探尋中職教育發展背后的邏輯

劉明興+田志磊

北京大學中國教育財政科學研究所中職課題組在過去半年中，對我國東、中、西部的四個省三十個縣市進行了覆蓋近百所中職學校的調研，研究者不僅見到了緊密結合區域經濟發展、有力推動了當地產業升級的中職學校，也見到了人去樓空、奄奄一息的縣職教中心;不僅見到了瀕臨倒閉、毫無生機的民辦中職，也見到了欣欣向榮、具有全國影響力的改制中職學校。調研使研究者認識到，中職教育的現狀比其他類型和層級的教育都更為復雜。在各地不同的發展環境中，中職學校扮演著多樣化的教育功能，形成了不同的發展模式。要理解紛繁復雜的現狀，需要跳出對于中職教育的刻板印象，探尋中職教育發展背后的邏輯。

一、中職教育的供求：邏輯起點

地方政府的中職教育發展意愿來源于三個不同的因素：中央政府考核、本地產業勞動力需求、居民教育需求。2005 年，國務院《關于大力發展職業教育的決定》中明確提出了“普職比大體相當”和“每個縣辦好一所職教中心”的政策目標，此后的政策也在不同程度上延續了這一政策目標。教育行政系統據此建立的問責制度，成為地方政府舉辦和維持中職學校的重要原因。

相比政府“看得見的手”，市場供求這只“看不見的手”在中職教育發展中如何發揮作用，取決于當地政府與產業、企業的關系。一般來說，產業集群、大企業的需求更容易直接影響地方政府的職業教育政策，與招商引資項目相關的用人需求也更容易得到政府的響應，而本地中小企業的勞動力需求則較難直接影響政府決策。老百姓的教育需求一般難以直接影響地方政府的教育供給意愿，但是在激烈的生源競爭中，老百姓的教育需求會通過“用腳投票”機制發揮作用——如果本地中職教育的類型或者質量無法滿足老百姓需求，老百姓會選擇跨地區就讀或者外出務工。在中部某省，2013 年中職學生跨省流動占 3%（外省流入該?。?，地市內跨區縣流動（主要是從縣域流向地級市市區）占到 40%，跨地市流動占 25%，流動就讀占到中職教育的大多數。

上述激勵在各地的情況很不相同。例如，在東部地區，本地產業用人需求和居民教育需求是地方政府中職教育供給的“雙驅動”。部分縣市甚至出現了能夠收取“擇校費”、錄取分數超過普高的中職學校。這樣的優質中職學校通常和本地產業緊密聯系、在本地勞動力市場上建立了良好聲譽，而且本地產業能夠提供具有足夠吸引力的就業崗位。在中西部地區，中職教育與本地產業的內在聯系較弱，大部分中職畢業生并不在本地就業而是升學或者流向東部沿?；蛄飨騼鹊卮笾谐鞘?，上級政府考核成為中西部中職教育供給更為主要的原因，甚至是相當一部分農業縣還有中職學校存在的原因。為了承接東部沿海的產業轉移，中西部地區的職業教育配套也在改善中，受引資企業要求投入專項資金提升相關專業辦學條件的情況并不罕見，企業需求所扮演的角色正逐漸提升。

二、中職教育的兩大主要功能

從學生培養目的的角度來說，當前我國中職學校實際上主要具有兩大功能，即就業前教育和升學教育，而后者在人們的討論中往往被忽視。就業前教育的目的是讓學生畢業后直接就業，學校給予學生的主要是就業所需要的技能訓練;而升學教育的目的是讓學生畢業后升入高職甚至是本科院校，學校要讓學生為參加相應的升學考試以及未來的課程學習做好準備。

各地中職學校在這兩種功能上的側重是不一樣的。辦好就業前教育，需要“雙師型”師資、昂貴的實習實訓設備、理實一體化的教學環境以及深度的校企合作，成本較高。在用工荒的大背景下，這些畢業生不愁就業;但是，從預期收入、勞動環境、發展前景、社會地位等方面來說，中職畢業生畢竟比不上高等院校的畢業生，這類教育對于經濟條件較好的家庭不具有吸引力。

