公地悲劇視角下的我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展悖論及治理

陸宇榮

（湖州職業(yè)技術(shù)學院旅游與公共管理學院，浙江 湖州 313000）

自2006年國家旅游局將全國旅游宣傳口號定為“中國鄉(xiāng)村游”以來，中國的鄉(xiāng)村旅游事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展。我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)突破了局限于某一個或某幾個地區(qū)的格局，在全國各地遍地開花。與此同時，伴隨著旅游者需求層次的多元化和需求內(nèi)涵的多樣化，鄉(xiāng)村旅游目的地的競爭也日趨激烈，其競爭由傳統(tǒng)的旅游企業(yè)（旅游景區(qū)、飯店和旅行社）之間的競爭轉(zhuǎn)變成整個旅游產(chǎn)業(yè)要素系統(tǒng)的競爭。在鄉(xiāng)村旅游目的地，各利益主體為了實現(xiàn)利益最大化，對公共資源進行盡可能多的爭奪甚至是搶奪公共資源，形成了典型的“公地悲劇”。在此背景下，鄉(xiāng)村旅游目的地必須適應旅游者的新需求，以提升鄉(xiāng)村旅游目的地治理水平和完善鄉(xiāng)村旅游服務體系為核心來進一步打造鄉(xiāng)村旅游目的地品牌，拓展鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的空間，促進鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。

一、公地悲劇理論及其治理方式

“公地悲劇”理論來源于1968年加利福尼亞大學生物學家Garrett Hardin發(fā)表的《The Tragedy of the Commons》。哈丁教授講述了英國的一項名為“公地”的制度，即封建主在自己的領地內(nèi)劃出一定面積的未開墾耕地作為牧場，無償提供給當?shù)啬撩袷褂谩Ｈ缓螅捎谀翀鍪枪驳模颐總€牧民都想盡可能地提高自己養(yǎng)殖牛羊的數(shù)量。伴隨著牛羊數(shù)量的逐漸增加，這塊無償?shù)墓材翀鼍陀捎谶^度放牧而逐漸變成了荒蕪之地。從經(jīng)濟學的角度來看，免費使用的公共資源如果沒有合理的引導和限制，在每個人追求利益最大化的行為下將導致資源被濫用和耗盡，即個人理性導致集體的非理性。

對于如何治理公地悲劇的問題一直吸引著學術(shù)界的關(guān)注和研究。目前，對公地悲劇的治理主要存在著三種主要的方式。第一種為“利維坦”方案，即政府強權(quán)治理模式，認為大自然的法則僅僅為道德上的要求，缺乏強制性，需要通過建立一整套國家強制性的制度對公地進行治理，要求對公共資源集中控制和公共服務的集中供給，以達到治理目的。第二種為產(chǎn)權(quán)私有化方案，即上市公司治理模式，通過運用“看不見的手”、私有制和市場經(jīng)濟等手段來發(fā)揮資源在配置中的作用，使公共服務市場化和社會化，表現(xiàn)為政府戰(zhàn)線的“全方位退卻”和市場價值的回歸。第三種為多中心自主組織與自主治理方案。多中心自主組織認為是一種相互協(xié)調(diào)的秩序。在這一秩序中，多個主體的行為是相互獨立的，但是相互之間能夠調(diào)適，由一般的規(guī)則體系協(xié)調(diào)，在協(xié)調(diào)獨立主題利益的這一組規(guī)則內(nèi)，各決策者可以自由地追求自己的利益。自主治理方案認為，秩序來自競爭性市場規(guī)則下追求自身利益的獨立主體的自主決策，同時強調(diào)個人的理性選擇是利己和利他的結(jié)合。在公共事物治理和資源的利用中，由于群體中的個體經(jīng)過充分的了解和溝通，形成了共同的行為準則，并在此基礎上，通過共同的行為來維護公共利益，達到自主治理。

二、鄉(xiāng)村旅游目的地“公地悲劇”的形成機制分析

鄉(xiāng)村旅游目的地是指以鄉(xiāng)村獨特的生產(chǎn)形態(tài)、生活風情和田園風光為吸引力,滿足旅游者娛樂、求知和回歸自然等方面需求的旅游區(qū)域。鄉(xiāng)村旅游在經(jīng)濟發(fā)展、促進就業(yè)、解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)方面起著不可替代的作用。一方面，發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)綜合帶動效應，使鄉(xiāng)村旅游與所在區(qū)域形成利益共同體，通過鄉(xiāng)村旅游資源挖掘及利用，促進農(nóng)村各方面建設，達到“以旅促農(nóng)、以旅富農(nóng)”的目的；另一方面，以美麗鄉(xiāng)村建設為平臺，利用其日漸完善的基礎設施，滿足鄉(xiāng)村旅游者吃、住、行、游、購、娛等多元化需求，為鄉(xiāng)村旅游提供硬件設施和軟件服務，實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設與鄉(xiāng)村旅游雙贏發(fā)展。以浙江省湖州市為例，作為浙江省唯一的鄉(xiāng)村旅游改革試點市，其安吉“美麗鄉(xiāng)村”、德清“洋家樂”、長興“上海村”、吳興和南潯“休閑農(nóng)莊”等鄉(xiāng)村生態(tài)旅游特色產(chǎn)品在長三角乃至全國都具有一定的知名度和影響力。2012年，全市農(nóng)家樂休閑旅游業(yè)共接待游客數(shù)1120.66萬人次，同比增長16.73%；直接經(jīng)營收入12.95億元，同比增長18.84%；銷售農(nóng)產(chǎn)品收入3.36億元；全市農(nóng)民人均增收511元。

