環境監察執法垂直管理好在哪里?

文｜史春

環境監察執法垂直管理好在哪里?

文｜史春

黨的十八屆五中全會公報提出，國家將實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。目前，各級環保部門都在關心和熱議，強烈關注“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”的有關問題。

省以下環保機構監測監察執法如何垂直管理?據新華社報道，11月3日，國家主席習近平就《建議》起草的有關情況向全會作說明。《建議》稿提出的省以下環保機構監測監察執法垂直管理，主要指省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構。

好處

省以下環保機構監察執法垂直管理，是對我國環保管理體制的一項重大改革，這樣做好在哪里？筆者認為，實行省以下環保機構監察執法垂直管理，可謂好處多多。可以破除環保執法中的障礙，有利于增強環境執法的統一性、權威性、有效性，也將對環境質量提升產生直接作用。

好處之一，實行省以下環保機構監察執法垂直管理制度，對于貫徹落實十八屆五中全會提出的2020年全面建成小康社會新的目標要求，實現“生態環境質量總體改善”具有重要意義。同時，對于落實《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出的“堅持綠色發展，著力改善生態環境”也具有同等重要意義。

好處之二，實行省以下環保機構監察執法垂直管理制度，可以有效“打破地方保護主義”，進一步加大環保執法力度，增強環境執法的統一性、權威性、有效性。因為，當前我國以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方在發展經濟的過程中，難以避免地會出現重經濟發展，輕環境保護，干預環保執法，使環保責任難以落實等問題，導致一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在，并成為常態。當前在地方政府經濟增長沖動下，如不改革環境執法體制機制，打破地方保護，環境執法難問題將難以有所突破，“生態環境質量總體改善”將成為空話。

省以下環保機構監測監察執法垂直管理何時完成？這項改革不是一朝一夕的事，改革時間表已確定，要在試點基礎上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務。

擔憂

近日，筆者走訪了一些基層環保部門負責人和工作人員，大家對十八屆五中全會明確的省以下環保機構監測監察執法垂直管理表示歡迎，認為監察系統垂直，將有利于環保事業的發展，有利于環保部門統一監督管理。同時，也有一些人對垂直后可能出現的問題表示擔憂。

擔憂之一，垂直管理后地方政府環保責任如何落實？因為新《環境保護法》第六條明確規定：地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。省以下環保機構監測監察執法垂直管理后，地市級和縣級環保部門作為省級環保部門或市級環保部門的派出機構，不再是市政府或縣政府組成部門，那么，當地的生態保護、環境影響評價、總量控制、環保規劃等地方政府環保責任如何落實？因為，作為市、縣級政府又沒有能力承做這些環保工作。

“縣級以上人民政府應當將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃”“縣級以上人民政府應當建立環境污染公共監測預警機制”等也是《環境保護法》中涉及縣級地方人民政府的條款。縣級人民政府又如何落實這些法律要求，這也有待于下一步探索解決。

擔憂之二，垂直管理后，省級環保執法部門與地方環保部門對排污單位的監管責任如何劃分？實際工作中，往往存在省級環保執法部門與地方環保部門對排污單位的監管責任難以劃分的問題。同時，省級環保執法部門也存在遠程監督乏力的問題，地方環保部門監督又存在執法不嚴的問題。

擔憂之三，監察執法垂直管理后，這支龐大的環保執法隊伍如何管理？地方監察執法干部的成長是否受影響？環保機構歸地方政府管時，干部和專業人員可以橫向調動或升遷，空間較大。如果改為垂直機制，則切斷了橫向移動發展路線，只剩下“縣—地—省”單線，機會將大大減少。這些必須引起關注。

擔憂之四，監察執法垂直管理后，與其他負有環保監管職責部門關系如何擺？航運局、林業局、水利局等都是負有環保監管職責的部門，省級以下監測監察垂直后，與這些負有環保監管職責部門關系如何擺？這就需要及早地明確地方政府和其他部門的環保事權，防止在履職過程中相互推諉扯皮，導致亂作為或不作為。

建議

一是抓緊完成相應配套法律法規的修訂工作。實現省以下環保機構監察執法垂直管理，目前在法律上仍然需要進一步完善。《環境保護法》第六條明確規定，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。我國現行的環保法律框架，環境是屬地管理，即塊塊管理，保護和改善環境，是當地政府的法定職責。監察執法垂直管理以后，是條條管理，環保局不歸當地政府管了，或者說，當地政府沒有權力管了，政府該如何對環境質量負責？這需要在法律中明確。

其次，目前，環境監察機構在法律地位上是受縣級以上人民政府環境保護主管部門委托；《關于加強環境監管執法的通知》明確“縣級以上地方政府對本行政區域環境監管執法工作負領導責任”，那么，監察執法垂直管理以后，當地政府在環境監察執法工作所應承擔的責任也要在法律中進一步明確。

二是監察執法垂直管理后，擺正與省級環保執法部門和其他負有環保監管職責部門關系。航運局、林業局、水利局等都是負有環保監管職責的部門，其環保職權是法定職權。省級以下監測監察垂直后，這些負有環保監管職責部門要繼續做好分內的環保工作。明確地方政府和其他部門的環保事權，防止在履職過程中相互推諉或不作為。

垂直管理后，要詳細劃分省級環保執法部門與地方環保部門對排污單位的監管責任。省級環保執法部門對地方環保部門要充分授權，有效解決省級環保執法部門遠程監督乏力的問題。同時要加大培訓力度，提高地方環保部門的執法水平，逐步解決省級環保執法部門與地方環保部門監督水平差距問題。

抓緊探索建立跨地區環保機構、開展環保督察巡視等舉措。環保督察不僅督企，關鍵要督政。

三是要抓緊出臺省以下環境監察執法垂直管理在人員的編制、機構設置、經費保障等諸多方面具體的配套制度。

監察執法垂直管理后，加強環保執法隊伍如何管理，出臺有關規定，使地方監察執法干部的成長不受影響。

四是省以下環境監察執法垂直管理各地有很大的探索空間，應找到適合自己的路子和模式。

垂直管理是我們期盼已久的環保管理體制重大改革，“十三五”規劃建議是指導性、綱領性文件，在落實中仍有探索空間，各地應該積極探索創新，摸索出適合自己的路子和模式。各地要結合當地實際，因地制宜地完成這項改革，在垂直管理上不能搞“一刀切”，要學習借鑒陜西、重慶等地環境監察直管的有益經驗，強化地方政府職能，分清事權，有所擔當。

（作者單位：安徽省阜陽市環境保護局）