“十三五”“多規”如何合一？
——專訪中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員陳雯

文/宋旭

“十三五”“多規”如何合一？
——專訪中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員陳雯

文/宋旭

國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境總體規劃作為目前我國城市在經濟社會發展、資源環境有效配置及保護等方面起主導作用的幾種主要規劃類型，只有做好統籌協調，才能真正實現習近平總書記在2013年中央城鎮化工作會議上提出的“把一張藍圖干到底”。“多規合一”自去年發改、國土、環保、住建四部委聯合發文展開試點工作至今，一直是規劃發展領域討論的熱點問題。

最新發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱“十三五”規劃建議）中再次強調了要加快建設主體功能區，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。這是黨中央對于“十三五”“多規合一”工作的指導意見和基本思路。“十三五”階段“多規合一”的目標就是要形成統一的空間規劃體系。

結合“多規合一”試點工作推進一年來的實踐經驗，按照最新國家政策精神，積極探索“十三五”“多規合一”工作的思路、方法與路徑，具有重要的理論和現實意義。為此，本刊專訪了中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員陳雯，她也是本次試點中淮安、句容規劃的主要負責人。

陳雯對本刊分析，“多規合一”不是只做一個規劃，而是要形成一個整體的規劃思路，一個共同的規劃目標，一個空間的總體戰略，一個統一的路徑舉措，一批協調的項目銜接。把資源環境承載力作為“多規合一”的根本和基石，首先劃定“兩線一界”（永久基本農田線、生態保護紅線和城市開發邊界），確定規劃底線；然后再以主體功能區規劃為核心，通過劃分城鎮空間、農業空間、生態空間三類空間，在不同空間范圍內界定各個規劃的等級和效力，用城鄉規劃、土地利用規劃和環境總體規劃三類空間規劃共同支撐起國家空間規劃體系。把生態保護紅線、環境功能區劃、環境標準和環境總規、規劃環評作為前置和后防性環境措施與“多規合一”工作相融合，切實保護和改善規劃區域的生態環境。

四大類規劃的“合一”

《中國環境管理》：“多規合一”的背景是什么，如何理解“多規”？

陳雯：我們國家的規劃名目非常多，層次不一，有涉及空間的規劃，有涉及行業的規劃，有涉及區域的規劃，等等，在實踐中常常出現規劃打架的情況，很多規劃編而不用，既造成了規劃浪費，更違背了做規劃的初衷，難以起到利用規劃約束和引導發展的目的。根據9月份發布的《生態文明體制改革總體方案》的論述，“多規合一”就是要“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題”。所以，“多規合一”的目標主要是要整合目前的空間規劃體系，形成協調的空間管控體系。

目前我國主要有四大類規劃，即國民經濟與社會發展規劃、環境總體規劃、城鄉規劃和土地利用規劃，分別由發改、環保、住建、國土四個部門主導，“多規合一”主要就是指這四類規劃的整合。由于各個規劃是按照不同的管控目標來劃分空間的，國民經濟與社會發展規劃著眼于國民經濟與社會發展，環境總體規劃著眼于生態環境保護，城鄉規劃著眼于城市和鄉村建設，土地利用規劃著眼于國土資源開發和基本農田保護，就勢必會造成空間上的不一致。去年，國家發改委、環保部、住建部和國土部聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，在全國選了28個市縣開展“多規合一”試點工作，探索完善市縣空間規劃體系，建立相關規劃銜接協調機制。

“五位一體”構建“多規合一”

《中國環境管理》：如何理解“多規合一”的“一”？

陳雯：我們認為“多規合一”的“一”并不是指只做一個規劃。事實上，也不可能有一個囊括所有內容的巨型規劃。“多規合一”工作主要還是從五個方面推進合一，即一個整體的規劃思路，一個共同的規劃目標，一個空間的總體戰略，一個統一的路徑舉措，一批協調的項目銜接。