升學教育滿足了部分渴望接受高等教育、支付能力有限而又面臨當地普通高中學位不足情況的家庭的教育需求。長期以來，中職學生升學的主要渠道是對口高考，一種始于上世紀 80 年代末、為滿足中職學校學生深造需要、促進職業教育發展而設立的考試制度。近年來，隨著中高職銜接和職業教育立交橋的搭建，中職教育的升學渠道得到了拓展。不過，高校擴招之后，高職高專升學吸引力逐年下滑，本省對口高考的本科指標數量對于升學教育的吸引力有著決定性影響，直接決定提供此類教育服務的中職學校的生存空間。例如，在課題組調研的某省，中職的對口高考本科指標全省超過 2000 人，升學教育因此就成為該省縣域中職學校的主要功能。而在另一個省，對口高考本科指標不足 200 人，在該省就很少看到以升學教育為主的中職學校。

就各類中職學校來說，中專學校由于辦學傳統和資源稟賦的優勢，一般以就業前教育為主。技工學校的發展很不平衡，在某些地區，技工學校提供著當地質量最高的就業前教育，生源充裕;而在另一些地區，技工學校的全日制學生相對較少，往往依靠短期培訓生存。職業高中情況則略為多樣，對于上述所說的就業前教育和升學教育功能各有側重。

撇開各級政府發展中職的政策目標不談，如果僅僅關注中職學校自身的生存和發展的話，我們看到，在激烈的生源競爭下，一個中職學校生源多不多、是否有活力，與其是否選擇了符合自身條件與區域特點的發展模式有重大的關系。辦升學教育，受財政投入等因素的影響較小，良好的學校管理是關鍵，因此中西部地區農業縣的中職學校也能夠提供高質量的升學教育。與之相比，就業前教育在師資、設備、實習實訓、校企合作等多方面都有較高要求，在財政投入不足、其他融資渠道不暢的情況下，中職學校辦好就業前教育很不容易。

引用一位調研學校中職校長的話說：“能招來學生的學校就是好學校?！痹谥新毥逃次C的大背景下，我們將中職學校學生規模視為成功的主要依據。縱覽調研縣市中的成功案例，區域中職教育發展可分為如下幾種模式：升學教育、面向本地的就業前教育、面向外地的就業前教育。下文，筆者將進一步從區域發展的角度探討其內在規律。

三、區域中職教育發展的四大影響要素

在諸多區域特征中，四個要素起著關鍵性作用：居民收入、產業特征、財政能力和制度創新。這四個因素并不新鮮，但是不大的差異卻可能帶來發展模式上的根本不同。居民收入、產業特征、財政能力都是中職教育發展的外部條件。一般來說，收入越高的家庭，越不愿意孩子接受中職層次的就業教育，對升學教育的需求越高。一個地區中低收入家庭這個群體的大小，決定了中職教育的生源基礎。一個地區的產業特征，決定了中職畢業生能否在當地找到較高質量的就業崗位（薪酬和體面程度）。財政能力是制約地方政府中職教育供給的關鍵，職業技術教育的高成本使得財政能力弱的地區一般無法為公辦中職提供充足的條件保障。

在居民收入相對不高、本地產業能提供高質量就業崗位，且地方財力充足又有較強的支持意愿的地區，才能形成面向本地產業的就業前教育模式。但是，在現實中，上述條件同時具備的情況并不普遍。在中部某省近十個縣市的調研中，僅該省經濟最發達的縣級市形成了這一理想模式;在東部某省五縣市的調研中，也僅有一個縣屬于這一模式。當前的中職教育公共政策，對這一點缺乏足夠清晰的認識。

在產業基礎和財政能力強的地區，一般來說具備形成就業前教育模式的潛力。但是，如果居民教育需求這個因素缺位的話（也就是當地居民收入較高，不愿意孩子接受職業技術教育），中職學校的就業前教育這個功能也發展不起來。在這種情況下，中職學校需要依靠外地生源來彌補這一缺失。遺憾的是在中職免費政策實施之后，東部一些省份為了減少財政負擔，往往縮減了本地優質中職教育對非戶籍學生的開放空間，傷害了偏重就業前教育導向的中職學校，甚而使這些學校轉向以升學教育為主，這進一步加深了此類地區產業用人需求與中職教育模式之間的矛盾。課題組發現，東部某省的經濟發達縣市正普遍陷入這一局面，2010—2013 年間跨區域招生規模下降超過 50%，中高職銜接和對口升學比重超過畢業生的 70%，升學教育成為了主要模式。

