先行先試構建生態環境執法新模式

文｜梁江濤

先行先試構建生態環境執法新模式

文｜梁江濤

黨的十八屆五中全會提出，實行“最嚴格的環境保護制度”，要求實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。環保監測監察垂直管理，將有效避免地方干預監測數據，并加強對地方的環保責任追究。

習近平總書記在關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中專辟一條指出，現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。綜合起來，現行環保體制存在以下4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任，二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求，四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。

這條說明還將環保機構監測監察執法垂直管理具體化：主要指省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構。這是對我國環保管理體制的一項重大改革，有利于增強環境執法的統一性、權威性、有效性。這項改革要在試點基礎上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務。在“十三五”規劃中，最高決策層面提出要實行最嚴格的環保制度與省以下環保機構監測執法實行垂直管理，這是破解環保體制積弊的務實之策，更是建設生態文明與美麗中國的必然選擇。

環保垂直管理新政甫出，引發各方熱議，尤其是利益相關者的關注與猜測。日前，環境保護部部長陳吉寧在傳達學習黨的十八屆五中全會精神時，要求把全會精神落實到加快生態環保體制改革中去。實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理，是對環保管理體制的重大創新和突破。要按照“1+6”的總體布局，結合貫徹落實《生態文明體制改革總體方案》，加快推動生態環保體制改革。做好頂層設計與基層創新的結合，積極鼓勵有條件的地方先行先試，積累改革經驗，構建上下聯動推進改革的工作格局。抓緊謀劃機構設置、任務職能、人員配備等事項，把改革任務落到實處。鼓勵地方先行先試，說明對此尚無具體的實施意見。如果歷年來環保管理機構的探索是“摸著石頭過河”，那么，在環保監測監察垂直管理上的先行先試就是“摸著石頭上岸”。

生態環境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板。扭轉環境惡化、提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼，是“十三五”時期必須高度重視并切實推進的一項重要工作。《生態文明體制改革總體方案》提出，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，將分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法的體制。有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體制，充實執法隊伍，賦予環境執法強制執行的必要條件和手段。完善行政執法和環境司法的銜接機制。

根據這一總體方案，結合“環保法”中地方政府對本行政區域環境質量負責的原則，垂直管理應與屬地管理并行不悖，最終形成一個企業主體責任、地方政府監管、上級部門監察相結合的環保管理體制新模式，既保障了環境執法的效果，又遏制了地方保護主義。

監察執法垂直管理，意味著監察與督查“一篙子插到底”，上級直接對下級監察行為進行督查，對排污行為實行“空降”式監察與查處，加大約談、追責與刑究的力度。具體地說，將省市縣環境監察執法隊伍與省級及省級以下督查中心合二為一，與環保部大區督查中心無縫對接，自上而下開展環境監察執法，逐步建立一支具有強力現場處置能力與執法權威的“環保警察”，使查處與打擊污染環境違法犯罪行為具有超脫性，實現常態化、全覆蓋。

作為環保執法“法醫”的環境監測機構，根據《生態環境監測網絡建設方案》的設計，逐級上收生態環境質量監測事權，以保證監測數據的正確性和真實性，使其在生態環境質量監測、重點污染源監督性監測、環境執法監測、環境應急監測與預報預警中發揮重要作用。但是，同時要看到，省以下環保機構監測監察執法垂直管理不是單純的“線性”改革，與事業單位改革、環境稅改革以及“十三五”規劃中的其他領域改革密切相關，牽一發而動全身，必須統籌兼顧，穩步推進。

環保垂直管理是“十三五”規劃中有關生態文明體制改革的一項重大舉措，對環保部門來說，既是機遇，又是挑戰。由于歷史沿革等原因，在國家層面，現行基層環保監測監察執法機構的設置不統一，職責、編制、人員、機構、經費等亟待通過改革來調整定位。改革必然涉及人、財、物、事的重新洗牌，必然發生責權切割與利益博弈。各地應緊緊圍繞十八屆五中全會提出的實行“最嚴格的環境保護制度”這一目標，一切有利于貫徹執行“十三五”規劃與生態建設總體文明方案，一切有利于確立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，一切有利于生態環境質量總體改善，進行改革嘗試，探索創新。

垂直管理的先行先試并非簡單的“加減法”，首要的是厘清地方政府環境管理責任與環保機構監測監察執法垂直管理之間的關系。《環保法》規定的地方政府財政投入、監督管理、直接做事、鼓勵單位和個人做事等具體責任，只能強化，不能削弱。市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構。這條改革原則，決定了省級及省級以下的環保行政機關主要以宏觀管理、決策調控、綜合執法以及協調運作為主，將微觀層面的執法職能交給垂直管理的專職執法機構。意味著在先行先試中，環保行政機關與垂直監測監察執法機構之間的職能職責，需要重新剝離劃分，整合資源，達到宏觀管理充分行使區域規劃、行政許可、污染防治以及城鄉面源污染管控等職能上，而監測監察機構具有獨立的采集監測數據、現場監管執法權。

與此同時，作為一項綜合性較強的工作，環境執法牽涉到地方政府的多個部門，特別是公安機關與其他執法部門。新“環保法”規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押非法排污企業造成污染物排放的設施、設備，以及行政拘留等行政處罰的執行、環境違法犯罪的查處和行政處罰的強制執行等，這些都離不開當地公安機關等執法司法協助，因此，垂直管理的執法查處還需開展常態化的橫向聯合執法，這就需要在職能轉換整合的過程中，構建全新的聯動執法機制，以保障執法的精準到位。此外，環保部門不能既當運動員又當裁判員，在改革中將能通過市場解決的那部分職能交給市場，吸引社會資本投入環保領域。唯此，才能讓最嚴環保制度落地生根，進而實實在在地改善環境質量，護衛民眾環境安全。

(作者單位：江蘇省阜寧縣環境保護局)