中國近代政治重建與國家轉型中的危機與挑戰
——以1911—1921年的外蒙古問題為中心

趙逸妍 彭武麟

內容提要：辛亥革命之后的外蒙古問題幾乎貫穿整個民國時期，從1911年到1921年的十年間外蒙古問題經歷了形式上的獨立—自治—撤治—獨立這四個階段，其中夾雜著近代中國構建民族國家中存在的如何實現政治獨立、民族獨立、國家認同、民族認同等一系列問題，本文以這十年間的外蒙古問題為討論中心，著重考察外蒙古問題演變的成因。

一、緒 論

1911年的辛亥革命是中國近現代史上具有里程碑意義的事件，它不僅結束了中國延續數千年的傳統帝制，更是近代中國政治重建與國家轉型真正意義上的開端，是中國近代民族關系建構和國家認同的新起點。但當人們正在享受辛亥革命帶來曙光的時候，特殊時代背景下的中國邊疆地區，伴隨辛亥革命的興起卻出現嚴重危機，國內民族關系也面臨空前的困難和窘境，其中具有代表性的事件就是外蒙古問題。它不僅涉及近現代外交史、國際關系史，而且涉及民族史及民族關系史，內容相當豐富且頭緒繁雜，是中國近現代史上十分重要而又相當敏感的課題之一。長期以來，學術界對此或是避而不談，或是各自從單一視角出發就事論事，結果是既顯得玄乎神秘又顯得觀點簡單突兀，總好象是一頭霧水捉摸不透。近年來海內外學術界逐漸關注該問題，但有說服力的成果較少。特別是一些媒體非學理的渲染，不僅無益于學術研究討論，而且有害于民族關系和國際交往，甚至會造成嚴重的民族政治事件。因此，如何審視辛亥革命之后的外蒙古問題，不僅具有重要的學術價值，而且具有一定的現實意義。

如果從歷史時間跨度而言，辛亥革命之后的外蒙古問題幾乎貫穿整個民國時期。1911年沙俄乘中國爆發辛亥革命之機策動外蒙古宣布“獨立”，到 1946年外蒙古真正意義上成為獨立國家，其中分分合合，夾雜著近代中國構建民族國家中存在的如何實現政治獨立、民族獨立、國家認同、民族認同等一系列問題，紛繁復雜。由于學識及問題之重心關系，本文選擇以1911—1921年間外蒙古問題為討論中心，著重考察這十年間外蒙古問題演變的成因。

實際上，學術界關于這一問題已經有不少的資料及論著面世，但看法卻顯偏頗，如認為是蒙古民族近代獨立革命①相關論點參閱陳崇祖：《外蒙近世史》，北京：商務印書館，1922年。他在文中提出蒙古獨立，民族自覺主義為其主要原因。黃麗生：《蒙古意識與中國認同的糾葛——民初外蒙古獨立運動與內蒙古的反應》，臺北：“蒙藏委員會”2002年6月。在文中提出蒙古獨立的訴求，即是欲以民族文化的認同強化獨立建國運動的正當性，此正符合當時國際民族自覺的思潮。馮建勇：《“政治博弈”與“國家建構”：辛亥革命場域的外蒙問題》，《青海民族研究》2014年第2期，文中以王宗洛思想為例，指出辛亥革命前后，知識分子被煽動起民族主義思想熱情，推動外蒙古民族獨立的活動。、喀爾喀蒙古人政治選擇的行動過程②相關論點參閱周競紅：《蒙古民族問題述論》，北京：社會科學文獻出版社，2011年10月。、內外蒙古民族分裂事件③相關論點參閱劉華明、赤真：《1911-1921年的外蒙古問題》，《民國檔案》1994年第1期；熊建軍、陳少牧：《關于民國時期外蒙古獨立事件的回顧與思考》，《黨史研究與教學》2007年第2期；樊明方：《海山與1911年外蒙古“獨立”》，《中國邊疆史地研究》2005年第4期。、沙俄等列強的侵略分裂陰謀④相關論點參閱吳福環、苗健：《辛亥革命前后中國的邊疆危機》，《新疆大學學報》2001年第4期；劉存寬：《中俄關系與外蒙古自中國的分離（1911-1915）》，《歷史研究》2004年第4期；應俊：《試論1917-1921年外蒙古問題》，《鞍山師范學院學報》2007年第1期；朱昭華：《袁世凱政府時期中俄有關外蒙古問題的交涉》，《西伯利亞研究》2009年第2期；穆暢：《中俄針對外蒙古獨立問題的交涉》，《宜賓學院學報》2010年第7期。、前蘇聯的強權政治⑤相關論點參閱盧紀雨：《雅爾塔會議與外蒙古問題》，《內蒙古大學學報》（人文社會科學版）1998年第6期；孫順才：《外蒙古獨立過程述評》，《濱州教育學院學報》1999年第4期；杜君：《20年代初期蘇俄扶植外蒙古獨立評析》，《內蒙古民族大學學報》2005年第1期；樊明芳：《蘇俄軍隊進占庫倫與外蒙古人民黨政權的建立》，《新疆社會科學》2010年第3期。等。甚至有論者斷言外蒙古問題是新舊俄國一手造成的，是“中國人民心中永遠的痛”⑥《外蒙古獨立——中國人心中永遠的痛》，《領導科學》2001年第12期。。筆者認為，基于全面綜合考察，1911—1921的十年間外蒙古問題經歷了形式上的獨立—自治—撤治—獨立這樣四個階段，實際上是中國近代政治重建與國家轉型中的危機與挑戰的必然反映。主要有以下幾個方面：一、西方列強的殖民侵略擴張造成的民族危機；二、中國近代以來的政治衰敗；三、近代民族主義思潮之影響；四、近代社會主義運動的沖擊。

