為什么堅持土地財政

趙燕菁

十八屆三中全會召開以后，相關文件提出“建立城鄉統一的建設用地市場……允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”等，影響非常大。在這個問題上，主流的經濟學家基本上都支持廢除土地財政，而我卻認為廢除土地財政是自毀長城，這是輿論的少數派。

城市的本質是提供公共服務

要厘清土地財政問題，就要從底層開始討論，這就是對城市的本質分歧。

大多數學科對城市的解釋都差不多，比如維基百科就認為人比較多的地方就是城市，社會學認為城市是工業、商業、信貸集中的地方，而城市經濟學認為城市就是一個具有相對較高人口密度的區域。在實踐中，人口多少往往也成為城市的劃分標準，比如美國人口普查局規定聚居2500人以上的區域稱為城市，2500人以下者稱為村莊。但我認為制度經濟學給出了更好的定義：城市就是交易公共服務的空間。

公共服務總要在一個地方賣，這個地方只能是城市而非農村。一個地方什么時候開始要修路、圍墻、集市，只要有集體行動，開始共享這些服務了，就變成了城市。因此，城市的關鍵是公共服務而不是規模大小，比如英國的小鎮，公共服務比中國還好，雖然人口少，但它們是城市。而我們的農民居民點即使有幾千人上萬人都不是城市。

原來做城市化最大的問題就是城市化的質量不知道怎么比較，如果按照人口數量，假定北京是100%城市化，紐約也是100%城市化，新加坡也是100%城市化，這三個城市都是同樣的水平嗎？肯定不一樣。一旦將城市定義成公共服務交易空間，城市化的質量就可以比較了，不僅可以比較不同城市的城市化水平，還可以比較城鄉間的城市化水平落差。

實際上，我們把政府的本質搞清楚以后，就知道，政府和企業、市場都是一回事。政府本身就是市場的一部分，多一點還是少一點取決于公共產品私人提供有效率還是公家提供有效率，如果政府提供效率更高，即便讓私人進去，私人也是不行的。像廈門公共汽車就是典型的例子，原來說公共汽車能賺錢，于是政府退出來了，現在造成的結果是企業只經營賺錢的公交路線，這樣的公共服務是不行的。

政府和市場并不矛盾，如果說市場是競技場，企業是運動員，那么政府就是組委會和裁判員。高水平的城市化就像是高水平的比賽，不僅需要眾多運動員的參與，更需要完善的賽事組織體系。政府最重要的職責就是設定執行競賽規則，同時為市場提供公共服務。政府和市場并不矛盾，不能盲目認為政府比市場更高效，更不能一刀切地認為市場就比政府理性。

城市如何做到資本循環積累

要啟動城市化，第一個條件是能將未來的收益補貼到今天來支持建設設施，然后把收益分年度償還，這種模式的創新為大規模長周期的投資提供了可能。在這之前，傳統經濟規模是有限的，如果一定要硬干，像修大運河，隋朝這么大的王朝也支撐不了。

第二個條件，有了這種模式以后，接著要通過資本循環積累去改善公共服務。解放前，上海租界和華界的區別就是一個很好的例子：當時，租界對土地征稅，地價每三年評估一次，評估之后土地增值收益再加稅，所以，他們只要修一條路，房子馬上就升值了。然后再加稅，租界拿這個錢再修自來水管，形成了公共服務提供與征稅的正循環，這樣，租界公共設施的成本全部靠土地的升值來承擔。相反，在華人住的地區，政府不對土地征稅，土地升值的好處都歸地主，因此，政府沒錢去提供公共設施。這樣發展下來，到1933年時，租界平均租金是每畝33760兩白銀，而華界平均租金是每畝1028兩白銀，相差極大，這就是當時城市化的差別。

城市化不同的階段對投資有著不同的要求。初期，需要大量的固定資產投資，這和歐美國家已經完全建設好后怎樣管理基礎設施是不同的概念。和發達國家相比，現在中國的固定投資比例很高，我們就天天自己譴責自己，說要把固定投資降下來，把消費比重提上去。但這種觀點是不對的，中國還處于城市化的初級階段，相應的固定投資當然會高，之后才能考慮怎樣設計收費機制把成本收回來。所以，城市化啟動的關鍵是如何取得最初的資金。