其中，一個空間的總體戰略，就是指空間規劃體系的統一和協調，這是“多規合一”工作的核心任務。但要想實現這一核心任務，必須有其他四個方面的“合一”作為配套和支撐。一個整體的規劃思路和一個共同的規劃目標是“多規合一”順利實現的前提和基礎。對于一個市縣來說，如果各個部門在發展目標上不能達成共識是很難在“合一”上取得進展的。“多規合一”的開展也恰恰為市縣發展思路上的定位和統一提供了契機，各方有機會坐下來一起討論發展定位和發展愿景，通過領導討論、多方研究、專家征詢、公眾參與等多種形式把大的思路和目標統一起來。真正意義上的規劃協調，其實就是形成共識的過程。

而一個統一的路徑舉措和一批協調的項目銜接則是“多規合一”真正落地的重要保障。例如對于像交通基礎設施、大的功能區板塊項目等重大項目，其規劃和實施必須和之前確定的空間規劃銜接起來，不能突破實施，把“合一”之后的規劃用好、管住。

《中國環境管理》：那您如何理解“一張藍圖”呢？

陳雯：剛才已經提到了，所謂“一張藍圖”，并不是只做一個規劃，而是所有的部門規劃、專項規劃等形成一個統一的空間布局，體現一個統一的戰略思路。以主體功能區規劃為基礎，把各個規劃疊加起來合成一張空間布局圖，各個規劃空間布局之間不沖突、不矛盾，我認為這就是實現了“一張藍圖”。

把資源環境承載能力和“兩線一界”作為規劃底線

《中國環境管理》：那您認為“合一”之后的空間規劃應該是什么規劃呢？

陳雯：我在做“多規合一”試點過程中，主要是以國民經濟與社會發展規劃為主整合其他類型的規劃，著力于5年的規劃時間跨度，同時展望到今后10到15年，把它與環境總體規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等從空間指標到規劃時效等各個方面全方位銜接起來，構成統一的國家空間規劃體系。至于合一之后的國家空間規劃體系是什么名稱，目前國家還沒有定論。現階段主要還是圍繞試點市縣做實“多規合一”工作，探索形成市縣空間規劃體系的方法和途徑，這里面主要有以下幾個具體問題需要處理和注意：

首先是處理好各個空間規劃間期限不一致的問題，探索確定統一協調的規劃年限。目前國民經濟和社會發展規劃、環境總體規劃通常是五年規劃，而城鄉規劃和土地利用規劃則一般在十年以上。試點文件要求以2020年作為規劃的中期年限，探索將2025年和2030年作為規劃中長期目標年限的可行性和合理性。其次是要合理確定規劃目標，切實融合各個空間規劃的內容，把任務性、指標性和空間性、結構性結合起來。指標體系是決定“合一”成敗的關鍵問題，也是“多規合一”的核心目標。再次，“合一”后的國家空間規劃體系必須要確定統一的資源環境承載力評價方法，這是“多規合一”的根本和基石，在此基礎上明確“兩線一界”，即永久基本農田紅線、生態保護紅線和城市開發邊界，在國家空間規劃體系中守好“兩線”、明確“一界”。把資源環境承載能力和“兩線一界”作為國家空間規劃體系不能突破的底線。

以主體功能區規劃為核心，劃分三類空間

《中國環境管理》：“十三五”規劃建議中提出要以主體功能區為基礎推進“多規合一”，您如何理解？

陳雯：“十三五”規劃建議明確指出，要加快建設主體功能區，發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，落實主體功能區規劃，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。這是中央對于“十三五”“多規合一”工作的指導意見和基本思路。