二、從獨立到自治：沙俄的殖民擴張與遠東政治

辛亥革命勝利的凱歌，是中國近代政治重建與近代國家轉型中的里程碑。但是，外蒙古獨立事件好像是一個不和諧的音符，但仔細分析起來，它又是情理之中的事情。

首先，從近代民族危機的大背景下看，外蒙古獨立是列強自鴉片戰爭以來對中國進行殖民侵略擴張的一個歷史寫照。

1840年，資本主義的英國用堅船利炮打開中國的東南大門，其他列強紛至沓來，國門既開，邊疆民族地區首當其沖，成為各國蠶食、分裂的對象。清末民初，邊疆危機一直是近代中國構建民族國家過程中面臨的嚴峻挑戰，北方的蒙古地區，西部的新疆、西藏，東北地區除被割讓大片領土之外，西方列強通過經濟、宗教、文化等軟滲透，以及利用中央政權的衰落，在邊疆鼓動制造國家認同危機，以達分裂目的。如在新疆，從19世紀下半葉開始，英、俄殖民者分別以印度、西伯利亞為基地，向新疆擴張。20世紀，英國趁新疆動亂之際，以宗教旗幟為號召，在南疆建立了新疆歷史上第一個分離政權“東突厥斯坦伊斯蘭共和國”，對之后的新疆問題產生惡劣的影響。在西藏，20世紀初，英國利用給予西藏商業的大奴隸主在藏印貿易中的各種便利和實惠，以及撤退在亞東的教堂，極力拉攏達賴集團，使達賴最終由排英投俄轉變為親英抗清，為其之后制造西藏“獨立”埋下伏筆。在外蒙古，俄國也極力拉攏第八世哲布尊丹巴呼圖克圖等蒙古僧俗上層，向其灌輸親俄疏漢的思想，俄駐庫倫領事希什馬廖夫就蠱惑一些反對俄人開采金礦的外蒙王公，說俄國此舉目的在于“蒙古國土、人民和王公的繁榮，舍此別無他求”，而漢人在此地發放高利貸，使“整個蒙古族及其所有財物，已成漢人的抵押物，這在政治上和經濟上都是蒙古的末日”，“與此相反，沙皇希望為王公們尋找一條出路，擺脫這種不堪忍受的困境。”①中國社會科學院近代史研究所編：《沙俄侵華史》第四卷下冊，北京：人民出版社，1990年，第645頁。可見在辛亥革命爆發之前，列強便通過各種手段制造近代中國邊疆危機，以期達到侵略擴張的目的。

1911年辛亥革命爆發，推翻中國長達兩千年的傳統帝制，建立具有近代民族國家意義的中華民國，開始了現代民族國家新紀元，但遺憾的是，它沒有完成近代中國的歷史任務，一方面，作為傳統多民族國家，在西方列強的進逼及世界現代化潮流的沖擊下，中國面臨政治重建與國家轉型的歷史課題，也就是建構現代民族國家，爭取民族獨立。于是，以孫中山為首的革命黨人在辛亥革命前夕提出“驅除韃虜，恢復中華”的口號，希望借以對“中華”的民族認同，達到推翻清朝統治的目的。這一具有濃厚民族主義色彩的口號，對當時邊疆地區的國家認同、民族認同的沖擊性顯而易見，東北、新疆、內外蒙古、西藏等民族地區并沒有納入武昌起義時打出的“十八星旗”之下，“恢復中華”僅僅是恢復內陸十八行省，有學者提出“在此情景下，如果說，內地的獨立是脫離清政府，則邊疆的‘獨立’意味著脫離中國。”②馮建勇：《“政治博弈”與“國家建構”：辛亥革命場域的外蒙問題》，《青海民族研究》2014年第2期，第132頁。蒙古社會在面對大漢民族主義大行其道，自身近代化過程中社會危機的加深時，“驅除韃虜”的口號使更多的蒙古王公選擇求援沙俄，于是在辛亥革命取得勝利的同時，反而出現“外蒙獨立”這一與統一民族國家構建相沖突的事件也非偶然。

另一方面，在這一過程中外蒙古地區作為中原王朝北部的屏藩，最早最直接面臨西方的威脅和挑戰。外蒙古獨立事件就是這一歷史過程的反映。沙俄自《尼布楚條約》訂立和喀爾喀三部臣服清朝開始，就千方百計拉攏喀爾喀諸王公，企圖以外蒙古為跳板，侵吞中國，但介于蒙古與清王朝的同盟關系，沙俄的陰謀并沒有成功，及至清末，沙俄一直通過各種政治軍事活動不斷滲透，無論是東清鐵路的建設和運營，還是旅順大連的租借，都強化了俄國在東北的勢力，也不斷加強對蒙古王公的影響，它還通過籠絡蒙古社會的最高宗教領袖哲布尊丹巴，離間蒙古和中央王朝的關系，使自身的勢力在蒙古站穩腳跟，也使蒙古王公逐漸產生親俄意愿。早在辛亥革命前，以杭達多爾濟親王為首的外蒙古代表團就前往俄國尋求“獨立”的支持和幫助，俄代理外交大臣尼拉托夫親自接見，并召開“遠東問題特別會議”，會議認為俄國應以“調停人”的身份“通過外交途徑支持蒙古人捍衛獨立之愿望”，“支持他們為捍衛喀爾喀之獨特制度，同中國人進行斗爭”，“特別會議認為：應立即派遣兩連哥薩克帶著機槍加強我國駐庫倫領署衛隊”③陳春華譯：“遠東問題特別議事錄（1911年8月4日[17日]）”，《俄國外交文書選譯——關于蒙古問題》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1991年，第3-7頁。。武昌起義的消息傳來，中央政治混亂，沙俄認為這是分裂多民族國家最好的機遇，于是一方面積極開展外交活動，向北京政府施壓，要求外蒙“自治”并由俄國控制，與日本進一步建立分割滿蒙共識；另一方面提前向蒙人提供武器，“并由俄國聘來教習十一人”“專任教練，陸續交替”①唐在禮、唐在章撰，黃藻音點校《蒙古風云錄》，轉引自《北洋政府時期的蒙古地區歷史資料》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1999年9月，第29頁。，訓練蒙兵，俄國駐華公使廓索維慈則“經由使署私下勸告他們，切莫放過中國發生革命這一非常有利之時機，以保證喀爾喀之獨立發展”②陳春華譯：“駐庫倫代理領事致遠東司司長科扎科夫報告（第1166號 1911年11月28日[12月11日]”，《俄國外交文書選譯——關于蒙古問題》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1991年，第16頁。。11月中旬，杭達多爾濟一行回到庫倫，11月30日，在沙俄駐庫倫總領事館的策劃和指揮下，杭達多爾濟等向清朝駐庫倫辦事大臣三多提出最后通牒，宣布“將蒙古全土自行保護，定為大蒙古獨立帝國，公推哲布尊丹巴為大皇帝”，代表中央政府的三多則需立刻出境。12月1日，哲布尊丹巴集團在得到俄國的軍事和外交支持后，正式宣布“獨立”，28日，舉行登基典禮，八世哲布尊丹巴稱“大蒙古國日光皇帝”，以“共戴”為年號，組成所謂“獨立政府”。為求國際社會的承認，哲布尊丹巴政權還于1912年向日本、法、英、美等國政府發出照會，通報外蒙古已脫離中國“獨立”，要求建立通商友好關系③參閱《蒙古人民共和國歷史》第二卷下冊第1619-1620頁，中見立夫《博格多汗政權的對外交涉努力與帝國主義列強》。轉引自《蒙古民族通史》第五卷（上），呼和浩特：內蒙古大學出版社，2003年，第204頁。。據當時駐北京公使庫朋斯齊的報告，當時俄國在外蒙的行為“不必擔心列強反對”“五等文官世清在3月30日[4月12日]函中層榮幸地報告閣下，美國公使嘉樂恒向他斷然表示：在他所接歷次訓令中，沒有一點能促使他反對我國在蒙古及滿洲的活動，或者甚至不懷好意地對我國之活動進行監視。……當時朱爾典爵士向我表示，他堅信任何其他大國均不打算阻止我國在中國邊境地區我國天然勢力范圍內采取我們認為必須采取之措施。英國公使還告訴我：‘現在貴國在中國西部地區及外蒙完全可以自由行動，不過，在滿洲，貴國必須考慮日本之利益和要求。’”④陳春華譯：“駐北京公使致外交大臣緊急報告（第32號 1912年5月1日[14日]）”，《俄國外交文書選譯——關于蒙古問題》，哈爾濱，黑龍江教育出版社，1991年，第28-29頁。可見西方列強從各自利益出發，在近代中國瓜分問題上達成一致，尤其是在中國邊疆問題上，各分一杯羹，從而直接造成中國近代嚴重的邊疆危機。在外蒙古獨立事件問題上，無論是清政府還是袁世凱的北京政府，也極力想通過派遣駐京蒙古王公赴庫倫斡旋、頒布優待蒙古的政令和法律等手段，取消獨立，但面對西方列強的干預，尤其是俄國的慫恿和支持，“獨立”局面難以扭轉。