不論是GDP還是固定資產投資，都只是一個總量數字，既不能反映效益，也不能反映結構，因此不能作為評估經濟、制定決策的唯一標準。

過去投資太快不是要把投資降下來的理由，畢竟中國處于經濟社會發展的初級階段，人均資本存量還有很大提升空間。投資高增長背后的無效和低效投資才是真正要解決的問題，這部分投資必須降下來，以遏制不斷惡化的債務風險和產能過剩。對于真正有利于人民生活和經濟長遠發展的公共投資來說，我們的確應該給予更多的資金支持，這也是城市化的基石。

土地財政支撐了中國的城市化

那么，為什么改革開放后的中國啟動城市化一定要采用土地財政？事實上，是因為中國不具備別的國家的條件。在傳統中國歷史上，信用制度并沒有大規模建立起來，只有在非常小的范圍之內，熟人才可以借錢，中國農村的信用規模很小，兩三天可以借，兩三年就很難借了。

中國有過一次機會，可以直接從土地私有制度發展現代化。剛才的例子中，上海的租界和華界就是兩個城市。后來，非租界的華人居住區也開始學習租界，開始對土地評估征稅，上海就成為了中國發展速度最快的城市。1911年的時候，上海人口不到一百萬，而到了1936年，上海大概有540多萬人口。隨后，中國其他城市也開始學習上海的這種發展模式。

抗日戰爭打斷了這種良好的進程，到新中國成立以后開始計劃經濟，規定土地不能交易，中國的城市化就進入了另外一個階段，但依然靠工農業剪刀差的積累，所以大家勒緊了褲腰帶，把農業省下的錢都投到工業上，到了上世紀80年代的時候還用幾十年前外國人修建的基礎設施。所以，公共服務產品這一塊的投入欠賬累累。

改革開放后，我們如何啟動城市化？中國在獨特的起點上，和近代上海城市化的啟動、歐洲當時城市化的啟動是不一樣的，沒有私有產權，你找誰抽稅？

但是，中國與其他國家和地區不一樣的地方在于：土地是公有的。因此，中國啟動城市化就可以放棄低效的內部原始積累模式，用土地信用為基礎來積累原始投資。這個突破是從深圳特區開始的，當時深圳就學香港的土地財政，對土地進行有償使用，到1998年房改、2003年開始土地招拍掛制度后，中國地方政府更多地利用土地來發行債務，土地財政發展迅猛。

實際上，中國的土地就成了一種特殊的貨幣，地方政府通過土地財政一下就變強了，土地財政效果開始了中國城市化的大發展，中國原始資本積累的速度之快、之巨，超過了改革之初最大膽的想象。

同時，土地財政也加速了產業的原始資本積累進程。在中國稅收這么高的情況下，為什么中國工業品的價格這么便宜，具有全球競爭力？就是因為補貼，不是中央政府補貼，而是地方政府拿土地補貼。外商來中國建廠，很多地方政府為了招商引資，一上來就直接把工廠送給廠商，政府出折舊。政府怎么出？就是賣土地而不是從財政拿錢去貼，比如三星到西安，當地政府就補貼上百億元。

美國從建國至1862年近百年間，美國都是直接沒收了印第安人的土地而不是征地拆遷。當時聯邦法律規定，創始十三州的新拓展地和新加入州的境內土地，都由聯邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關稅，構成了聯邦收入的最主要部分，土地出售收入在聯邦政府收入最高年份達到48%。反觀中國，2012年，中國國稅收入11萬億元，如果達到當年美國同樣的48%比重，土地相關收入就應該相當于5萬億元，而實際上，2012年中國“土地財政”的總收入不到2.7萬億元。換句話說，當年美國直接沒收的土地，就相當于我們今天征地拆遷拿的地，只是美國政府付出的是零成本，而中國政府要將土地拍賣款中的60%左右用作拆遷補償款。按比例來講，美國是真正靠賣地起家的。

土地財政并不是天生的惡魔，在中國當前的約束條件下，土地財政的確為突破城市化融資瓶頸立下了汗馬功勞。但是，在地方政府以GDP為綱的官員考核機制下，地方官員逐漸把土地財政當成了一種制造政績的工具，開始不顧經濟效率和社會效益的大肆賣地，而且由于缺乏公共監督，中間產生了大量的貪腐現象，這和美國的土地財政相比已經變了味。

