全面推進依法治國下實現軍民深度融合的方略探究

■ 汪亞青

全面推進依法治國下實現軍民深度融合的方略探究

■ 汪亞青

本文結合《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，分析當下軍民融合存在的障礙，并擺明強化依法治國對軍民深度融合的正向影響，以期通過法治環境的優化，以全面推進依法治國為契機，帶動軍民深度融合體系化發展。

一．前言

軍民深度融合是在市場經濟背景下的產物，市場經濟本身作為規則經濟、法治經濟，法律制度和法治理念是市場經濟的內核和市場良好運作的前提。經過三十多年的改革開放，我國無論經濟建設還是法治建設，都形成了一批舉世矚目的成果。以《物權法》《合同法》《公司法》等為代表的市場經濟法律體系，為經濟持續健康發展提供了國家強制力上的支持。然而，我國千年以來“人治高于法治”的傳統思想仍然根深蒂固，在某些核心領域仍然存在經濟發展和法律秩序之間非和諧共生的狀態。法治的缺失導致市場利益分配的失衡，進而造成了市場主體公平參與權的喪失，從而導致資源分配存在不合理甚至是混亂、浪費，最終作用軍地企業這一末端，造成軍民難以深度融合。

民間資本參與軍品研發和生產是一種具有特殊背景的合作。顯而易見，在以往的軍民結合發展中，以政府為背景的軍工企業在合作中占據著明顯的優勢地位。掌握壟斷權力和壟斷利潤的軍工企業可以根據自身發展需求任意選擇任何非公資本進行合作，也可以出于安全和發展的需要終止與其的合作事宜。非公資本參與軍品研發和生產需要經過嚴格的資格認證，在經過非對稱的單向選擇后方可參與到某一環節或領域。包括軍民融合在內的諸多當下中國經濟問題都與無法可依、有法不依有著密切的關系。軍民融合之所以始終無法出現深度化發展，很大的原因是軍地雙方都缺乏必要的法律意識和法律思維，以一種人治大于法治的環境根本無法實現軍民深度融合。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。全會提出，“深入推進依法行政，加快建設法治政府”和“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”是全面推進依法治國的重要任務，這從兩個維度上對軍民深度融合做出了規范性引導。一是軍民融合法律體系的制定主體是國家，實際操作主體是以軍工企業為代表的公有資本，作用主體是軍地雙方企業，審查規制主體是各級政府及相關部門。依法行政就是依法作為，建設法治政府就是建設軍民融合法治環境，政府在軍民融合中的作用是深刻且不可替代的。二是包括民資在內的軍民融合各主體對依法融合執行效果具有直接影響。軍民深度融合存在障礙，除了法律制度上確實存在部分空白之外，不可忽視的原因是全民法治觀念淡薄，無法對依法實行軍民融合起到正向推動作用。軍工企業等國有資本通過法律對民營企業進行篩選、考察、監督、管控，民用企業也利用法律規范政府行為、保障自身合法權益。全會指出，要加強重點領域立法，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯。軍民深度融合作為十八屆三中全會提出的國家經濟重點發展領域，亦被視為依法治國的重點領域。十八屆三中全會指出，要發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。然而市場發揮作用的前提是市場擁有合理運行的秩序。當下非有效公平的市場秩序是制約民營企業介入軍民融合的重要原因。而法治是形成公平有效市場秩序最好的方式，通過立法對包括軍工企業在內的政府行為進行規制，能夠為民營企業參與軍民融合提供可靠保障。

英裔美國思想家托馬斯?潘恩在著名的《常識》（Common Sense）中指出，“在專制制度下國王就是法律，而在自由國家里法律就是國王。”雖然潘恩是基于王權社會下為了實現人的自由而提出這一論調，但實際上卻鮮明地闡釋了法律與法治的關系。經過數十年的法制建設，成套法律體系已經成為事實，但真正發揮作用的效果卻差強人意。四中全會著重強調全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，就是要將法制落腳于法治。全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這對于軍民深度融合而言，無疑是指明了前進之路。

二．軍民深度融合存在障礙的現實表現

軍民深度融合需要建立八大體制機制，即徹底實現軍民融合發展戰略規劃體系、建立和完善國家層面的軍民融合協調管理體制機制、建立完善軍地兼容的信息溝通平臺和資源整合機制、建立軍民融合的武器裝備和科研生產體系機制、建立軍民融合的軍事人才培養機制、建立軍民融合的軍隊后勤保障和裝備維修體系機制、完善軍民融合的國防動員的體系機制、完善和實施軍地融合發展的法律法規和政策體系。以上八大體制機制建設和完善即是昭示目前軍民融合存在的諸多問題。