其次，就“獨立”事件本身考察，它是沙俄長期進行殖民侵略擴張的歷史寫照。

19世紀之后，俄國資本主義經濟因素迅速發展，但面對歐洲先進國家的競爭壓力，其西進實力有限，于是將目光轉向中亞及中國，覬覦著從西北到東北的清代中國邊疆地區。鴉片戰爭之后，俄國通過《伊塔通商章程》取得當地的領事裁判權，伊犁、塔爾巴哈臺地區幾百年來為蒙古衛拉特部的世居地，清朝建立統治之后，這一帶仍主要是舊土爾扈特北、西兩路各旗的游牧地域，沙俄在這一地區取得領事裁判權，首先從蒙古地區打開侵略中國的大門。1854年，正值清政府忙于應付太平天國運動，穆拉維約夫向沙俄政府提出企圖借中國內亂吞并整個蒙古地區的“條陳”，鼓動沙俄政府，如果中國“一旦發生政變，也不應容許中國新政府把權力擴張到蒙古，在這種情況下，蒙古應受到我國保護。但假如蒙古希望加入俄國國籍的意愿表白得更明顯，就沒有理由不讓同我國毗鄰地區的百姓實現這一正當要求。”①巴爾蘇科夫：《穆拉維約夫——阿穆爾斯基伯爵》，第2卷，北京：商務印書館，1974年，第110-111頁。顯然，沙俄對蒙古地區的居心已不止滿足于既得利益，而是希望將蒙古地區成為其“邊陲”。之后的《璦琿條約》、《天津條約》、《北京條約》使沙俄割占大片中國領土，也從西北、東北、蒙古全線打開侵略中國的大門。19世紀末，沙俄加緊侵略中國的步伐，以“鐵路+銀行”的侵略策略，利用近代中國邊疆民族地區出現的認同危機，以實現其占領東北、西北的野心，所謂的“巴德瑪耶夫計劃”就是這一侵略策略的具體表現。其實質是通過向南延伸西伯利亞鐵路，穿過蒙古草原，直達蘭州，在鐵路沿線開拓商業貿易之外，進行政治滲透，在中國的后院“秘密地促使西藏人、蒙古人和中國伊斯蘭教徒普遍起來叛離清廷”②[美]馬洛澤莫夫著：《俄國的遠東政策：1881-1904年》，北京：商務印書館，1977年，第48頁。，從而將“蒙、藏、漢之全部東方”并入俄國。③[俄]羅曼諾夫著，民耿譯：《帝俄侵略滿洲史》，北京：商務印書館，1937年，第79頁。

日俄戰爭后，俄國失去了包括哲里木盟大部在內的大部分內蒙古東部地區，日本則承認俄國在外蒙古的特殊利益，于是，外蒙古地區成為俄國經營的重點。并利用通商、開礦、設立領事等，籠絡當地上層王公，企圖取代中國在當地占絕對優勢地位。19世紀末至20世紀初，深入蒙古各旗的俄商不斷增加，“當時駐在庫倫的俄國商人，約有三千六百余人；定期往來的隊商，每年亦在七、八千人左右；其余各地俄商及游歷探險隊等，每年平均總數恒五、六萬人；俄國在外蒙勢力早已超過中國。”④黃麗生著：《蒙古意識與中國認同的糾葛——民初外蒙古獨立運動與內蒙古的反應》，臺北：“蒙藏委員會”2002年6月，第20頁。俄國將大量的日用五金制品、紡織品和糧食賣往蒙古地區，蒙古則每年向俄國提供大量的皮毛，幾十萬只羊和大牧畜，據 1910年俄國報紙報道，俄國市場上出售的皮革，由蒙古輸入者已占50-75%⑤石楠：《辛亥革命前沙俄對蒙古地區的經濟擴張》，《西北史地》1988年第3期。，俄國基本控制外蒙古地區的商業貿易。此外，俄國還利用“一入俄籍，則悉免一切負擔”，與清廷在外蒙的各種雜項差徭形成鮮明對比，故清末蒙人入俄籍者日多，對中國的感情則日益疏遠⑥黃麗生著：《蒙古意識與中國認同的糾葛——民初外蒙古獨立運動與內蒙古的反應》，臺北：“蒙藏委員會”2002年6月，第21頁。，加上俄國不斷籠絡收買蒙古僧俗上層，如俄駐庫領事希什馬廖夫自哲布尊丹巴活佛12歲起，就不斷贈送其許多歐洲新式玩具、繪畫，并專門建立動物園，還找來俄式美女服務，向其灌輸親俄思想；⑦陳崇祖：《外蒙近世史》第一篇，北京：商務印書館1922年，第18頁。并任布里亞特蒙古裔的俄人，越境至活佛面前瞻拜祈福，俄商來貨首獻活佛⑧黃麗生著：《蒙古意識與中國認同的糾葛——民初外蒙古獨立運動與內蒙古的反應》，臺北：“蒙藏委員會”2002年6月，第22頁。；通過種種拉攏優待行為，贏得蒙古各階層的信賴，尤其是培養諸如杭達多爾濟親王等親俄派，堅持仇中親俄立場，日后成為慫恿活佛“獨立”的核心人物，“誠然，在蒙古問題上發生之危機，并不出我們所料，因自很久以來我國一直支持和庇護蒙人；我國一些駐蒙代表在頗大程度上促使蒙人產生一種信念，若想與中國脫離關系，他們可以指望得到俄國之援助”⑨陳春華譯：“遠東問題特別議事錄”，《俄國外交文書選譯——關于蒙古問題》，黑龍江教育出版社，1991年，第5頁。。