土地市場是另外一種股市

中國土地價格為什么這么高？是因為我們把七十年的土地收益折現到今年，七十年都不能再加稅，折現的這個錢必定要多。換句話說，相對于“征稅”的方式，通過“出售土地升值”來回收公共服務投入的效率是如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎設施融資，甚至還可以為有持續稅收的項目融資。

因此，土地不是財政不是收入，對地方政府來講是融資。

如果把城市的地價看作股票，我們就可以解釋很多現象，比如說經濟發展起來要有強大的金融做支持，所以大家覺得股市低迷等現象很反常。其實，中國股市不低迷，因為我們的土地市場是另外一種股市，土地市場的融資效率高于股票市場的融資效率，所以大家的錢都跑到土地市場融資了，很多大企業進入房地產都是拿它來融資的。中國房地產的本質就是融資，中國住宅的本質就是資本品，除了居住，還可以分紅。這個要承認，否則土地財政怎么說都是很沒道理的東西。

從這個角度出發，我們也可以認識到，中國的房價和外國的房價是完全不同的兩個概念，我們的房價已經包含了公共服務，而美國買了房子之后，還要每年交房產稅來購買公共服務，就是等于三十幾年之后把房子再重新買一遍。所以，很多經濟學家都拿中國的房價與美國的房價直接進行對比，這是不對的，中國的房價中包含了70年的公共服務，應該更貴。

長期以來，發達國家的經濟遙遙領先，因為它有資本大量的輸入。劉易斯曾把全球城市化高速發展和低速發展的城市做了對比，發現所有高速發展的城市都是負債的，找別的國家借錢。但中國在采用了土地財政模式后，城市化高速發展，不但不缺錢還借給人家錢，依托這種模式，不但中國的產品橫掃全球，中國產品更經常性遭遇反傾銷。以往，反傾銷是對付其他更發達國家的經濟工具，現在卻被用來對付中國，就是因為中國產品背后高效的融資模式，你撐不住就死了，為什么我能撐得住，是因為我有融資，我把你弄死我還活著。

利用土地財政，我們也可以更好地理解中國的通貨膨脹。從根本上說，通脹的發生就是貨幣因素，貨幣多了就貶值，這樣物價就上漲了。從1996年開始，中國的M2才開始超過GDP，到了2012年，M2的余額達到了97.42萬億元，而GDP的比值達到了190%。與之相對的，我們看到中國幾次通貨膨脹都發生在1996年之前，1996年之后經濟長期保持了較低的通脹率。為什么？是因為之后有了更吸錢的東西，把貨幣都吸走了。具體而言，1998年開始房改后，“城市股票”正式“上市流通”，貨幣需求急速擴大;2003年房地產行業被定位為支柱產業后，房價一路上升，高漲的房價在吸收巨量的貨幣。

中國貨幣高增長帶來的價格影響的確更多地體現在了資產上，而不是日常消費品，因此看上去CPI并沒有其他新興經濟體那么高。但這并不意味著人民的實際購買力提升得更快。土地收益折現實際上將更高的土地價格轉嫁給房地產企業，房地產企業再轉嫁給消費者，變相降低了消費者的實際購買力。

而且，大量的信貸和社會資源向房地產企業積聚，對新興產業的融資產生擠出效應。這兩個因素導致中國的經濟轉型愈發困難。未來要想實現產業轉型，必須遏制房價的畸形上漲，降低經濟對房地產業的依賴程度。

土地財政的問題和對策

土地財政也有問題，最大的問題就是容易在金融上出問題，因為土地變成股票市場了，股票市場所有的風險也會在土地市場上顯現。

第一個問題，在土地財政的模式下，買房子一定是沖著投資的效益去，包括剛需的這些人。比如廈門保障房的房價只是市場價的70%，但大家都不買，因為按照廈門保障房的規則，保障房如果要退，房子只能賣給政府，而且賣價與市價不同，比如之前是100塊錢買的，賣的時候，政府把折舊加上，只還你七八十塊錢，這個房子不是升值而是貶值。

