美國大都市區區域規劃發展及對我國的啟示

北京交通大學 王博文

美國大都市區區域規劃發展及對我國的啟示

北京交通大學 王博文

摘 要：隨著城市化和城市群的發展，區域規劃和協調的重要性日益顯現。如何跨行政區化管理，治理行政區碎片化等問題成為大都市區發展的重中之重。本文介紹了美國大都市區規劃協調的執行機構——大都市區規劃組織(MPO)的發展歷史，分階段分析各個時期大都市區區域規劃遇到的問題和處理方式。這對我國逐步步入大都市區發展時如何進行規劃和管理有一定的啟示和借鑒意義。

關鍵詞：大都市區 區域規劃 MPO “3C”原則

19世紀，美國的土地建設圍繞主要城市成環狀向四周不斷擴張，所形成的經濟區超越了當地政府的行政邊界，有時甚至超越了州的邊界。也就是說，以市場這雙無形的手所規劃出的經濟區域無法與傳統的政府行政區域相匹配。20世紀90年代，聯邦政府探索了一條解決之道：要求各州建立大都市區規劃組織(MPO)來處理行政碎片化，跨行政區域規劃等問題。本文用了很多現存資料來回顧MPO的成長史，這也是國家、政府、地方區域相互交織的發展史。

1 區域規劃的起源：1900～1940

19世紀，運河和鐵路的發展把區域市場匯成了一個全國范圍的經濟體系，港口城市和鐵路樞紐城市逐漸成為經濟高速發展的中心。隨著城市的繁榮發展，也帶來了創新的交通方式，這些新興的交通方式促進了道路系統的進一步發展，將中心城市的人口和貨物送到更廣闊的地區。20世紀前20年，可以稱為“進步時代”，這是中產階級蓬勃發展的時期，所面臨的最大挑戰就是混亂的城市化進程。前所未有的移民潮以及農村人口的不斷涌入，使得城市人口迅速擴張。許多家庭逃離擁擠的內城區，定居郊區，乘坐有軌電車和通勤列車到內城工作。此時，發展所強調的是建立合理的組織，能夠承載人口的不斷擴散以及更加廣泛的經濟活動。

第一次區域規劃始于20世紀20年代，為了解決港口和鐵路線的銜接爭端，1921年成立了紐約港務局。該機構是全國第一個州際政府機構，也是第一個可以脫離政治控制發放債券和進行投資的專項機構。這一結構在規劃中幾乎對任何區域發展問題都提出了建議，但是由于權力有限在執行上出現了很多問題。規劃專家托馬斯·里德認為：只有一種方法可以確保進行有效的區域規劃，那就是創建與地域范圍相對應的政府，使其具有超越市鎮當局的權力，并可以為區域的基礎設施建設制定政策。

2 郊區化熱潮的來臨：1940～1969

第二次世界大戰結束后，郊區化在美國迅速蔓延，其表現為房地產、零售業等以中心城市為核心向四周輻射發展。政府領導們發現現存的政府結構在解決現階段問題的不足，包括交通問題，水資源問題以及其他基礎設施建設的問題。許多農村地區將不可避免地面臨接納新居民潮的困境。城市地區也受到了影響，損失了大量的中產階級居民，商業發展減退進一步加劇了社會和經濟問題，這也促使產生了大量的區域規劃機構。

國會通過對住房立法做出回應，相關法案主要支持持續性的郊區化發展。在1954年的法案中，第一次授權聯邦給政府機構和其他大都市區規劃機構撥款，來推進解決區域間的合作問題。1956年，《聯邦援助高速公路法案》出臺，該法案授權建設了數億美元、4萬多英里的州際高速公路系統，此外還對原始的二級和低級道路進行資金援助，高速公路部門的地位大大提升。然而當時很多合作計劃依然強調技術性問題，大規模地發展高速公路系統，卻沒有清晰認識到潛在的后果。即高速公路帶來了私家車的大幅增長，忽略了公共交通的發展，對環境、空氣、城市發展造成了惡劣的不可逆的影響。

1962年的《高速公路法案》在對應快速郊區化問題上邁出了歷史性的一步。法案規定人口超過5萬的地區，在州和當地政府合作下建立持續性、綜合性的交通規劃方案。這就是“3C”規劃原則，即持續性、綜合性、合作性。“3C”原則用于克服過去各種交通方式單獨規劃；交通規劃與土地利用、經濟發展及環境保護脫節；各政府機構缺少合作協調機制；由于政府換屆導致長期規劃連續性被忽視等問題。這一階段，對新機構的成立，規劃者們有很高的預期，“3C”原則也有許多優良的特性，但是該法案的弱點還是在隨后幾年中體現出來。地方官員可能會打著區域規劃組織的旗號，拿著綜合性的交通規劃去追求建設高速公路帶來的高額利益，這會阻礙和拖緩交通體系建設的各個環節，不良影響將會波及人口密集的大都市區。

3 通過MPO建立更加平衡的交通體系：1969～1983

20世紀50到60年代，美國建造了很多大規模的高速公路，不良后果也開始慢慢顯現。支持公共交通體系建設和交通共享工程，降低國家對機動車的依賴等交通目標，逐漸引起人們的注意。國會在法律中給高速公路建設也添置了一些阻礙，在1969年出臺了影響廣泛的《國家環境政策法案》。這項法案對建設和規劃所造成的環境問題做了詳細的要求，不僅包括大氣，水源和噪聲污染，還考慮了對歷史遺址，景區和城市社區造成的破壞。這一法案引起了底層民眾的強烈支持。之后，聯邦的高速公路以及公共交通規劃開始用低成本、高收益的原則去處理交通問題。部分聯邦資金會用在升級長期被忽視的公交和鐵路系統，建造換乘設施，保留公交專用線和推進公用汽車。聯邦官員希望推進和強化區域組織的權利，使其能夠為成為解決交通問題的平臺，通過多方探討找到低成本、高效率的交通模式。各個大都市區也開始關注一項新的目標：建立更加平衡的多聯運式的交通體系。