再次，從1911年的“獨立”到1915年的自治，實際上是沙俄企圖獨占外蒙古及其遠東政治戰略的需要。一方面既要將外蒙“獨立”作為與中國政府交涉的籌碼，另一方面也考慮俄國現有的實力以及在國際競爭中的利益。

早在1911年8月以杭達多爾濟帶領的外蒙古代表團赴俄尋求“獨立”保護之時，在俄國針對外蒙古獨立問題召開的遠東問題特別會議上，認為最符合其政治宗旨和現實政局的做法是“帝國政府在蒙古問題上不主動發表意見，不承擔以武力支持喀爾喀蒙人脫離中國之義務，而是居間調停，通過外交途徑支持蒙人捍衛獨立之愿望，但勿使其與宗主國君主清朝大皇帝脫離關系。”①陳春華譯：“遠東問題特別議事錄（1911年8月4日[17日]”，《俄國外交文書選譯——關于蒙古問題》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1991年，第5頁。可見，俄國煽動支持外蒙古獨立，并不愿主動或直接出兵參與外蒙古獨立，僅愿意在外交途徑及私下鼓勵外蒙，并明確指出不愿其脫離清廷，俄國所希望的是制造外蒙自治，變成其保護國，營造俄國在外蒙的最大利益以及優勢。武昌起義之后，俄國與哲布尊丹巴政府簽訂《俄蒙協約》及其附約《俄蒙商務專條》，以期迫使中國政府承認既定事實，俄國將簽訂《俄蒙協約》及其內容通報袁世凱政府之后，中國外長及駐俄公使均發表聲明：中國不承認俄蒙協約。②劉華明、赤真：《1911-1921年的外蒙古問題》，《民國檔案》1994年第1期，第83頁。俄代理外交大臣沙查諾夫狡辯說：“我們并不打算讓蒙古完全脫離中國，倘中國政府加入俄蒙協約，則我們愿意承認中國在蒙古之宗主權。這樣解決問題，是出于中國自愿，并非我國強制，這并不傷害中國人之自尊心，且可以事實證明公使要我確信俄中兩國之傳統友誼。……但因中國人不愿意就蒙古問題與我們訂約，我們將不得不拒絕承認蒙古對中國之從屬關系。”③陳春華譯：“外交大臣致駐華公使電（1912年10月27日[11月9日]于圣彼得堡）”《俄國外交文書選譯——關于蒙古問題》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1991年，第123頁。此時，中國國內抗俄討蒙的呼聲遍及政壇和報刊；上海、香港、煙臺等地的工人拒不搬運俄國貨物；漢口俄人開設的工廠，工人自發罷工；④劉華明、赤真：《1911-1921年的外蒙古問題》，《民國檔案》1994年第1期，第83頁。在國內輿論以及其他列強的壓力下，俄國權衡時勢，不顧哲布尊丹巴政權的反對，于1913年11月4日與中國政府簽訂《中俄聲明文件》，承認中國在外蒙古的宗主權，承認外蒙古為中國領土之一部分；中國承認外蒙古之“自治權”，保證不在外蒙古駐軍、派官、移民，并在事實上承認《俄蒙條約》及其附約《俄蒙商務專條》。⑤王鐵崖：《中外舊約章匯編》（第2冊），北京：三聯書店1982年版，第87頁。哲布尊丹巴政權雖然對俄國在《聲明文件》中承認中國對外蒙古的宗主權極為不滿，據俄駐蒙古外交代表密勒爾稱，“盡管我多方論證中國之宗主權不過是名義而已”，但外蒙外交大臣杭達多爾濟還是氣憤表示“此種從屬關系甚至可能使中國人再次把外蒙古變成自己之行省”，并認為“蒙人沒有必要參加三方談判”⑥陳春華譯：“駐蒙古外交代表密電（第304號 1913年11月3日[16日]”，《俄國外交文書選譯——關于蒙古問題》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1991年，第198頁。。但迫于俄方壓力，外蒙古代表還是參加恰克圖三方談判，至1915年6月，簽訂《中俄蒙協約》，外蒙古承認中俄聲明文件及其附件、承認中國宗主權，中國、俄國承認外蒙古自治。至此，外蒙古由形式上的“獨立”改稱為“自治”。

《俄蒙協約》及其《商務專條》的簽訂，中俄談判及《中俄聲明另件》以及中俄蒙三方的恰克圖談判，實際上均是在沙俄操縱下進行的，一方面沙俄不希望再次看見一個強大的蒙古帝國出現在自己面前，另一方面，讓外蒙古最大限度的為其遠東戰略利益服務。哲布尊丹巴政權則完全依靠、聽從于俄國政府，不管獨立還是自治，始終與俄國遠東政策及利益相一致，俄治是這一階段外蒙古問題的最終表現，中國在外蒙古僅保留形式上的宗主權。

三、政治衰敗之下的分離

這一時期外蒙古問題與近代政治重建與國家轉型中的政治衰敗的內部危機與挑戰密切相關。在近代國家重建過程中，晚清政府及袁世凱北洋政府的政治權威不斷喪失，其政治行為或是企圖恢復王權政治，或是淪為庸俗政治，是造成外蒙古問題的重要原因。