前面已經說了，“多規合一”并不是指只允許有一種規劃，一個文本，而是要構建一個規劃等級體系，形成統一的國家空間規劃體系，明確各個規劃之間的關系和效力，把各個部門規劃、專項規劃，以國家主體功能區規劃為基礎統籌協調起來，形成一個思路，一個目標，一個空間布局，一個政策體系，一批配套項目。這點與我國的法律體系有些類似。法律之間的沖突也是客觀存在的，如何處理，就要根據《立法法》規定的法律層級來對法律效力做出評判，處于塔尖的自然就是《憲法》了，其他一切法律法規不得與之相違背，否則就是無效的。對于“多規合一”工作，底線就是資源環境承載力和“兩線一界”，所有規劃不能與之違背，在此基礎上再統籌各類空間規劃，最后形成“一個藍圖”。關于各類規劃的沖突問題，也曾經有學者提出在規劃領域也可以借鑒國外立法典的經驗創建“規劃典”，其實也是為了界定各類規劃之間的等級與效力。

要在確定市縣資源環境承載力和劃定“兩線一界”的基礎上，劃分三類空間，即城鎮空間、農業空間、生態空間。通過劃分三類空間去具體落實主體功能區規劃，在不同空間范圍內界定各個規劃的等級和效力。主體功能區規劃既是一種空間戰略和發展政策，又有空間上的規劃和劃分，通過把它劃分為三類空間為其他各個規劃劃定“領地”，確定“接口”，最后統一到一張“圖”上。三類空間由不同的部門來主導和劃定。例如，在生態空間里，環境總體規劃的效力就高于土地利用規劃和城鄉規劃；在城鎮空間里，城鄉規劃的效力優先；在農業空間里，土地利用規劃的效力優先。這樣就能形成以主體功能區規劃為基礎，以三類空間為主體，統籌城鄉規劃、環境總體規劃、土地利用規劃三大類空間規劃，形成統一、完整、協調的國家空間規劃體系。

“前置+后防”措施夯實環境政策

《中國環境管理》：您認為應該如何在“多規合一”中更好地保護和改善環境，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展呢？

陳雯：維護環境功能、保障公眾健康、改善生態環境質量是“多規合一”的應有之義，既是規劃的前提條件，也是規劃的重要目地之一。這屆中央和政府特別重視生態文明建設和環境保護工作，習近平總書記多次強調“既要金山銀山，又有綠水青山”、“綠水青山就是金山銀山”。我們在做“多規合一”試點規劃的過程中也在一直探索這個問題，如何更好地將各類環境制度和政策與主體功能區建設相融合，切實讓生態環境在“多規合一”中做好支撐和保障作用。我們認為目前實踐當中主要依靠兩點來落實：

一是前置環境措施。主要包括生態保護紅線、環境功能區劃和環境標準。生態保護紅線是在自然生態服務功能、環境治理安全、自然資源利用等方面，需要實行嚴格保護的空間邊界與管理限制，它是繼“18億畝耕地紅線”后，另一條被提到國家層面的“生命線”，是需要實施特殊保護的區域。我們試點規劃過程根據《生態保護紅線劃定技術指南》對規劃區域進行了生態紅線劃定工作。總體來說，生態保護紅線包括三大類，生態功能基線、環境質量底線和資源利用上線。

環境功能區劃是從整體空間觀點出發，根據自然環境特點和經濟社會發展狀況，把規劃區分為不同功能的環境單元，以便具體研究各環境單元的環境承載力及環境質量的現狀與發展變化趨勢，提出不同功能環境單元的環境目標和環境管理對策。根據劃定，可以把國家主體功能區劃分為禁止開發區域、重點生態功能區、農產品主產區、重點開發區域、優化開發區域等5類區域，實行分類差異化管理。今年7月份，國家發改委和環保部共同發布了《關于貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見》，這將促進在“多規合一”中落實環境政策、維護環境功能。

我們在做試點規劃過程中，通過計算和預測當地的大氣、水、土壤等環境要素的容量，進行空間開發適宜性分析，相應地確定規劃方向和開發強度。例如我們通過水環境功能區規劃，對當地的水環境容量的進行了分區評價，確定各區域的水環境承載力，這是我們進行分區管控的重要依據。可以通過行政審批前置再造規劃制度流程，落實“十三五”規劃建議提出的強化能源和資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，強化約束性指標管理，推動重點開發區域提高產業和人口集聚度，重點生態功能區實行產業準入負面清單。