（一）軍地雙方嚴重的信息不對稱

信息不對稱本是信息經濟學中的術語。一般指在市場經濟活動中，各類人員對有關信息的了解是有差異的；掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。軍品研發生產是一類特殊領域。任何一個國家，涉及武裝力量等維護政權穩定的國家機器發展狀況都是高度涉密的。軍民融合即是將這一隱秘領域有限度開放。誠然，進入該領域的民營企業都經過了嚴格的資格審查，跨越了產品科研生產許可、保密資質認證、質量管理體系認證和承制單位資格審查認證等四道門檻。但事實上，對于進入的民資，無論是軍方還是政府部門都保持了充分的戒心和防備。

除了人為形成的信息交匯障礙之外，同樣存在著非人為信息交匯障礙。國防軍工領域長期封閉或半封閉的狀態，造成軍工企業和民營企業之間缺乏必要的固定信息交匯渠道。軍工企業無法及時知曉民營企業掌握的先進技術能否為我所用，民營企業亦不可知軍工企業的實際需求。雙方都如同在“黒室中開鎖”，偶然的合作成為必然的結果。

（二）民資生存發展的尋租成本過高

中國的人情社會和“人治觀念”造成權力擁有者將手中的軍品研發生產配額作為稀缺資源加以控制，進而利用這一資源換取貨幣或其它形式的利益。降低市場主體的運營成本，促進市場競爭更文明、更公平，保障人權、限制公權的改革必將大大降低企業尋租成本。在過去相當長的時間里，軍工資源由政府這一“看得見的手”來配置無法避免。正如法國著名哲學家孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出“一切有權力的人都愛濫用權力，這是萬古不變的經驗。”法治建設一旦落后于經濟建設，那么經濟建設所獲得的利益，就有相當部分由權力操控者通過法治漏洞加以轉移。這也是一個社會經濟和法治不平衡發展所要付出的代價。民營企業想要在軍工領域生存和發展，必然需要向主管部門轉移部分收益。這會降低企業整體盈利能力，進而制約企業研發能力和進一步參與生產的熱情，最終對軍民融合造成深遠的負面影響和惡性循環。

（三）民營企業生產轉換成本過高

民營企業本身從事民品生產，在參與軍品生產前整條生產鏈和研發鏈都是為民品服務。在柔性生產線尚未普及的當下，民營企業為進入軍品領域所付出的生產轉換成本相當高。這種成本在企業尚未通過軍品研發銷售獲得利潤前，必須完全由企業獨自承擔。由于軍品需求量不大、需求種類較多的特殊性，這筆成本的收回需要比較長的時間，因此將占用企業大量現金流。如果民營企業轉換失敗或者融合發生障礙，這部分成本甚至會成為沉沒成本。無論是現實成本還是潛在損失，都會使得民營企業反復評估進入風險與收益之間的關系，阻止相當部分中小企業參與軍民融合發展中。

（四）維護民營企業合法權益的法律法規不完善

一般來說，在混合所有制企業中，軍工企業是大股東，民營企業是小股東，軍工企業在表決權、監督權和信息擁有權等方面擁有較多的權力。不少軍工企業擁有行政級別，這對沒有行政級別的民營企業來說構成了不公平競爭。當雙方發生矛盾需要法律仲裁時，往往存在法律偏袒保護軍工企業的情況。這些都讓民營企業參與混合所有制改革有不少后顧之憂。當混合所有制企業中的軍工企業與民資股東之間出現利益沖突時，軍工企業往往會利用資本多數地位，將其自身的意志上升為公司的意志，通過表決權和影響力侵占和損害民資的權益。軍工企業“制度上的利益”也會影響企業的治理，使民企的投資權益受損。軍工企業與政府之間有著千絲萬縷的聯系，在政企不分、政資不分的情況下，存在政府干預司法的現象。在司法系統中存在著軍工企業更優越的思想觀念，從“理智”上不想觸犯軍工企業的投資權益。這一切都緣于維護民營企業合法權益的法律法規不完善，也給軍民深度融合帶來明顯的負面效應。

（五）軍地雙方磨合的資源消耗過大

軍地雙方磨合的資源消耗即成為磨合成本，與前文所述的交易成本、機會成本、尋租成本一起構成民營企業參與軍民融合的總成本。由于軍地雙方合作契約的不對稱性和技術的不對稱性，導致兩系統為整合資源所花費的成本就是磨合成本。在混合所有制體制下，國資與民資由于管理體制、發展理念和所處發展位置的差異，存在著明顯的鴻溝。這種鴻溝在軍民融合中則更為明顯。由于政府缺乏必要的引導和保障，軍地雙方很難實現“軟磨合”，而需要通過雙方試探性的“硬磨合”來實現。這就給磨合帶來了障礙，也增加了磨合的成本。理想的方式是，磨合雙方向同一方向作用以減少“磨合陣痛”。但現實中，軍工企業一般恒定不動，而需要民營企業向軍工企業靠攏，這種單向流動必然帶來某一方磨合成本和磨合困難的擴大，進而影響到雙方的磨合效果和磨合成本。