眾所周知，外蒙古是傳統中國的一部分，在清代政治格局中具有重要的地位和影響。近代以前的清朝在中國多民族國家發展史上的具有重大的貢獻，尤其是其民族政策與管理制度集歷史之大成，即“因俗而治”、“和而不同”。在外蒙古地區，當時清朝推行一整套行政和軍事合一性質的盟旗制度，既保證朝廷任命各旗扎薩克和授予領地的權利，加強對蒙古各部的統治，同時也保障蒙古上層王公貴族的利益，使其有權繼續管屬民和封地，有一定的自主權。蒙旗制度下，嚴格禁止和限制漢民移居、進入蒙地的“蒙禁”政策，維護蒙古傳統自主自治體制。此外，清政府還通過“封王聯姻”的手段籠絡蒙古王公，給予優厚的地位和待遇。這些對蒙政策，使外蒙古對清朝的統治保持高度認可，成為清廷作為少數民族統治中原的有力支持者，保證清朝北方疆域的穩固和后方的安全，但是在另外意義上，也使蒙古諸部在分享中原文化和資源的同時，能夠維持蒙古原有的封建傳統，保留蒙古社會經濟、政治和文化。這使得蒙古在清朝統治200年后，仍保持鮮明的民族認同。但是，近代以來，面對新的局勢清王朝先是抱殘守缺，后是張慌失措，尤其是在民族區域治理上不僅沒有制度創新，反而是形新實舊，傷害了民族感情，同時也喪失了政治重建與國家轉型中的民族整合功能。辛亥革命雖然建構了“五族共和”的民族國家，但政權落入了袁世凱為首的北洋軍閥集團，在民族政策上，北洋政府也是“新瓶裝舊酒”。這成為近代外蒙古獨立的主要原因之一。

外蒙古獨立的直接動因，是反對“新政”，潛在的因素是外蒙古各階層對清政府對蒙政策的不滿和抵制。鴉片戰爭之后，全國形勢發生巨大變化，外蒙古地區亦如此，一方面蒙古貴族的腐朽和蒙古騎兵的落后，使其在抵御外部侵略和鎮壓農民起義過程中已不能發揮昔日作用，清廷開始依靠不斷崛起的漢族地主官僚的武裝力量，原先以滿蒙貴族聯盟為基礎的政權逐漸轉變為滿漢地主階級聯盟為主的政權，蒙古貴族的地位不斷下降；另一方面，西方列強勢力的介入，使一些被收買拉攏的蒙古王公，離心傾向加強，邊疆處于危機狀態，原先的邊疆保衛者已無法發揮作用。清廷基于對外蒙古邊疆防御作用的擔憂，改變對蒙態度以及治蒙政策，以加強中央政府對邊疆地區的控制，應對西力的沖擊。主要體現在以下幾個方面：

首先，改變對蒙古王公上層的傳統禮遇、優待態度，彰顯清廷的絕對權威。如乾隆二十七年（1762年），諾木渾為駐庫倫辦事大臣時，曾規定晉見哲布尊丹巴呼圖克圖當行跪拜禮；但駐藏大臣會見達賴喇嘛時，則平起平坐。①馮建勇《“政治博弈”與“國家建構”：辛亥革命場域的外蒙問題》，《青海民族研究》2004年第2期，第131頁。足可見外蒙地區的政教權威哲布尊丹巴當時在清廷的地位。然而，自道光20年代（1840年）以后，清帝即未再褒賞或召見一個哲布尊丹巴，就連駐庫倫官員也不再禮遇哲布尊丹巴，“1878年一個名叫志剛的人出任滿籍庫倫辦事大臣，他第一次想改變辦事大臣會見哲布尊丹巴呼圖克圖的禮儀。依據以往的成例，大臣謁見呼圖克圖時，向來都要行三叩首之禮，然后彼此互贈哈達。……最后決定志剛來謁見時，胡圖克圖將坐著不起立，志剛也不行三叩之禮，他們只是互贈哈達而已。”“從此以后，清廷長官不再向呼圖克圖行跪拜之禮。”事后得到清廷的默許，以后成為慣例。②[俄]阿·馬·波茲德涅耶夫著，劉漢民、張夢玲、盧龍譯：《蒙古及蒙古人》（第一卷），呼和浩特：內蒙古人民出版社，1989年，第603-604頁。這一舉動自然招致哲布尊丹巴的不滿，加深其對清廷的背離之心。對于一直受到清廷優待的蒙古王公，清末的地位也不斷下滑，不僅不能得到清廷的財政支持，而且還被迫辦理清政府發行的國債即“昭信股票”，為清政府籌措資金，如圖什圖汗、車臣汗兩盟封建王公，哲布尊丹巴等上層喇嘛，就被勸辦20萬兩，其中哲布尊丹巴一人承擔報效銀6萬兩。③《德宗景皇帝實錄》，北京：中華書局，1987年，卷419，第9頁，卷438，第14頁。清廷的轉變，使得原本在近代就受到俄國拉攏和收買的外蒙古僧俗上層，不滿情緒越來越強烈，背離之心不斷加深。

其次，清廷“新政”的種種變革，包括放墾、推行“郡縣制”、設新機構等等，一定程度上有改革的進步意義，能夠加強對邊疆地區的統治，但對于邊疆民族而言，尤其是外蒙古王公貴族看來，新政的實施以及給蒙地帶來的治理方式的改變，是直接威脅他們的既得利益。放墾是以犧牲蒙古民族傳統畜牧業為代價的，開禁則是清廷推行的民族同化政策，而“新政”興辦的種種機構，所費浩繁，給蒙古民眾增加了沉重的經濟負擔，“蒙官取之于蒙民，蒙民不堪其擾，相率逃避，近城各旗，為之一空。”④陳崇祖：《外蒙近世史》第一篇，北京：商務印書館1922年，第5頁。另外，用人不當，弊政叢生，激起急變。1910年三多出任庫倫大臣，在處理兩起蒙漢矛盾時，方法不當，一是庫倫喇嘛借購買木料帶頭搶奪漢商，三多懲辦為首的喇嘛，并責令沙畢衙門如數攤還所搶商銀，使蒙人以為三多仇視黃教，對之切齒痛恨；其二，三多懲辦陶克陶胡搶掠車臣汗部的漢商案，要求地方蒙古王公罰銀五千兩以為新政之用，引起各旗蒙官的反感。⑤陳崇祖：《外蒙近世史》第一篇，北京：商務印書館1922年，第3-4頁。加上他并未體察蒙情，急進辦理新政，在一年多時間里，驟然增加20余處新機構，“所有各機關之開辦經費，及經常應需之柴炭、器具、鋪墊、馬匹、雜用等費，悉數責令蒙古一律供給。”⑥陳崇祖：《外蒙近世史》第一篇，北京：商務印書館1922年，第5頁。

總言之，“新政”對外蒙古而言，并非希望和利益，而是破壞蒙古既有的傳統和威脅，對于蒙古僧俗上層而言，無疑象征過去受清廷禮遇恩榮的日子，已經一去不返。面對俄國種種誘惑，外蒙古疏離中央的政治傾向越加明顯。