國會在1973年的《高速公路法案》中朝著這一方向邁出了一大步。法案正式將人口超過5萬的大都市地區政府聯合會、區域性合作組織、區域規劃委員會等約200個各類區域性合作規劃組織統一歸類為“大都市區規劃組織(MPO)”。并規定相應比例的聯邦援助資金在各個州之間進行分配，以保證MPO開展綜合性的交通規劃工作。經過一系列的坎坷，終于在1975出臺了MPO的運行規則，主要職責是在長期計劃之前編制和批準短期的計劃，這個3～5年的工作計劃被稱為交通改善計劃(TIP)。這是第一次把高速公路計劃和公共交通計劃編制在了一個規劃文件當中。

開始時，MPO在推進多聯運模式的道路上遇到了一些困難，這是因為MPO不僅要警惕有敵意的官員，還要面對日益苛刻的預算限制。沒有新的援助資金，很多多聯運式的工程都處于停滯狀態。不過還是有一些可喜的進展：一些破敗的公共交通體系在聯邦援助下得到了修復；各種各樣的創新型交通服務擴充了傳統的公共交通系統。

20世紀70年代末期，盡管各地都可以找到創新的方式去解決公共交通問題，但是交通規劃太過復雜的言論正在滋生。這種輿論認為創新的交通規劃雖然可以滿足城市的需求，但是顯得太過累贅。此時，美國正好經歷著令人困惑的“滯脹”，大多數人把怨氣撒在聯邦政策上，導致新的財政和貨幣政策以及保障全國生活標準的計劃都失敗了。之后里根總統上任，他要控制聯邦政府的職能范圍和影響力，其策略是將聯邦權力下放給州和地方政府。這一變化對于MPO來說，雖然依舊能夠規劃和批準交通計劃，但是各個州都要求有自己明確的地位。也就是說在編制年度TIP計劃時，MPO失去了主導地位，但是MPO積極推進的理念，包括能源保護和緩解擁堵等沒有消亡。

4 新時代的新型MPO：1983～1997

里根革命結束后，到了布什政府，聯邦對于解決交通擁堵問題越來越感興趣。布什總統在1991年簽署了《地面多式聯運效率法》(ISTEA)，強調要改善交通體系，使其成為實現經濟進步、節能環保、實現社會公平等多重目標的工具之一。ISTEA致力于實現一種交通體系，使得所有模式和設備得以整合，以實現“無縫式”連接。

為了實現更嚴格的區域規劃，ISTEA將MPO的營運資金翻了一番，并要求專門機構提供多樣化方案來解各類交通問題。MPO也多次被要求加大公眾在規劃過程中的參與度，并且投資決策要符合《清潔空氣法案》的要求。在項目選擇等關鍵問題上，ISTEA希望MPO能夠與州交通部門擁有平等的地位，大型的MPO可以擁有更多領導權。MPO需要考慮更廣闊的經濟，環境和社會目標，同時對長短期的TIP制定有一定的財政約束。這就意味著TIP規劃文件不再是空中樓閣，資金的獲取有便利的渠道，州政府可以有更大的選擇空間。這之后MPO很大程度上完成了ISTEA給出的目標，雖然沒有完全達到ISTEA的標準，但是大部分交通委員會一致認為ISTEA引領了一個正確的方向。

5 結論與啟示

美國國內大都市區的不斷發展，使其范圍超越了經濟和社會的行政區域邊界，大都市區邊界如何與原始的行政邊界相匹配成為一個難題，這也是中國正在經歷的情景。聯邦政府想利用聯邦援助資金作為工具，以區域組織作為合作平臺，對大都市區整體進行規劃；并且通過立法的形式確立了“3C”原則以及MPO的地位；通過ISTEA法案給MPO授權，提高了資金使用的靈活性；改善州之間的區域合作，加大公眾參與度；這一切都會使大都市區的運轉變得更加有效率。MPO的規劃之后也不僅僅局限于交通規劃，可能會涉及到社會、經濟等更多領域，促進區域規劃更好地實施。

我國的經濟和城市發展，也開始步入到了大都市區的發展模式，城市群的發展趨勢要求進行大都市區范圍的空間整合。我們要借鑒美國的發展經驗，樹立區域化和整體化的理念，淡化原有的行政區域界線，將相關的區域融入到大都市區的規劃之中，努力構建由政府、非政府組織等多方多元力量參與的大都市區協調治理和規劃模式。這種模式的主要職能就是對大都市區服務，特別是對公共服務、交通規劃、產業布局等進行長遠的發展規劃；對各類各級政府進行監督，并針對重大問題對省政府和市提供咨詢，使各類政府以“大都市區”的高度看待和處理問題，使公共服務更加整合高效，促進經濟社會一體化。

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作者簡介：王博文(1990-)，男，山東菏澤人，北京交通大學經濟管理學院碩士，主要從事統計學專業經濟分析與預測方面的研究。

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)05(b)-114-03