新形勢下城鄉規劃應對空間發展問題的策略

郎慧偉

新形勢下城鄉規劃應對空間發展問題的策略

郎慧偉

隨著時代的不斷進步和社會的不斷變化，我國的城鄉面貌也發生了日新月異的變化，但是，隨之而來的是一系列的空間發展問題。文章將新形勢下的這些問題一一列出并分析了原因，最后提出了應對的策略。

新形勢；城鄉規劃；空間發展；策略

改革開放后，我國社會發生了一系列的變革，計劃經濟轉為市場經濟，我國城鄉經濟也快速地發展，隨后，土地市場逐漸形成，投資建設不再單一化，建設用地的功能也不再單一化，繼而轉為多樣化。人們在對于物質需求不斷的提高的同時，對精神生活的質量也有了新的要求。這些變化給發展積蓄了巨大的能量。

但由于對趨勢的提前預測和判斷力還不夠，價值追求上還有些差距，再加上沒有及時因勢利導，導致當前社會發展特別是城鄉空間發展出現了很多急需解決的問題。因此，我國的相關部門及時對發展戰略做出調理，政策手段加強完善，提出了資源節約優先、區域主體功能布局的措施。這一連串的社會變革、空間問題、戰略舉措相互疊加，使城鄉規劃在一連串的“新形勢”下處機遇與挑戰并存的狀態。本文首先對城鄉規劃面對的空間發展問題進行詳細的闡述和分析，將其與我國空間規劃體系實際構造進行貫穿，從而提出新形勢下城鄉規劃應對空間發展問題的策略。

1　城鄉規劃面對的空間發展問題

1.1城鄉空間擴張，用地結構不合理

改革開放后，城鎮化和工業化發展迅速，我國城鎮化水平不斷提高；同時，城鎮建筑面積也不斷擴大。但是，城市中大部分的開發效率都不高，空間擴張，內部結構不夠合理，農民的耕地不斷縮小，使生產和生活的比重失去了協調。

城鎮化發展迅速，而農村人口卻逐年減少，但是農村建設用地的面積卻增加了。這種不平衡的格局產生了一連串的問題：

①建設用地的擴大使農民的耕地減少，農民生存空間也在縮小，這就加大了城鄉矛盾，使國家糧食安全和社會穩定都受到了威脅。

②城市土地不能適度和節約利用，一方面用地不夠，一方面又不能充分利用而被閑置和浪費，城鄉建設使用的土地效率不高。

③用地構架不合理，如城市交通擁堵不堪，為工業、農業生產部門提供服務的鐵路、公路、港口、電力、郵電、橋梁、機場等基礎設施不足，能源利用效率不高，休息空間不多，人居環境不良，這些不良條件，使城市減少了吸引人口和工業的能力［1］。

城鄉建設用地之所以會盲目地擴大，其一，因為在企業和非營利機構對投資的需要不間斷地發生、永遠也達不到飽和的經濟現象的困擾下，經濟發展長期處于粗放增長狀態；其二，一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，在這種巨大利益的誘惑下，對土地如饑似渴；其三，城鄉關系一直沒有梳理清晰，城鄉之間沒有形成良性互動格局，到城市的農民既占用城市的土地也占用著農村的土地，“空心村”、“城中村”現象極其常見。

1.2生態環境緊張，水土資源缺乏保障

造成生態環境緊張的原因：一是我國資源環境分布不均，結構不完善，人均利用率低，特別是水土資源吃緊。二是自然資源遭到嚴重破壞，廢水、廢氣、廢渣嚴重污染著水環境，我國水資源嚴重缺乏，繼而使社會經濟的健康發展受到阻礙。

我國人口眾多，而土地資源卻匱乏短缺。由于自然條件的限制，人均耕地不足，而且也沒有足夠后備資源的支持，有限的耕地中能轉為建設用地的數量也極少，而城鄉建設用地卻不斷增長且不能節約利用。粗放利用土地模式使土地資源閑置、浪費、提前用完指標［2］。