中華民國政府成立之后，在與沙俄的交涉中，袁世凱政府雖然具有一定的民族立場，但在實際的民族政策措施上仍然沿用羈縻籠絡的老辦法，結果是空得其名，權利盡失。武昌起義后，外蒙古宣布獨立，激起國內各界的強烈抗議，袁世凱政府迫于輿論的壓力，多次致電哲布尊丹巴，提出“外蒙同為中華民族”、“各蒙與漢境，唇齒相依，猶堂奧之于庭戶，合則兩利，分則兩傷”，①唐在禮、唐在章撰，黃藻音點校《蒙古風云錄》，轉引自《北洋政府時期的蒙古地區歷史資料》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1999年9月，第24-25頁。勸其取消獨立，并派專員前往庫倫，商洽一切。②梁鶴年：《蒙古獨立記》，載榮孟源等編：中國近代史資料叢刊《辛亥革命》（七），上海：上海人民出版社，1981年，第290頁。同時，為了挽救外蒙古僧俗上層被清廷以及南方革命黨人傷害的民族情感，增強對中央政府的政治認同，袁世凱政府沿用中國封建王朝傳統的少數民族羈縻政策，通過頒布蒙古待遇條例、對蒙古族王公貴族加爵之令、給予喇嘛教僧侶稱號之令，來籠絡、安撫蒙古王公，通過保證蒙古王公的封建特權，使其在政治上受制于袁世凱的北京政府。但這些政策和措施僅停留表面，實際上背后隱藏的仍是其大民族主義的本性，如袁世凱在大總統府內專門為蒙古王公設立的翊衛處，也“都是吃干俸不辦事的”，“每月給他們幾塊錢，省得他們搞別的事，出亂子。”③唐在禮：《辛亥前后的袁世凱》，選自吳長翼編《八十三天皇帝夢》，北京：文史資料出版社，1983年，第149頁。尤其在外蒙古取消獨立，承認中國宗主國地位之后，袁世凱政府重拾清末新政中的對蒙政策，一方面在蒙古地區部署軍政設施，企圖取消蒙古原有自主自治體制，加強對民族地區的直接控制，另一方面，通過頒布《禁止私放蒙荒通則》和《墾辟蒙荒獎勵辦法》，重新放墾蒙地，其主要目的是在“為保全各旗公眾土地”的旗號下，把蒙古族土地的所有權完全歸袁世凱政府所有，禁止蒙漢各族人民之間的土地自由買賣，以增加中央財政收入。④楊策、彭武麟：《中國近代民族關系史》，北京：中央民族大學出版社，1999年，第255頁。在袁世凱政府“新瓶裝舊酒”的民族政策下，外蒙古問題不可能得到根本解決。

1915年6月外蒙古宣布取消獨立，進入自治，中央政府在外蒙古“自辛亥逐三多獨立，不復有代表中國之官吏，只是已四年矣”⑤李毓樹：《外蒙古撤治問題》，臺北：“中央研究院”近代史研究所，1962年，第32頁。的情況下，于16日任命陳箓為第一任都護使，“代表中國駐扎庫倫行施中國在外蒙之宗主權”⑥李毓樹：《外蒙古撤治問題》，臺北：“中央研究院”近代史研究所，1962年，第31頁。。向外蒙古地區派遣官吏，一方面強調中國宗主國的地位，辦事大臣“監視外蒙自治官府，及其屬吏之行為，不違反中國之宗主權，及中國暨其人民在外蒙古之各種利益”⑦李毓樹：《外蒙古撤治問題》，臺北：“中央研究院”近代史研究所，1962年，第31頁。；另一方面實現中央政府對外蒙古地區的行政管理。但在外蒙古自治的幾年中，中央派遣的官吏，無論是陳箓還是陳毅及撤治時的皖系軍閥徐樹錚，或者是不諳邊情的職業官僚，或者是剛愎自用的軍閥政客，好大喜功，在制度上像在其他民族地區一樣推行加強統治的行省化，而不是旨在有利于民族地方建設和管理的制度創新。結果是形式上沒有了獨立，但實質上是關系更加疏遠乃至敵對。

同時，內地省區也忙于爭權奪利，中央政府政令難出京門。在外蒙古自治及撤治問題上，也是與內地政治分裂及直皖兩派軍閥的爭斗聯系在一起。當時北京政府的大總統徐世昌之所以任命徐樹錚為西北籌邊使兼西北邊防總司令，一方面迫于皖系的壓力，另一方面也想乘機鞏固自己在北京的勢力。而徐樹錚的打算，其一是把西北作為基地，進一步擴充邊防軍的勢力，“假邊防之名，以避免國際之詰問及國人之詬病”①李毓樹：《外蒙古撤治問題》，臺北：“中央研究院”近代史研究所，1962年，第233頁。；其二，掠奪政治資本，通過完成外蒙古“撤治”，立功邊疆。因此，“徐氏本人亦不愿遠離政治中心，專心于籌邊工作。”②李毓樹：《外蒙古撤治問題》，臺北：“中央研究院”近代史研究所，1962年，第233頁。于是其在撤治過程中，急于求成，手段粗糙，為了達到撤治目的，提出“由佛率眾具請撤治，一切辦法統待另商，或派人隨樹錚入京詳定。”③李毓樹：《外蒙古撤治問題》，臺北：“中央研究院”近代史研究所，1962年，第257頁。并以兵力威脅蒙人，④李毓樹：《外蒙古撤治問題》，臺北：“中央研究院”近代史研究所，1962年，第258頁。使得原本波折叢生的撤治問題，草草解決。

由此可見，外蒙古撤治并非在時機、條件成熟之下完成的，反而與皖系軍閥的命運聯系在一起，加上中央政府在邊疆民族問題上如同它在解決權威危機一樣缺乏基本的理論創新力，或者是空喊“五族共和”；作為掌管外蒙古事務的歷屆中央大員僅把“保全領土”當成政治目標，并未真正從近代民族認同的角度實施“五族共和”的基本理念；一般社會輿論也大多停留在漢唐英雄故事的中世紀。于是當1920年直奉戰爭后，皖系的失勢，徐樹錚被免職、流亡，以及中央在應對白俄軍問題上即無力也無能，使得北洋軍閥在外蒙古的脆弱統治遂告終結。

四、“誰要獨立”：近代民族主義之迷霧

對于多民族的傳統中國而言，近代政治重建與國家轉型，面臨危機與挑戰的又一課題是如何應對民族主義的問題。就純粹理論而言，民族主義的最終政治訴求就是建立民族國家。將民族與國家主權掛鉤，是近代民族主義之幽靈所在。就政治實際而言，19世紀至20世紀的世界，是民族主義的時代，它改變了世界也改變了中國。從外蒙古問題演變過程，其間同樣起作用的是民族主義的迷霧。

近代以來，在西方列強的沖擊下，中國近代民族主義不但生發、滋長，也經歷了思想文化觀念、國家觀念、種族觀念、民族觀念的激烈沖突和劇烈變革。辛亥革命的成功與失敗，同樣彰顯了這一過程的復雜性，而外蒙古問題更是尖銳突出。