三．強化依法治國對軍民深度融合的正向影響

（一）降低軍民融合活動的交易成本

依法治國將有助于降低經濟活動和社會活動中的交易成本，使經濟和社會運行更加順暢、更有效率，節約了社會資源，減少了不必要的資源消耗。第一是降低搜尋成本，通過制度的建立與完善，可以降低軍品信息與交易對象信息的搜集成本；第二是降低信息成本，通過強制規則化行為主體的相關做法，能夠以制度避免信息掌控者借機尋租，以抬升信息成本；第三是降低議價成本，制度化的操作規范能夠最大限度減少關于契約、價格、品質討價還價的成本；第四是降低決策成本，法治社會能夠顯著降低人治社會進行相關決策與簽訂契約所需的內部成本。通過以上四個部分成本的法理化收縮，能夠最大程度降低軍民融合活動中的交易成本。

（二）引導參與軍民融合的活動主體由尋租優先型向發展優先型轉變

發展的導向問題是一個宏觀且極度重要的問題。長時間以來，民營企業都將相當部分精力和資源投放到尋租市場中，希望通過資源轉換獲取自身發展必要的環境。這就造成了一種尋租導向型發展模式。這種模式不僅會對經濟社會的健康發展造成不良影響，更會帶來市場規則和保障法律的發展嚴重滯后，進而阻礙軍民深度融合的進行。通過全面推進依法治國，可以增加政府行為主體尋租的成本和風險，從而降低其尋租行為的回報率，進而形成主動性放棄尋租。包括民營企業在內的軍地雙方，在法制完備的環境下，可以將更多的資源用于科技研發、產品升級、項目聯合、市場拓展等活動中，從根本上引導參與軍民融合的活動主體由尋租優先型向發展優先型轉變。

（三）形成重視研發的知識產權型社會，基于知識產權的兼并重組將更加頻繁

著名經濟學家諾斯在《經濟史中的結構與變遷》中，通過比較不同社會制度在長時間內的經濟實效發現，那些保證產權并對經濟糾紛提供可以預期的解決方案的國家為經濟發展提供了很好的環境。西方大國的興衰，近代各國的沉浮都證明了這點：英國與荷蘭之所以在17世紀超越了法國與西班牙，主要是因為對產權的有效承認和良好的政治法律制度。知識產權在軍民融合中扮演著至關重要的作用。以高新科技為核心驅動力的戰略性新興產業，是目前軍民深度融合的主戰場，而高新科技背后的支撐力就是知識產權。軍民深度融合是以資本為核心的融合，民營企業和國有企業通過不斷兼并重組形成交叉持股的態勢，從而演化為以資本為紐帶的深度融合。這種軍民深度融合，表面是資本融合，深層則是知識產權的融合。很難想象，缺乏對知識產權保護的社會能夠實現真正意義上的基于資本融合的軍民深度融合。大量侵權的技術應用會極大損害知識產權擁有者的研發積極性，從長遠上破壞我國創新驅動發展的大計。

（四）創造公平競爭的良好環境

關于軍地雙方在融合中的地位問題，業界壓倒性地認為以軍工企業為代表的國有企業顯著優于民營企業。這種不平衡的融合地位很難創造出公平競爭的良好環境。另一方面，軍工企業內部和民營企業內部部分企業也同樣存在著無法公平競爭的現象。這會造成軍品研發和制造的廠商不一定是最優選擇，進而損害國家經濟利益和軍隊裝備質量。資本融合下的軍民深度融合是市場經濟環境內的混合所有制的特殊體現。社會主義市場經濟本質上是法治經濟。更好發揮政府作用就是需要政府以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，通過法治規范市場競爭秩序能夠使各類市場主體平等參與競爭，可以降低企業的運行成本和運行風險，為各類所有制企業提供公平的競爭環境。

（五）克服功利化、短期化經濟發展傾向

經濟發展與政權更迭之間始終存在著一種矛盾。經濟發展需要相對穩定的環境，尤其是發展方向和目標這種宏觀導向必須保持大體上的穩定。而包括我國在內的世界多數國家，一屆政府執政時間多為3-5年，政權相對于經濟發展而言呈現一種頻繁更迭的狀況。這一問題一分為二來看：一方面，我國作為社會主義國家，實行中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，國家唯一合法執政黨只有中國共產黨，這就相對于實行多黨制的西方國家而言更具有穩定性；另一方面，中國的法制建設尚處于初級階段，某種意義上法治水平與經濟建設水平呈現出正向相關，因此我國相當部分地區仍然存在“人治大于法治”的現象，這就難免存在現任政府與上任政府在經濟發展理念上產生差異，造成功利化、短期化發展傾向。全面推進依法治國，能夠最大限度杜絕政績工程，讓經濟發展限定在合理合法的區間內，每一屆政府的發展思路和決策都會形成責任追溯，從而保證所有經濟改革與發展舉措都在法治規定的軌道中運行，克服功利化、短期化經濟發展傾向。

