大石山區義務教育學生營養餐管理運行存在的問題及對策

藍小金

【關鍵詞】大石山區 義務教育

學生營養餐 管理運行

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2014）11A-

0013-03

2011年11月，國務院正式啟動農村義務教育學生營養改善計劃。該計劃覆蓋了680個集中連片貧困地區的2300萬義務教育階段中小學生。中央財政為學生提供營養膳食補助，標準為每生每天3元、全年600元，所需資金全部由中央財政承擔，全年總計支出約160億元。計劃實施以來，得到了廣大學生、家長的認可和高度贊譽。可見，農村義務教育學生營養改善計劃是一項覆蓋面廣、投入量大、政策性強的系統的民生工程、惠民工程。如何建立起有效的管理和運行管控模式，將這項“民生工程”建成“放心工程”“陽光工程”，已成為當前社會關注的焦點。廣西壯族自治區河池市都安瑤族自治縣是新一輪國家開發扶貧工作重點縣，也是河池市小學教育階段教學點和在校人數最多、條件最艱苦、學校分布最分散的一個大石山區縣。本文以該縣為例，對農村義務教育學生營養餐管理運行模式現狀、存在問題進行分析，提出對策，以期為大石山區義務教育學生營養餐工程的實施提供借鑒。

一、基本情況

都安地處桂中腹地偏西、河池市南部，全縣有壯、漢、瑤、苗、仫佬、毛南、水等7個世居民族，是全國布努瑤族人口聚居最多的自治縣。該縣實施“營養餐工程”總體情況良好，縣、鄉兩級政府組織有效，部門分工合作細致有序，初步建立了一套完整、清晰的運行體制，逐步形成了“企業配送→食堂加工→食品留樣→分餐→就餐”的學生營養餐供應模式，受益學生和家長的滿意度高。但由于地域廣、學校多、農村情況復雜，再加上縣級財政配套能力有限，仍然存在學校食堂建設跟不上、食品安全監管手段落后、學校跟進服務壓力大、相關制度和管理辦法不到位等問題和困難。

（一）全縣義務教育學校基本情況

全縣現有小學600所，其中教學點357個，普通中學21所，特殊教育學校1所。現有在校生67696人，其中：小學生53300人（其中教學點7596人），普通中學14171人，特殊教育學校225人。2013年，全縣享受營養餐人數67696人，上級每年營養餐補助4134萬元。全縣已建有學校食堂（伙房）188所，在建157所，將建48所，未建229所。全縣目前聘請食堂工勤人員552人，尚缺301人，食堂員工全部持健康證上崗，員工工資收入一般為500元～1200元不等。全縣現有澤龍、誠信、鼎凱及都安糧油公司等四家營養餐專業配送公司。縣教育管理部門成立了營養改善計劃資金管理中心，對資金進行專項管理，確保專款專用。

（二）供餐情況

1.供餐形式：一是提供牛奶、蛋糕或蛋等加餐或課間餐，主要是尚未建有食堂的學校采取此種供餐形式，食品均由配送公司直接配送，學校負責發放，牛奶價格為2.03元/盒，蛋糕價格為0.97元/個，雞蛋價格為0.97元/個。二是提供完整的早餐、午餐和晚餐，絕大多數建有食堂的學校采取此種供餐形式。也有個別學校雖然有食堂，但工勤人員缺乏，同時采取以上兩種供餐形式，如該縣的板嶺鄉帶河小學等。

2.供餐模式：一是食堂供餐的食材由公司配送中心統一配送到學校，學校自聘工人進行加工。食堂設施尚未健全或地處偏遠的教學點，采用公司供餐和托餐式供餐兩種方式。企業供餐，由配送中心將營養食品配送到學校，營養食品以蛋糕加牛奶為主。二是托餐式供餐，一種是食材由學校教師自行采購，自行加工，即老師托餐，另一種是家庭（農戶）托餐，由學生家長自行購買。一般偏遠、交通條件不便的教學點，自行采購居多。在縣城周邊有個別學校自行采購，執行托餐式供餐，譬如該縣唯一的特殊教育學校，其自行采購能保證食品新鮮和價格隨行就市，在一定程度上降低了食品成本，彌補了雙休日正常供餐給學校帶來的壓力。

3.供貨模式：除學校自行采購之外，供貨企業一般在每周周日、周三送貨，供貨數量一般由各學校提供清單，按清單配送，由供貨方通過農用運輸車直接配送到指定地點，用這種配送方式配送的食品基本上是冰凍食品。也有供貨企業委托學校駐地的個體戶，負責每天按時送貨，以確保食品新鮮。如澤龍公司委托板嶺街指定屠戶和米粉加工廠，每天按需給板嶺小學供貨，保證了營養餐天天用上新鮮的豬肉和米粉。

