一起生活飲用水不符合衛生標準行政處罰案例的分析與思考

鈔艷，楊秀芹

1.銀川鐵路衛生監督分所，寧夏銀川 750011；2.銀川市衛生監督所，寧夏銀川 750001

民以食為天，食以水為先。水是人類生存的基本物質。生活飲用水的安全屬于國計民生問題，涉及到居民健康及生命安全[1]。該文通過對一起生活飲用水不符合衛生標準行政處罰案例進行分析，總結經驗和不足，為今后切實做好生活飲用水衛生監管及安全保障工作提供參考。

1 案情簡介

1.1 案情摘要

①2012年12月18日，銀川市某小區66號樓5單元301室居民發現家中自來水有明顯的“大蒜味”，向負責供水的銀川市某水務公司進行了反映。水務公司組織人員前往調查處理，懷疑暖氣用水污染了生活飲用水管網，但未查出具體污染環節，僅建議該小區居民通過放水消除水中“大蒜味”。

②2012年12月21日，銀川市某衛生監督所接到該小區居民的投訴，投訴其飲用的自來水中有明顯異味、無法飲用。當日，該衛生監督所會同轄區疾病預防控制中心前往現場進行調查，經了解該小區63、64、65、66號4棟樓的部分用戶家中均有明顯大蒜味，其中投訴的66號樓5單元有6戶居民的飲用水有大蒜味，目前尚無人飲用。疾控中心對小區66號樓5單元102、66號樓4單元101兩戶的自來水末梢水進行采樣(水樣受理編號分別為H/S20121026和H/S20121025)，并按照《生活飲用水標準檢驗方法》[2]《生活飲用水衛生標準》[3]進行衛生檢測和評價。結果樣品受理編號為H/S20121026的水樣檢測報告顯示：有異嗅、異味，菌落總數7300CFU/ml，不符合《生活飲用水衛生標準》要求。

③由于水務公司前期未采取有效措施進行處理，導致此次飲用水管網污染事件從開始66號樓5單元擴展到63、64、65、66號4棟樓，約160戶居民飲水受到影響。在衛生部門的監督指導下，水務公司通過實情通告、單元停水、放水沖洗主管道、逐戶排查管道的措施，消除了污染隱患，于2013年1月20日恢復正常供水。

1.2 證據材料

2012年12月21日現場監督檢查筆錄（書證）；對該小區物業負責人、居民及水務公司負責人的調查詢問筆錄（當事人及證人證言）；非產品樣品采樣記錄和疾病預防控制中心出具的水質檢測報告（書證）；現場調查、水樣抽檢的照片資料（物證）。

1.3 案情處理

銀川市某水務公司供應的生活飲用水不符合國家生活飲用水衛生標準的行為違反了《生活飲用水衛生監督管理辦法》第六條的規定，依據《生活飲用水衛生監督管理辦法》第二十六條第（四）項的規定，給予“責令限期改進，罰款人民幣3000元”的行政處罰，當事人對處罰沒有異議，表示放棄陳述申辯權，并自覺履行行政處罰決定，本案結案。

2 案例分析

2.1 違法事實的認定問題

在本案的調查處理過程中，針對能否以供水單位供水不符合國家生活飲用水衛生標準作為違法事實進行立案查處爭議很大。一種意見認為：自來水管網受到不確定因素影響造成水質污染的原因很多，不能一概而論。該案中飲用水被污染，可能是居民私接暖氣供水等原因，使暖氣供水污染自來水管網造成的，供水單位也在積極排查原因、采取措施解決問題，不應認為供水單位供水不符合生活飲用水衛生標準。另一種意見認為：集中式供水單位應當承擔取水、制水、供水各環節的衛生管理，保證從水源到水龍頭的飲用水都應滿足水質要求。自來水管網屬于供水單位的輸水設施，其有責任采取有效措施來保障輸水管網的飲水安全，確保飲用水符合國家衛生標準，本案可以認為供水單位供水不符合生活飲用水衛生標準。作者認為對于本案是否可以認定供水單位為用戶提供的飲用水不合格這一問題，值得進一步商榷。

2.2 法律法規的適用問題

《傳染病防治法》與《生活飲用水衛生監督管理辦法》對于供應的生活飲用水不符合衛生標準都有約束性條款和相應罰則[4]。《傳染病防治法》第二十九條第一款規定：“用于傳染病防治的消毒產品、飲用水供水單位供應的飲用水和涉及飲用水衛生安全的產品，應當符合國家衛生標準和衛生規范”，相應的罰則為《傳染病防治法》第七十三條第（一）項：“違反本法規定，有下列情形之一，導致或者可能導致傳染病傳播、流行的，由縣級以上人民政府衛生行政部門責令限期改正，沒收違法所得，可以并處五萬元以下的罰款；已取得許可證的，原發證部門可以依法暫扣或者吊銷許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任:（一）飲用水供水單位供應的飲用水不符合國家衛生標準和衛生規范的；…”。《生活飲用水衛生監督管理辦法》第六條規定：“供水單位供應的飲用水必須符合國家生活飲用水衛生標準”，相應的罰則為《生活飲用水衛生監督管理辦法》第二十六條第（四）項：“違反本辦法規定，有下列情形之一的，縣級以上地方人民政府衛生行政部門應當責令限期改正，并可處以20元以上5000元以下的罰款：（四）供水單位供應的飲用水不符合國家規定的生活飲用水衛生標準的；…”。