1.3城鄉區域競爭，城鎮化發展受阻

在市場經濟下的區域競爭，使社會生產經營活動所需要的各種社會資源聚集到具有競爭優勢的區域內，卻不能使收益分配達到均等，這就擴大了區域間的差距。

相對而言，處于劣勢的地區可能會主動放棄與優勢地區之間的聯絡，通過此種途徑的目的是希望可以阻斷資源向外流，保證自身的發展。但這種方式也切斷了優勢地區的技術和資本流入本區域，使本區域的發展緩慢。但產業布局分散求全，使規模效應的形成和聚集效應喪失，重大基礎設施的建設出現了各種矛盾，治污等設施得不到解決，而有利于當地經濟發展的設施無法到位，工業項目被當做救命的稻草，地方政府想盡辦法招商引資，土地資本價值和本地生態環境的安全被忽視。

地方城市政府用低價就能征收到農村的土地，使農民的利益受到侵害，由此，城鄉之間的土地博弈出現了。無論是城市之間、城鄉之間，還是區域之間的矛盾，都源于掌握發展主動權，因為城市中，無論是任何資源其增值空間都比農村要大得多。而愈演愈烈的博弈使城鎮化發展受到了阻礙。

2　應對空間發展問題的策略

2.1合理集約利用土地

城鄉規劃中，應積極探尋新思路，在進行城鄉規劃的初始階段，對規劃區域內的建設土地做出合理的評價，將土地進行合理集約利用。首先要對建設用地進行辨別，將過度利用、低度利用、集約利用的地塊加以劃分，從而對用地有一定的認知，在規劃編制階段進行合理性的指導，以集約利用的塊地為標準，確定其他同類型的地塊，對存量用地進行挖掘，以達到合理集約利用土地。

2.2完善政策法規，協調城鄉發展

實踐表明，解決區域問題最佳有效途徑是通過健全的法制政策協調城鄉發展。首先，要全面貫徹《省域城鎮體系規劃編制審批辦法》。其次，用新思路制定城鄉建設用地標準。由于區域差異較大，根據我國目前人均城鄉建設用地狀況，為了避免“一刀切”，制定出新的城鄉建設用地指標。在規劃區域內，相對人口減少，就要控制新增建設用地，不同層級的區域，根據實際狀況區別對待，因地制宜制定用地指標［3］。

2.3完善城鄉空間結構

城市總體規劃的空間結構包括城市性質、規模、用地布局、 交通組織、市政基礎設施建設等。合理的配套設施和用地，使城市人均環境既不會太過超前浪費，也不會停滯和惡化，這取決于對城市性質的定位以及人口規模的估測。

2.4提高環境質量、減少資源消耗

提高環境質量的有效途徑是合理的城市用地布局、居住空間匹配、用地混合適度利用，這基本上能解決交通堵塞、環境污染、休息空間少、基礎設施緊缺等問題。

而減少資源消耗的模式以節約型消費模式為主，使有限的資源得到合理的配置。以公交為主導交通工具，既節能又環保；減少能源消耗的策略還有市政等基礎設施集中供給、線路布置緊湊、運輸模式合理［4］。

3　結語

總之，“新形勢”指的是問題、策略、環境都是“新”的，即城鄉空間發展問題、應對策略、規劃中出現的競爭、合作。各種城鄉空間在問題表象上相似，可具體情況卻不盡相同，所以要因勢利導，不能一概而論，要深入探究各類規劃的銜接、法規政策是否完善、空間結構是否優化，以制定對策，對應對新形勢下的空間發展問題。

［1］ 林堅，田剛，姜揚，劉潔敏. 新形勢下城鄉規劃應對空間發展問題的策略探析［J］. 城鄉規劃，2011，9：72-76.

［2］ 張先昌，魯寬. 城 鄉一體 化 進 程 中 的 空 間 隔 離及 其 法 制應 ——以 空 間 正 義 為 視 角［J］. 法學雜志，2015，1：59-66.

［3］ 王向東，劉衛東. 中國空間規劃體系：現狀、 問題與重構［J］.經濟地理，2012，32（5）：8-16.

［4］ 邵錦娣. 新形勢下城鄉規劃應對空間發展問題的策略研究［J］.建筑規劃與設計，2014，88：212.

江西省上饒市婺源縣城鄉規劃局 江西婺源 333200

Strategies for urban and rural planning to deal with the problem of spatial development under the new situation

Lang Huiwei

with the continuous progress of the times and social changes，China's urban and rural landscape has greatly changed，however，series of problems in space development appeard. In this paper，problems were illustrated and the reasons were analyzed，and finally the strategy to deal with were put forward.

new situation；urban and rural planning；spatial development；strategy

TU98

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