭轉。因此，建議國家針對黑土區水土流失治理，結合國務院近期印發的《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》，加大對東北黑土區水土流失綜合治理的支持力度，出臺提高中央投資比例、穩定增長投入等細化的政策支持。

4.2 做好基層服務調研，破解水土流失治理難題

目前，隨著農業農村改革的不斷深化，許多傳統的水土保持工程建設管理體制已不能適應新形勢、新要求。例如，在工程實施過程中，如在坡改梯、地埂植物帶營造中一般占用一部分耕地，但是補償費用標準、如何列支都有待于進一步研究。近年來人工等價格的上漲幅度很大，而在2013年遼寧省新出臺的“一事一議” 籌勞限額標準中又規定每年每個勞動力籌勞不得超過10個標準工日，這些問題均有待解決。

應深入工程一線做好調研服務工作，依據各地物價水平修改定額標準，并制定定額浮動機制，在此基礎上實行按批準規劃的措施種類進行投資，同時允許列支水保資金補償占用農民土地的損失，盡量保證農民的切身利益不受損。探索建立農民協會或農民互助組織，采取“輪換工”或“互助工”等形式，解決分戶勞力緊張問題，實現水土保持規模治理效益。

4.3 優化科技推廣費用使用，提升工程的經濟效益

現行農業綜合開發水土保持項目的科技推廣費用支出限制應用在成熟項目的示范與應用，現實情況卻是各地土質、氣候等自然條件千差萬別，同時一個示范項目的廣泛推廣，例如地埂植物帶、新樹種的大量引進，又可能對當地該產品的價格市場造成巨大的沖擊。因此，建議科技推廣費用除了用于示范與應用外，可以適當的提取一定比例，用于科技項目當地適應性及市場調研、咨詢，提升工程的科技含量，以更好地發揮水土保持工程的經濟效益，促進農業增產、農民增收。

[1] 水利部，中國科學院，中國工程院. 中國水土流失防治與生態安全(東北黑土區卷) [M].北京：科學出版社，2009:1，187.

[2] 遼寧省水利廳.遼寧省第四次土壤侵蝕遙感普查成果公報[EB/OL].[2007-08-29].http://www.dwr.ln.gov.cn/20132/content_35977_ 258.htm.

[3] 謝立亞，任麗華，石連奎，等. 遼寧省黑土區水土流失及防治對策[J].水土保持通報，2005(25)：92-95.

[4] 鄧偉，張平宇，張柏. 東北區域發展報告[M].北京：科學出版社，2004:1-40，276-284.

(責任編輯 孫占鋒)

S157.2

C

1000-0941(2015)01-0025-03

劉立權(1971—)，男，遼寧葫蘆島市人，教授級高級工程師，博士，從事水利工程建設與管理工作。

2014-11-20