在產業基礎和財政能力薄弱的地區（常見于中西部），受限于辦學條件和深度校企合作難以開展等不利因素，中職教育往往難以為繼，日益萎縮。生存較好的學校主要提供的是高質量的升學教育。例如，在調研的中部某縣職教中心，該校 2013 年二本上線近 200 人，招生數則超過 1000 人。也有一些該類地區的中職學校探索出了面向外地產業的發展策略。如西部某貧困縣職教中心，抓住沿海發達地區紡織、焊接專業人才供給不足的機遇，通過穩定地輸送合格且留得住的畢業生，使沿海合作企業在該校投入了大量的實習實訓設備，在解決設備條件不足以及就業渠道的問題后，近年來招生呈現上升的勢頭。

調研中，部分地區經歷了某些區域特征量變積累而導致中職教育發展模式質變的情況。在西部某個能源化工產業發達縣，居民富裕、政府財力充裕，該縣中職教育多年來一直是以面向本地產業為主的就業前教育模式，基本實現了普職比大體相當。隨著近兩年來能源相關產業進入低谷，大型企業的用人需求下滑，員工收入也出現了大幅下滑，越來越多的家庭選擇讓孩子繼續讀書，繼續升學的人數超過直接就業人數，升學模式成為主流。在另一個調研縣，種植業發達，多種水果享譽全國，政府財力尚可，居民收入較高。該縣職教中心為國家改革示范校，早些年一直以面向東南沿海的就業前教育為主（該省對口高考本科指標很少）。不過，隨著種植業收益的持續增加，面向沿海地區制造業的就業前教育的吸引力逐漸下滑，學校招生也有所下降。

部分地方政府通過制度創新，特別是通過發展混合所有制，積極克服財政能力和本地產業這些方面的束縛。地方政府所推行的混合所有制改革主要有如下三種情況：（一）直接對公立中職學校進行股份制改造，將控股權讓渡給民間資本，地方政府在師資、土地、校舍、運行經費等方面給予一定的支持;（二）用工企業與中職學校以股份合作制的方式，建立特定專業的校企合作實訓基地;（三）民辦中職學?；蛘邉趧恿ε嘤?、中介公司與公辦學校進行特定專業的聯合培養，并以股份合作制的方式分享合作的收益。

通過引入混合所有制改革，部分地區突破了客觀條件的制約，在產業基礎和財政能力比較薄弱的情況下，實現了以就業前教育為主的中職發展模式。例如，在一個調研的國家級貧困縣，地方政府將職教中心控股權讓渡給了一個來自東部地區的酒店管理企業，并繼續承擔公辦教師工資甚至是部分運行經費。該企業投入巨資改善了職教中心的辦學條件，將縣職教中心打造成了面向東部沿海就業的“服務業人才基地”。在另一個國家級貧困縣，本地交通運輸業發達，對于汽修人才需求較大。但是，政府財力有限，財政投入不足，難以支持一個較高質量的汽修專業。通過和本地民辦中職學校進行汽修專業的聯合培養，由民辦中職學校投入實訓基地和實訓課程教師，縣職教中心和民辦中職學校形成了事實上的共生關系——民辦機構通過此類合作降低了獨立辦學的固定成本，公辦學校則提高了教學實訓水平，辦學收益由雙方共享。

四、民辦和公辦中職的四種關系：競爭、共生、差異化生存和改制

近年來，由于整體生源下降、公辦中職學校支持力度加大等原因，民辦中職教育在全國層面出現滑坡。從學校來看，近幾年中職學校減少數的三分之一到一半來源于民辦中職;從招生來看，民辦中職招生占比從 2010 年的 13%下降到 2013年的 10.8%。不過，現實中卻也有部分省份的民辦中職教育穩中有升，有些地市甚至形成了以民辦中職教育為主的局面。

民辦中職學校在整個中職教育生態系統中起著十分重要的作用，并不只是公辦中職教育的補充那么簡單。站在區域的視角，民辦和公辦中職學校之間存在四種關系：競爭、共生、差異化生存、改制 。競爭關系最為常見。在區域特征所決定的發展空間里，雙方要么都以就業前教育為主，要么都以升學教育為主，共同競爭本區域內的生源。過去幾年，公辦中職學校得到了更大的政策支持，民辦中職學校普遍在競爭關系中處于劣勢。在東部省份某個以升學教育為主的富裕縣，政府財力一般，民辦中職曾占到半壁江山。由于地方財政需要承擔民辦中職學校的學生資助經費，地方政府提高了民辦中職學校的辦學門檻，導致民辦中職學校陸續退出。在另一些以就業前教育為主的地區，隨著近年來公辦中職學校財政投入的大幅增加、辦學條件的改善，民辦中職漸漸處于下風。不過，調研中也發現了少數地區民辦中職教育保持著優勢。在西部某經濟發達縣，本地產業提供一些較高收入的技術工人崗位，而民辦學校利用學生培養和就業手段的靈活性掌握了中高端就業崗位資源（尤其是國企就業崗位資源），在面向本地產業提供就業前教育的競爭中，民辦學校勝出。共生關系比較少見，需要進行混合所有制的制度創新，而且需要適宜的社會環境。