第二個問題就是加大了貧富差距，中國分有財產和沒有財產兩類人。單論工資帶來的貧富差距其實沒那么大，真正的差距是有沒有財產，所以有房子的人和沒房子的人，十年前和十年后差得很遠。

第三個問題是占有大量資源。與虛擬股票不同，“土地財政”會制造大量“鬼樓”、“鬼城”。

第四個問題是土地財政有可能導致金融風險。2012年，中國土地出讓金為2.69萬億元，但土地抵押貸款總額為5.95萬億元。

土地財政的資本市場就像水庫，可以極大地提高水資源的配置效率，灌溉更多的農田。但是，如果水庫的規模過大并因此淹沒了真正帶來產出的農田，水庫就會變為一項負資產。

解決之道就是將土地財政轉成稅收財政，但是這條路是否行得通？

現在，中國從土地財政轉向稅收財政面臨著幾個門檻：

現在中國的稅負水平很高了，2012年稅收收入超過11萬億元，再加一個稅不知道怎么加。如果在加稅的同時進行平衡性減稅，又不知道該怎么減。因為，中國的稅收以間接稅為主，間接稅占了70%以上;企業也算上了的話，實際上92%都是間接稅。個人給國家直接交稅占的很少，不到6%左右，加上個人代扣的，在提高個稅起征點后，個人直接交給國家的只占了2%，居民稅賦痛感不強，像美國、歐洲等國，百分之六七十都是直接稅，這些國家一減稅就可以減到個人賬戶去，而中國減稅就減到企業賬戶去了，稅收減少量大。

同時，從土地財政轉向稅收財政還面臨著財務和政治風險。放棄土地財政，就是要地方政府放棄3萬億元的土地收入和1萬億元的房地產相關稅收，那么，這部分地方收入的損失靠中央退稅來彌補？這是不太可能的。如果把要財產稅征到老百姓個人頭上去，老百姓工資沒有增加，突然增加一個稅，也是行不通的。

在現在的情況下，如何改進土地財政？主要是按存量和增量來分別進行操作。一句話，存量是逐步過渡到財產稅，增量還是走原來的路，這個效率高還好用。未來，我們不是完全在現有的土地財政一條路走到黑，而是要通過設計良好的、覆蓋面廣的保障房體系讓老百姓可以有條件地擁有資產。當然，最為重要的是要推進人的城市化，從以前對廠商補貼土地到以后補貼勞動力，解決公共產品消費者的身份難題，保障房采取先租后售的模式，減少人口流動，幫助家庭快速完成原始資本積累，為勞動力資本的城市化創造前提。

土地財政在城市化不同的階段有不同的作用：在過去，地方政府通過土地財政進行了招商引資，啟動了工業化;現在，通過土地財政興建了基礎設施，啟動了城市化;未來，我們還要依賴土地財政來補貼勞動力，啟動人的現代化。

在城市化完成后，我們是否還需要土地財政？深圳的地在十年前就賣光了，深圳稅收收入占深圳政府收入的93%以上，來自土地的收益已經微不足道。雖然沒有了土地財政，但深圳現在也沒有垮掉，這個城市的稅收照樣在全國名列前茅。事實上，由于已經完成了原始資本積累，道路橋梁等已經修好了，修好了還融什么資，那時沒有土地財政就是很正常的事情。所以，我們現在一直說土地財政會把以后的政府整死，其實等到原始資本積累完成了，這個是不治自愈的病，不用過分擔憂。

最后，對每個國家不同的發展階段而言，沒有哪個固定的模式是十全十美的，即便是稅收財政，國外就曾經歷了無數次金融危機，人家都沒有放棄稅收財政，而中國土地財政才試不到三十年，好好的卻要放棄。我們要明白，制度自然有它的潛力和成長，有一些是需要去完善的，而不是簡單地拋棄。

從根子上講，應當改變地方政府官員的考核機制，降低官員對GDP和投資的熱度，避免不計成本的非理性土地財政。從現實上講，應當盡快完善公共投資和服務的融資機制，一方面不能單純依靠政府力量，應大力發展公私合營（PPP）模式，引入社會資本，拓寬資金來源。另一方面不能單純依靠銀行體系融資，應盡快剝離城投公司的政府融資職能，健全市政債融資體系，降低融資成本，緩解期限錯配，化解金融風險。