二、存在問題

經過幾年來的不斷探索，該縣在學生營養餐管理和運行方面取得了一些成功的經驗，但仍存在許多突出的問題和困難，具體表現在：

（一）學校工勤人員及食堂工友普遍缺乏

一方面，學校沒有工勤人員編制，未配備專門負責營養餐的工勤人員，營養餐的驗收、保管、分發等各項工作任務都由授課教師承擔，在一定程度上增加了教師的工作量，影響了教師正常的教學工作。如由食堂供餐的學校，校方必須安排一名教師或工勤人員專職承擔營養改善計劃相關表格填寫與匯總、食品驗收、生鮮食材采購、為學生打飯、監督學生吃飯等工作。由企業配送課間加餐的學校，教師也需要承擔食品驗收、分發等工作。另一方面，目前全縣尚需要約300名學校食堂工友，聘有食堂工友的學校，還不同程度存在工資收入低且工資發放不穩定，有時不能按時發放工資及工資與工作強度不成比例等問題。部分學校食堂由于工友缺乏，致使供餐壓力較大，如五峒小學每天只能供應午餐。

（二）食堂設施建設工作滯后，倉儲設施簡陋

目前，全縣尚有305所學校未建食堂，占總數的50%。已經建成食堂的學校，其食堂設施、設備投入不足，配套的飲水設施、加工設備、冷藏設備、防盜門窗和排水設施等不完備，特別是食品倉儲保鮮設施不完善，存在一定的食品安全隱患。有些學校雖有食堂，但沒有餐廳，而且食堂配餐間的衛生標準達不到要求。有的學校由于食堂設施不完善，只有通過企業供餐的形式給學生發放課間餐。而目前由食堂供餐的學校大多缺乏廚具、餐具及食堂維護費，若出現鍋頭損壞等情況，學校需自行解決。大多數未建學校食堂的學校讓學生在操場或教室進行加餐，既不衛生，又不文明。有的建有食堂或簡易伙房的學校，部分配餐室只有簡單的幾張課桌和書柜，設施簡陋，沒有必要的食品倉儲保鮮設施，食品存放不規范，食堂臟、亂、差及潮濕，存在一定的食品安全隱患。endprint

（三）營養餐品種比較單一，營養量標準攝入量不均

目前，由企業配送所提供的課間加餐營養餐只限于牛奶、雞蛋、花生和火腿腸等，人均營養量為：熱量298.2卡路里，蛋白質12.04g，脂肪10.14g，鈣元素182.12mg，鐵元素3.76mg，鋅元素1.24mg，各項營養量均低于標準攝入量。由學校供餐的食物品種也比較單一，以包菜、白菜、瓜類、豆角居多，有少部分學生出現厭食現象。食堂提供完整午餐，基本可以滿足農村義務教育小學生（7～11歲）午餐所需營養量，人均能量攝入約為866.8卡路里，蛋白質為26.9g，脂肪為39.8g，鈣元素為143.7mg，鐵元素為8.47mg，鋅元素為4.90mg。其中鈣元素低于標準攝入量，約為標準攝入量的45%。

（四）食品配送不及時、不新鮮

目前，該縣營養餐配送企業一般在周日、周三為學校配送食品，包括肉類、菜類，無法保證食品新鮮，且存在食品原材料供應不按時的問題。由于配送路途遠、路況差等原因，有的配送公司沒有按照協議每天都配送新鮮的蔬菜、肉類等原材料，導致學生不能每天都吃上新鮮原材料加工的食品。同時，有的邊遠學校供貨難，只能由學校自行到中心校或供應地點點貨、收貨，增加了學校的日常工作量。

（五）食品價格普遍偏高

不管是肉類還是菜類，其價格均比市場高。如從三只羊小學、板嶺鄉旱塘小學等提供的青瓜價格單上看，今年5月份，該縣城區的青瓜批發價為每斤6角左右，而供到學校的價格為每斤2.3元。而學校自行采購極易出現價格、數量不透明，無法索取合格有效票據等問題，加之生鮮食品采購頻繁，難以實現實時管理，也存在食品價格偏高現象。

（六）食品安全監管難度大

主要表現為：一是學校教職工自行采購難以保證食品質量與安全。營養改善計劃的受益學校多處貧困山區，交通不便，只能通過學校教師或工勤人員自行采購食品。二是食品種類多，監管工作難度大。食物是否新鮮、食品檢查驗收是否認真、儲存是否得當，都與食品安全有直接關系。三是食品監管部門管控缺位，由于部門機構設置編制人員少，現有的監管力量不足，以事后監管為主，很難做到從源頭抓起。四是大部分學校在山區地段，村小和教學點數量較多，分布分散，交通不便，有關部門難以實現定期、不定期實地檢查，出現監管盲區。五是大石山區的衛生環境增加了食品安全風險，部分學校缺水現象比較嚴重，學校沒有自來水，靠井水、水池蓄水的現象比較普遍。