環境標準主要是指要根據規劃區的資源環境承載力現狀、污染特征、經濟社會發展特點、產業布局等，根據國家環境標準制定相應的地方性環境標準，因地制宜地發揮環境標準的約束引導作用。

二是后防環境措施。主要包括環境總規和規劃環評。通過環境總體規劃來落實之前環境功能區劃、生態保護紅線在空間上的劃定，對于不同區域執行差異化的環境質量標準，明確可行的技術實施路線，配套相應的落地項目。同時，通過環境總體規劃提出環境上的空間優化目標。

通過規劃環評，對“多規合一”的過程和結果進行環境影響評價，對規劃的環境適宜性進行評價，這其實是對規劃內容的一種環境糾錯程序，但遺憾的是目前在實踐中還運用得很不夠，規劃環評的作用沒能很好地發揮出來，沒有特別有力的實施抓手，這也是今后值得探索的地方。

重視規劃過程的專家咨詢和公眾參與

《中國環境管理》：您在承擔“多規合一”試點工作中最大的感受是什么？

陳雯：“多規合一”的過程就是不斷破除公共利益部門化的過程。在現行的政績考核框架下，部門利益沖動使得每個主管部門都希望成為規劃編制和實施體系中的主導者。比如，國土部門和住建部門都想主導地方資源控制性基礎規劃的編制，從而主導規劃體系，因此國土部門提出了土地利用規劃作為所有規劃基礎的設想，住建部門提出了編制資源利用規劃。“十三五”規劃建議可以說為今后推進“多規合一”工作做好了頂層設計，可以結合一年來的試點工作經驗探索出“十三五”可復制可推廣的“多規合一”實施方案。

首先就需要建立良好的溝通協調機制，用科學的規律說話。其次要逐步建立和明確規劃分工的制度、規劃審批的制度，明確各個部門的職責，適當時候可以做機構調整，建立與“多規合一”相適應的行政體制和管理制度。此外，還要重視人的思路和思維的轉變，重視整個規劃過程中專家咨詢和公眾參與的環節。專家應該多元化，不僅僅限于規劃領域，而是經濟、社會、法律、環境等各個領域的專家都要參與到總體規劃制定過程中，廣泛地聽取各個層面專家的意見。在公眾參與方面，目前我們國家做的還非常不夠，沒有真正做到公眾參與，一個市縣的總體規劃應該由當地老百姓說了算，而不是少數專家“規劃”出來的結果。“十三五”期間應該通過各項具體措施逐步把規劃中的公眾參與落到實處。

“多規合一”的難點在哪里？

《中國環境管理》：您認為推進“多規合一”的主要難點在哪里？

陳雯：首先，建設用地的擴張與農業用地保護的沖突、高速發展的需求與資源環境能力有限之間的矛盾仍舊非常突出。現在地方的GDP沖動還是沒有轉過來，還是希望大規模高強度推進城鎮化和工業化。這一點在越落后的地方越是明顯。生態保護紅線和基本農田保護紅線畢竟數量有限，對于抑制地方產業沖動效果也就有限，因此從長遠來看財稅制度、干部考核制度等相關領域的改革和配套是非常必要的。

其次，如何在整個規劃過程中把握好政府與市場的邊界問題。也就是說哪些事情需要由規劃來規定，哪些需要由市場來決定，這個邊界問題既微妙又重要。如果不能把政府的職能定位好，越俎代庖，就會限制一個地區的發展活力，也容易產生權力尋租。

三是，如何協調規劃范圍內各個地區之間的關系。如何保障規劃范圍內各個地區之間的利益平衡關系到規劃能否被真正落實，必須在劃定三類空間的基礎上充分考慮各地的經濟發展水平、社會狀況作出相應的地區間補償或協調，平衡好短期利益與長遠利益之間的關系。