在民族主義之政治話語中，獨立是民族國家的主權表達，也是辛亥革命中使用頻率較高的政治詞匯。但是誰要獨立，又是一個民族與政治關系的悖論命題。辛亥革命所建構的是傳統政治與民族版圖重新整合，即在清王朝基礎上的五族共和，就如孫中山在臨時大總統宣言中所說的“所謂獨立，對于清廷為脫離，對于各省為聯合，蒙古、西藏，意亦同此”⑤《孫中山全集》第2卷，北京：中華書局，1982年，第2頁，。。顯然，孫中山的回答是對于現代世界政治的中華民族的獨立及現代民主共和國家形式。但是在傳統多民族國家內部族際認知上出現了危機和裂痕，一方面，無論是辛亥革命中革命黨還是袁世凱北洋軍閥集團都陷入了族國政治的民族主義之迷霧。另一方面，外蒙古集團也在民族主義的旗號下進行獨立、自治、撤治再到獨立的政治活動。

首先，1911年的外蒙古獨立是蒙古近代民族主義族國政治的自然訴求。眾所周知，蒙古民族在歷史上是傳統民族的一部分，曾經建立過地跨歐亞的蒙古帝國，創造過輝煌的歷史業績。在清代中前期，蒙古各部先后臣服清廷，成為清朝多民族統一國家的重要組成部分，但是與內地行省體制不同，蒙古各部與清廷的政治關系特殊且十分重要，其歷史、民族、宗教等區域特點鮮明，充分體現了傳統中國大一統之下的多樣性特征。近代以來，隨著中國民族危機的不斷加深，蒙古地區也出現的全面的危機與衰敗。與各族人民痛恨清王朝的腐朽統治一樣，蒙古各部尤其是外蒙古與清廷的矛盾也逐漸加深。同時，隨著西方民族主義思想與理論的傳播，蒙古民族開始近代意義上的覺醒。近代民族主義是辛亥革命的理論武器，有力地推動了中國近代政治重建與國家轉型，同時也是外蒙古問題的政治合法性的思想理論資源。

一方面，1911年的獨立，其目標是蒙古帝國政治的規復，而不是辛亥革命的一部分，即脫離與清王朝的傳統藩屬政治，另建蒙古民族國家。1911年12月1日，外蒙古宣布獨立，建立“大蒙古國”，并以正式文書通告庫倫辦事大臣，要求其限期離境，在通告中提到“今內地各省，既皆相繼獨立，脫離滿洲。我蒙古為保護土地宗教起見，亦應宣布獨立，以明萬全。”①陳崇祖：《外蒙近世史》第一篇，北京：商務印書館1922年，第10頁。稍后，向內蒙古王公發出蒙古各盟“自立為國”的通告：“……我蒙古亦宜聯合各盟，自立為國，以便保我黃教，而免受人權力壓制之苦。……自立為國一事……一面特派專使額林沁前赴俄國通好，并請保護一切……一面共推哲布尊丹巴為蒙古君主，建立蒙古國家。”②闕名，《西盟會議始末記》，《民國經世文編》（內政三·邊事，第18卷），轉引自黃麗生著：《蒙古意識與中國認同的糾葛——民初外蒙古獨立運動與內蒙古的反應》，臺北：“蒙藏委員會”2002年6月，第33-34頁。由此可見，外蒙古獨立雖借辛亥革命之機，但此獨立與內地各省的獨立有本質區別，內地各省獨立是脫離清政府進而聯合各省于統一的中華民族近代國家之下，而外蒙古獨立則是獨立于中華民族近代國家，重新建立新的蒙古民族國家。外蒙古獨立運動的領導者達喇嘛曾言：“蒙古領土自古屬于蒙古人民，未曾一屬中國。蒙人從前只與滿洲大清皇室聯合，固未曾一與中華帝國聯合。現在滿清皇室既倒，則蒙古的臣屬關系，當然亦隨之消減。”③[俄]廓索維慈著，王光祈譯，《庫倫條約之始末》，臺北：臺灣學生書局，1973年，第76頁。轉引自黃麗生著：《蒙古意識與中國認同的糾葛——民初外蒙古獨立運動與內蒙古的反應》，臺北：“蒙藏委員會”2002年6月，第36頁。可見，蒙古僧俗上層，受西方近代民族國家理論的影響，從蒙古民族認同方面，為蒙古民族發展成為政治上的獨立自主的“國族”尋找正當性；并且將“滿清”和中國切割開來，以便在意識上斷絕蒙古和中國的聯系，通過外蒙古對“滿清”的認同，在清亡后不會轉移對中國的認同，從國家意識上凸現其脫離中國，獨立建國的合理性。

而從外蒙古獨立的動力群體看，主要是外蒙古上層僧俗統治集團，面對日益衰敗的中央政權，他們重新選擇依靠沙俄的支持和聯絡內蒙古各部和武裝暴力。中俄談判及改為自治，并非外蒙古集團之初衷。后來撤治，也有黃黑兩派的矛盾因素，再到白俄勢力威脅下的獨立，無不包含著近代民族主義族國政治的正當性。

另一方面，中央政府對外蒙古問題處理，也受到變形的封建民族主義的影響。從外蒙古宣布獨立到自治再到撤治，無論是清政府還是之后的民國政府在面對此種危機時，基本沿用對邊疆民族上層冊封、厚給利益等封建王朝的懷柔方針，同時也反映出中央王朝在邊疆問題上的妥協與退讓，其中不乏大民族主義的政策措施，加劇了外蒙古問題的形成。除了上述政治衰敗因素外，北洋軍閥政府打著愛國主義、民族主義旗號，實際上實行的賣國主義、大漢族主義，尤其是軍閥徐樹錚進入外蒙古之后，將外蒙古的命運與皖系軍閥的興衰聯系在一起，采用軍事等高壓手段草草完成外蒙古撤治，并“在武力震懾下專橫跋扈，肆行欺凌、貶辱，恣意侵奪外蒙古原有自主權益，施行明顯的民族歧視和壓迫政策。”①《蒙古民族通史》第五卷（上），呼和浩特：內蒙古大學出版社，2003年，第289頁。不僅沒有使已經撤治的外蒙古對中央政府產生歸屬感，反而激起外蒙古各階層對中央政府更強烈的疏離傾向，外蒙古很快陷入動蕩，并最終走上獨立。而外蒙古的獨立、自治只是以上層統治集團利益為轉移，是民族主義政治想象的表現而已。