（七）供貨企業內部管理粗放，企業實力參差不齊

目前，全縣有四家供貨公司，從調研的情況看，供貨企業的內部管理漏洞多，個別企業實力不強。主要表現在：1.倉儲設施不全。有的公司沒有分類食品倉儲，牛奶、蛋糕、蔬菜等隨意堆放在簡易貨架上，且倉庫臟、亂、差，非食品與食品同倉儲。2.存在三無產品。有的公司未能提供所供貨的牛奶的產品批次、出廠合格證等。3.菜類農藥殘留檢測不嚴。有些公司沒有對購進的蔬菜進行農藥殘留檢測就直接配送給學校，也沒有產地的蔬菜檢測報告，而是在進貨后直接提供給學校。4.送貨車沒有冷凍設備，為一般的農用運輸車。從產地運輸→公司凍庫→再運輸到各鄉鎮學校→再入冰箱→最后加工上餐桌，由于物流環節多，且運輸車輛沒有冷凍設備，致使食品容易腐爛、有異味。5.企業實力不強，管理不規范。企業員工素質較低，對食品監管常識一知半解，未形成一整套行之有效的企業管理制度。個別公司的經營性質、規模和個體戶差不多，實力不強，不具備相關硬件條件。6.企業間缺乏競爭機制。目前，該縣企業配送執行分片包干制，每個企業負責若干個鄉鎮的食品配送，導致企業間缺乏競爭，被包干的鄉鎮學校不能到其他企業自行進貨，容易存在壟斷現象，這是導致食品價格居高不下的原因之一。

三、對策與建議

筆者認為，要保障“營養餐工程”有效有序管理運行，必須在堅持執行以供貨企業配送食品、學校食堂加工配餐為主，學校自行采購、教師托餐、學生家長自行采購、家庭（農戶）托餐為輔，以及企業配送完整課間加餐相結合的靈活多樣方式的基礎上，在政府主導統籌、教育和食品監管等部門協同的同時，著力逐步解決以下幾個問題。

（一）逐步解決缺編缺人的問題

規模較大的學校增加1～2名工勤人員編制，通過安排“4050”人員或招聘有專科學歷以上的人員，以公益性崗位的形式，逐步解決營養餐工作缺編缺人的問題，避免教師“既教書育人，又當生活保育員”的問題，減輕教師的工作負擔。同時，切實落實國家教育部、財政部、人事部的有關規定，配足食堂工作人員，盡快落實縣財政公開購買社會勞動服務方式，由學校購買社會勞動服務，解決食堂工作人員不足的問題。

（二）增加學校食堂建設投入及配套設備投入經費

一是充分利用現有食堂，加快食堂建設，完善食堂設備、設施。沒有食堂或伙房建設規劃的學校，以及存在飲水困難的教學點，全面納入“薄改項目”計劃。二是改造、充分利用閑置的校舍。三是完善設施條件，學校食堂的衛生應達到相關標準要求，操作間和儲藏室貼有一米以上的內墻磚，地面為水磨地面或地板磚，有防盜門、防盜窗，有防鼠、防潮、防蟲措施，有消毒處理。

（三）嚴格執行企業準入制度

明確企業規模、供貨網點設立運行、食品內部檢測制度、食品新鮮保證制度，凡是達不到要求的企業，在規定的時限內進行整改，整改后仍達不到相關要求的，取消供貨資格，堅決退出市場。配送企業必須在每個鄉鎮設立供貨網點，并由網點與當地個體戶、農戶簽訂貨物協議，確保食品新鮮，實現天天送貨、日日新鮮。同時，通過設立鄉鎮網點，有效帶動當地農業產業發展，根據當地食材合理設計食譜，實現本地化采購，帶動農業產業與農村經濟發展。另外，鼓勵、培育更多的符合準入規定的企業參加競標及食材配送，增強企業間的競爭，盡可能提供優質、高效的配送服務。

（四）嚴格自行采購食品準批制度，確保食品和資金安全

一是10人以下的教學點，執行家庭托餐，由學生家長自行解決。二是邊遠的教學點（指每天上午10點前供貨不到、交通條件差的教學點），執行學校自行采購，采取“誰采購，誰負責”的辦法。同時，執行工勤人員和輪值教師食品采購驗收流程制度，保證食品的數量與質量。

（五）嚴格食品價格監督和安全管理

實行食品價格每日公布制度，接受社會監督。同時，由主管部門根據價格監督部門的食品價格指數，不定期對供貨企業、學校食品價格進行檢查，確保價格隨行就市。由教育部門牽頭，組織營養改善計劃成員單位對食品供應商進行定期、不定期檢查，發現問題及時整改，盡量做到食品安全源頭管理。

（六）完善制度，強化監管，確保學生飲食安全

一是完善和落實食品安全責任制，嚴把生產、采購、貯存、加工、供應、食用等各環節關口，做到全程管理、全程監督，發現隱患，及時解決，嚴防食品安全事故發生。二是嚴格執行《餐飲服務食品采購索證索票管理規定》，進一步規范索證索票管理，健全食品采購臺賬。三是完善食品安全事故應急預案，不定期開展應急演練，做到防患于未然。四是進一步加強對后勤管理人員和食堂從業人員的食品安全培訓，增強食品安全意識，提高食品安全操作技能，并實施持證上崗和定期檢查制度。

（責編 雷 靖）endprint