四．全面推進依法治國對軍民深度融合體系化發展的突破

（一）界定好政府與市場的明確界限

四中全會與三中全會一脈相承的是，重構公權力與界定政府與市場的邊界。三中全會指出，要發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。四中全會中亦表明，法治是政府公權力的塑造源泉，也是政府作用發揮的真正邊界。我國目前從產權保護到依法行政，從經濟領域的立法到司法，從公平競爭到統一市場等諸多方面，都存在著不盡如人之處，而這一切又或多或少都與政府和市場關系邊界的模糊，政府自由裁量權過大從而伸手過長、干預過多、干預不當有關，造成了經營環境的不確定性，也成為經濟轉型升級的深層障礙。以往軍民深度融合難以實施，很大程度上亦與過多行政干預和過少市場調節有關。

在依法治國的框架體制下，法無授權不可為，法無禁止皆可為。法無授權不可為，管理好政府這只手，可以更好地在市場經濟環境下發揮政府的管控效率，緩解公權濫用造成的民資企業進入軍品市場尋租成本過高的狀況，亦可減少任意性或主觀性決策給軍民深度融合帶來的負面影響。法無禁止皆可為，可以讓民營企業對于軍品市場有著更為明確的市場預期，可以全面釋放市場活力和全社會參與軍民融合的激情，正確引導市場資源要素合理流動，降低包括民資在內的所有市場主體運行成本，保證各類市場主體平等參與競爭。

（二）完善軍地兼容的信息溝通平臺和資源整合機制

信息溝通平臺是支撐信息系統有效運行的前提，是整合軍地有形資源和無形資源的基礎性通道。《決定》指出，“重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開”。“涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布”。法治的完善必將推動信息公開的常態化發展，信息溝通新常態正在形成。完善軍地兼容的信息溝通平臺和資源整合機制，可以將民用信息系統與國防動員信息系統整合，打造多維立體信息平臺，以信息溝通系統的融合促進軍民深度融合。

（三）建立民營企業參與軍民融合產權受限補償機制

從法律層面上，無論是資本主義經濟，還是社會主義市場經濟，凡是作為出資人，都享有與其出資額相對應的權益。然而，由于軍工領域的特殊性，相關設備處置、行政管理組織、重要人事任免等事項并不能由股東完全決配（即使是占多數股權的大股東亦不可），這就要求建立適當的非公有資本出資人產權受限補償機制。《決定》指出，政府更好發揮作用就是要以保護產權為導向，完善社會主義市場經濟法律制度。《決定》進一步提出，“健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護”。因此，在軍工領域諸如設備處置、行政管理方面存在的侵蝕民資產權的行為，需要以貨幣、技術或其他不涉及根本性調整的方面進行補償，以最大限度中和產權受限帶來的負面效應，保證民營企業參與軍民融合不再以產權損失為代價。

（四）完善決策主體監督與追責制度

軍工企業和政府等代表國家參與軍民融合的主體，很多情況下是發展決策的核心。尤其是各級政府作為“第三人”，經常會以國家整體發展目標來調整軍品微觀發展目標。這一類決策主體對軍民深度融合影響深遠，必須加以嚴格管控方能維持軍民融合在合理軌道運行。《決定》指出，“必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為”。因此，對決策主體的監督必須加大力度，盡最大可能消除政府等決策主體不作為或者亂作為。另外，《決定》還提出對司法人員施行終身負責制和錯案責任倒查問責制。這是保證軍民深度融合發展的良好思維。對于決策主體，同樣為每一次重大決策建立檔案，對實際決策人進行備案。當決策后果損害軍地雙方利益或者國家利益時，可以快速明確責任。此項追責制度可以在一定程度上防止隨意決策或者私欲決策帶來的利益損失，保證所有生產要素能夠為軍民融合所用。

1.參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》

2.孟德斯鳩.論法的精神[M].上海:上海三聯書店,2009：16

3.劉廣彬 劉 軍.企業兼并中的磨合成本及其資本化[J].東北財經大學學報,2005(1)

4.道格拉斯?C?諾斯.經濟史中的結構與變遷[M].上海:上海三聯書店,1991:177

5.參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》

（汪亞青，南京政治學院馬克思主義理論學院研究生）