五、獨立的政治顏色之轉變：世界社會主義運動的影響

1920年元旦，徐樹錚在庫倫舉行冊封活佛大典，外蒙古“自治”撤銷，重新納入中央政府之下，但在近代中國軍閥混戰的背景下，中央政府已無力應對外蒙古復雜的局勢，1920年10月，謝米諾夫舊部恩琴襲擊庫倫，中國軍隊根本無力抵抗，北京政府應對國內局勢尚無能力，對于庫倫問題更是一籌莫展，蒙古人民革命黨再次向蘇俄伸出求助之手，蘇聯軍隊的介入，使外蒙古問題在1921年，很快由白色獨立變為紅色獨立，當時，俄共（布）西伯利亞局負責人斯米諾夫在致舒米亞茨基和蘇俄外交人民委員齊切林的通報中稱：“恩琴軍隊向蒙古進發，我們恰克圖買賣城一線的邊界受到威脅，幫助蒙古人民革命黨的游擊隊，供應其武器和軍事設備，使之占領與我們接壤的邊境地區，并在那里宣布蒙古的真正獨立，以此來吸引蒙古最貧困的人和中間分子，以及傾向于蘇俄的小王公，去與外來入侵者恩琴白匪幫作斗爭將出現可能性。這樣保衛俄蒙邊界問題將得到解決，而且使我們通過在蒙古建立依靠蘇俄的蒙古人民革命黨政權的方式向蒙古滲透成為可能。”②薛銜天、金東吉：《民國時期中蘇關系史：1917-1949》，北京：中共黨史出版社2009年版，第54頁。

外蒙古的紅色獨立，同樣也是中國近代政治重建與國家轉型危機與挑戰的表征。辛亥革命后，近代中國政治倒退與新趨向，表明了政治重建路徑選擇的變動。在民族問題上，孫中山對五族共和的政治批評是一種變動，而早期李大釗等人的民族思想也是一個信號。更重要的是世界社會主義運動為中國的政治選擇提供了西方以外的模式。外蒙古作為受蘇俄影響最大的地區，很早就受到蘇聯十月革命的影響，出現新生的人民革命力量，開展反對封建地主的斗爭，反對中國封建軍閥的統治，并且開始向往建立為人民謀取利益的蘇維埃政權。1919年，在庫倫成立了由蘇赫巴托和喬巴山領導的兩個革命小組，1920年3月1日，在俄共的幫助下，建立蒙古人民黨（即蒙古人民革命黨的前身），蘇軍當局決定交給蒙軍3000支日本造步槍、10000枚手榴彈、5挺機槍和150支左輪手槍③薛銜天、金東吉：《民國時期中蘇關系史：1917-1949》，北京：中共黨史出版社2009年版，第56頁。。1921年3月13日，在蘇俄境內的特羅伊茨克薩夫斯克市，舉行了蒙古邊境勞動人民代表和黨組織代表參加的會議，選舉產生了臨時人民政府。7月，蘇、蒙革命軍聯合進占庫倫，宣布建立獨立的蒙古國，成立了“君主立憲”即以哲布尊丹巴呼圖克圖為君主的人民革命政府。1924年5月，哲布尊丹巴呼圖克圖去世，同年11月，宣布正式成立蒙古人民共和國。這個共和國是一個打破蒙古傳統社會治理結構的新型政府，但為了獲得物資、武器等支援，又不得不依附蘇俄，從而外蒙古問題進入了另一個時期。

但從中國近代政治重建與國家轉型的過程看，外蒙古與現代中國政治關系越來越遠了。當時的北洋政府雖然形式上堅持民族立場，但實際上不僅腐敗無能，而且敵視社會主義，國內政治陷入混亂分裂之中。在對待外蒙古問題上，只能依靠外交交涉手段，對于蘇聯強行出兵外蒙古，除無力地表示強烈反對外，別無他法。尤其是1924年2月，蘇聯先后得到英、意等國的承認，打破在國際格局中孤立無援的局面，于是在外蒙古問題上與中國的談判處于更有利的地位，而當時北京政府擔心落在其他國家與蘇聯建交之后，更加被動，加之國內問題的困擾，于1924年5月31日與蘇聯簽訂《中俄解決懸案大綱協定》，蘇聯表面上承認中國對外蒙古的主權，實際仍為蘇聯控制，通過“在所安排的一切談話中泰然自若，一如既往地保持著最友好、最鎮靜的基調，那么，中國人準備完全同意我們蒙古問題計劃的時刻就會到來。”①林軍：《初期蘇聯對華政策的內部分歧》，《世界歷史》1995年第2期，第56頁。這也是近代中國面對政治轉型和國家重建的危機和挑戰之際的無奈之舉。

縱觀1911—1921年外蒙古從形式上的獨立到自治，隨后撤治到獨立，是近代中國國家轉型中的危機與挑戰的集中反映，這一過程既復雜而又充滿政治灰色，不能單純將當時民族邊疆地區出現的獨立和分離傾向與辛亥革命簡單聯系在一起。就外蒙古問題而言，它恰逢辛亥革命到民初中央政府政治重建，是中國民族國家構建的轉型期。然而，中國近代民族國家構建有其特殊性，即在一個多民族國家中進行，加之幾千年濃厚的封建王朝烙印，如何重構民族認同和國家認同被放于各民族面前，而西方民族主義理論的沖擊，則又可能導致民族意識的另類覺醒，在構建統一近代民族國家過程中出現以獨立和主權為目的的民族分離運動，辛亥革命之后的外蒙古問題即是這種景象的表現。因此，自外蒙古宣布獨立以來，從清政府、南京臨時政府、北京政府，以至后來的北洋政府，都試圖以各種方式重建中央—外蒙古之間的政治關系，以達認同目的，如通過立法、冊封、建銀行、發展教育等，在一定程度上加強外蒙古與中央的聯系，實現對該地區的整合，但是近代以來中國政治重建和國家轉型過程中面臨的危機和挑戰，又使實踐過程當中受到各種因素的影響和干擾，如：外蒙古上層出于自身利益考慮的離心傾向、俄國以至蘇聯遠東戰略的需要對外蒙古獨立的支持等等，其中的變量必然使中央政府在邊疆問題處理上顯得無奈而又蒼白，使得近代民族區域整合的過程中問題重重，步履維艱。

總之，外蒙古問題作為中國近代民族國家建構過程中的不和諧音符，有歷史的必然性也包含若干歷史的偶然，是對辛亥革命基本確立的統一多民族現代國家的民族政治合法性與正當性的挑戰，這是近代國家轉型與民族區域整合過程中歷史矛盾的表現，也是辛亥革命在理論和實踐中的局限與不足的必然反映。