按照“法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章”的法律適用原則，應當優先適用《傳染病防治法》的處罰規定，但《傳染病防治法》第七十三條中對供水不符合生活飲用水衛生標準的進行處罰有個先決條件：導致或者可能導致傳染病傳播、流行的。本案中水質采樣檢測結果的菌落總數超標，是否可以判定可能導致傳染病的傳播、流行，由誰來做出判定、判定依據是什么，由于沒有相關行政解釋，存在較多爭議，難以做出定論。考慮到，菌落總數增多說明水體已被污染，但不能說明污染來源，也不能說明該水體傳播傳染病的風險程度，必須結合總大腸菌群來判斷水質污染的來源和安全程度[5]。因此，認為本案依據《生活飲用水衛生監督管理辦法》予以處罰是合理的。

2.3 調查處理過程中水樣采集不具代表性

調查現場只對一戶居民家中的問題水樣進行采集檢測，同時只選取同一棟樓其他單元居民家中的末梢水樣作對照，樣品代表性較差，而且未對發案同一時間供水單位出廠水水質和該小區其他樓的用戶末梢水進行抽檢，無法判斷水質受污染的環節，不利于污染原因的查找及處理。

3 案件思考

3.1 進一步健全飲用水安全的法律體系

無論是《傳染病防治法》，還是《生活飲用水衛生監督管理辦法》，都很難對生活飲用水安全做到全面、有效的監管，為了保障飲用水安全，應制定飲用水安全的專門立法，完善飲用水安全監管法律體系，明確各部門的監管職責，進一步規范影響生活飲用水安全的各個環節以及影響因素。

3.2 切實解決自來水管網被污染的問題

近年來，經常出現暖氣供水污染自來水管網的現象，主要是有些居民用戶私自將家中暖氣供水與自來水管網接通，當暖氣水壓大于自來水水壓時，暖氣用水就會流入自來水管網，造成水質污染。解決此類問題，一方面通過飲水安全的宣傳提高群眾的飲水安全責任意識，提醒廣大群眾切勿私改供水、供暖管網，嚴禁使用任何形式的暖氣自來水熱交換器，對自己和他人的飲用水安全負責；另一方面相關部門應制定規則，建設期間在入戶飲水管道上加裝逆止閥，確保居民家中的管道污染不會蔓延到供水管網中。

3.3 不斷加強對市政供水單位的監督管理

突發性水污染事件具有極強的不確定性、危害性和污染多樣性，在處理突發性水污染事件時應當首先遵循快速、有效的原則，其次才是經濟性[6]。在本案中，供水單位在衛生部門接到投訴之前2天就接到居民反映，卻沒有及時向衛生部門報告，也沒有采用有效的處理措施，導致了事件的擴大、升級。衛生監督機構應加強對市政供水單位的監督管理，指導供水單位建立健全飲用水污染事件的應急預案，制訂針對可能發生污染環節的具體防范措施，一旦發生飲用水污染事件，供水單位應立即采取正確的處理措施，防止事故擴大，并及時向所在地衛生行政部門和有關部門報告。

3.4 加強監測，著力提升應急處置能力

衛生監督部門應加強集中式供水單位水源水、出廠水和管網末梢水的監督監測力度，不定期聯合疾控部門對水質進行抽檢，掌握水質的實時變化狀況，及時消除飲用水污染隱患，確保供水安全衛生。衛生監督部門還應加強執法人員的應急能力培訓，提升生活飲用水應急處置能力。

[1]豐素娟.2012年深圳市生活飲用水衛生狀況調查[J].中國衛生監督雜志,2013,20(4):339-343.

[2]GB/T5750-2006，生活飲用水標準檢驗方法[S].北京:中國標準出版社,2007.

[3]GB5749-2006，生活飲用水衛生標準[S].北京:中國標準出版社,2007.

[4]部愛榮,楊剛,張倩,等．一起自建集中式供水單位生活飲用水不符合衛生標準行政處罰案例評析[J].中國衛生法制,2014,22(6):29-31.

[5]衛生部標準化管理委員會．GB5749-2006《生活飲用水衛生標準》應用指南[M].北京:中國標準出版社,2010：29.

[6]韓曉剛,黃廷林.我國突發性水污染事件統計分析[J].水資源保護,2010,26(1):84-86,90.