在共生關系之下，公辦學校利用民辦學校在政策和資源配置方式上的靈活性，民辦學校利用公辦學校的校舍、教師、設備等存量資源，從而共同發展。在中部某人口大縣，該縣兩所以就業前教育為主的民辦中職學校都和縣職教中心進行合作。其中一所無自建校園，在新建成的縣職教中心內修建教學樓，約定使用十年后該樓歸職教中心所有，而該民辦學校的學生則可以使用職教中心的相關設施。另一所學校擁有自建校園，和縣職教中心進行部分高成本專業的聯合培養，由民辦學校投入實訓基地和實訓課程教師，辦學收益雙方共享。

差異化生存是指公辦和民辦學校有著不同的招生對象、學生有著不同的畢業去向，雙方之間既無激烈的競爭也無緊密的合作。在西部某個經濟發展不錯的地級市，民辦中職招生規模占到了全市的一半以上，多所民辦中職學校已有較大的規模。上規模的民辦學校往往在某一個或者幾個專業上具備核心競爭力，甚至在全國性的細分勞動力市場上建立了聲譽。此外，制造業相關專業培養成本高，民辦學校的優勢專業往往是服務業相關專業。由于優勢專業集中，無法滿足本地區學生多元化的專業需求，故民辦學校生源來自整個西部甚至是全國，地市以外的生源占大多數;公辦中職學校則以地市內生源為主。由于民辦和公辦之間并不存在激烈的競爭關系，而且能在一定程度上帶動郊區城市化進程（民辦學校校址大多在城市新區），地方行政部門采取了“無為而治”的態度，并在諸多政策方面提供便利，為其發展提供了寬松的環境。

改制指的是從公辦學校改制成民辦學校。根據改制的主要原因，又可以分為兩種：出于成本考量、出于辦學績效考量。由于歷史原因，部分地方政府主管著一些面向本地以及周邊地區培養專業性人才的老中專學校，比如醫學類中專學校，在長期辦學過程中建立了不錯的聲譽，學校的生源主要來自周邊縣市。隨著中職免費政策的實施，東部省份的補助資金主要由地方政府承擔，而這類學校的本地生源比重較低，地方財政缺乏為外地孩子買單的積極性，催生這類公辦學校改制為民辦。在一些地區，公辦學校由于缺乏充足投入或機制不靈活而陷入困境，地方政府為了提高辦學績效而推動改制。此時，既有引入外部投資者收購的，也有交由學校原管理層收購的，不過后者主要在富裕地區出現。

從調研中民辦學校的處境來看，與區域內公辦中職屬于競爭關系的民辦中職正大面積陷入困境，只有少數掌握了高質量就業崗位渠道的民辦中職發展良好;與區域內公辦中職屬于差異化生存或共生關系的民辦中職生存良好，但是招生市場中信息不對稱所帶來的巨額招生成本、就業市場中高端就業崗位寡頭壟斷所帶來的效率損失和學生高額就業成本值得關注;改制的學校則比較復雜，調研中的多起改制既有成功的也有失敗的，風險較大，很大程度上取決于經營者的能力、意圖和態度。在改制的過程中，需要提防“借辦學之名，行圈地之實”，也需要提防股權結構安排不當對學校運行帶來的沖擊。

在我國的中職教育領域，市場的需求——不管是行業企業的用人需求還是老百姓孩子的就學需求——往往是通過政府的“看得見的手”，特別是教育行政系統的政策和措施，來發揮作用。政府如何看待、對待市場的“看不見的手”，“看得見的手”和“看不見的手”之間的沖突如何協調，這些問題至關重要。在現實中，市場機制不暢（尤其是學校質量信息不對稱）所帶來的效率損失十分嚴重，一刀切的政策在部分地區所帶來的負面影響值得關注，公辦中職教育資源如何與優質民辦中職學校聯動也需要深入探討。

（責編 ?趙 ? 河）