但是，在鄉(xiāng)村旅游目的地系統(tǒng)的打造過程中，各個利益主體同樣存在著相互競爭、相互博弈，甚至相互“拆臺”的情況。一般來說，在打造鄉(xiāng)村旅游目的地的過程中，旅游企業(yè)、經(jīng)濟組織和旅游者他們的利益指向都很清晰，即追求自身利益的最大化。為了追求自身利益，各利益主體盲目跟風，同質(zhì)化競爭明顯。以節(jié)慶活動為例，全國各地鄉(xiāng)村在3月份舉辦桃花節(jié)、梅花節(jié)的數(shù)不勝數(shù)。同樣的情況也發(fā)生在鄉(xiāng)村旅游必備旅游項目——采草莓，同一個項目在全國遍地開花，甚至在同一旅游區(qū)存在好幾家或更多，這樣的結(jié)果只能導致惡性價格競爭。

同樣，作為“公地”成員之一的政府也不能例外。由于政府是公共權(quán)力機關(guān)，是公眾利益的代表者，它的行為一般都具有一定的公益性，所以政府在鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)過程中，一般都將提升鄉(xiāng)村旅游目的地的旅游發(fā)展水平，優(yōu)化旅游形象和打造優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村旅游目的地為其使命和愿景。但是，政府又是一個特殊的利益集團。一方面，在政府的決策過程中，可能很少考慮甚至忽略社區(qū)居民的利益，更多地追求旅游設施水平和旅游發(fā)展水平的提升，從而營造出政府所需要的政績。另一方面，由于鄉(xiāng)村旅游目的地的打造和建設主要依靠地方政府，特別是市縣兩級為主，具有一定的基層性，能夠運用的各種手段明顯偏少，這就導致了地方政府在利益分配和平衡方面就存在嚴重的不足。市場準入門檻的設定、政府政策導向、經(jīng)營環(huán)境和公共環(huán)境等問題不斷，這類問題始終困擾著地方各級政府。

同時，鄉(xiāng)村旅游目的地的當?shù)鼐用褚苍跔帄Z本屬于他們的“公地資源”。當?shù)鼐用褡鳛橥辽灵L的成員，分享經(jīng)濟發(fā)展的成果是其主要初衷。但是在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程中，政府通過提高市場準入門檻和制定政府政策等行為阻礙了當?shù)厣鐓^(qū)居民的利益，迫使其無法享受經(jīng)濟發(fā)展的成果，所以只能轉(zhuǎn)向提供餐飲服務等相關(guān)后勤服務。同時，還要承擔當?shù)厣瞽h(huán)境惡化、污染加重等各方面的社會問題。以浙江省長興縣的顧渚村為例，該村農(nóng)戶761戶，總?cè)丝?567人，但是由于顧渚村是紫筍茶的產(chǎn)地，鄉(xiāng)村旅游異常紅火，全村開辦各種農(nóng)家樂餐館300多家，其中絕大部分都是當?shù)剞r(nóng)民開辦。各農(nóng)家樂餐館不僅爭奪土地、道路和停車位等“公地資源”，而且餐館所排放的各種廢水、廢氣和餐廚污染物對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的破壞。

在鄉(xiāng)村旅游目的地打造過程中，各個主體間擁有不同的資源、參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)和發(fā)展不同的動機和目的，各自取得的利益的不同和角色不同，將導致各主體間在特定的時間和地點必然經(jīng)歷反復的利益、權(quán)利和權(quán)力的博弈，最終形成復雜的關(guān)系網(wǎng)絡，也就導致了鄉(xiāng)村旅游目的地成為真正的“公共池塘資源”，即每個主體都想利益最大化，盡可能多地爭奪甚至是搶奪公共資源，從而形成實際意義的“公地悲劇”。

三、公地悲劇治理視角下的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)提升模式及對策

針對鄉(xiāng)村旅游目的地成為各個利益主體所爭奪的“公共池塘資源”而形成的“公地悲劇”，如何治理成為首要問題。同時考慮到鄉(xiāng)村旅游目的地的公共性、系統(tǒng)性和可持續(xù)發(fā)展的需要，應該放棄單一的公地悲劇治理方式，轉(zhuǎn)向于將公地悲劇的三種治理方式結(jié)合起來，即將政府強權(quán)治理模式、上市公司治理模式和多中心自主治理模式相結(jié)合，即“政府主導、企業(yè)主體、社區(qū)參與”的治理模式。同時，在這三種治理模式中應該充分發(fā)展政府強權(quán)治理的主導作用。

圖1 “政府主導、企業(yè)主體、社區(qū)參與”的治理模式

“政府主導、企業(yè)主體、社區(qū)參與”的治理模式主要是：在分析鄉(xiāng)村旅游目的地特點和各利益主體的特點及相互關(guān)系的基礎上，對不同的利益主體采取不同的主導措施。在對政府和經(jīng)濟組織等方面，主要是強調(diào)政府的主體性和主導性，突出其“強制性”的特點，對鄉(xiāng)村旅游目的地進行強有力的治理甚至是管制；在對旅游企業(yè)和游客的處理上，充分運用“看不見的手”，按照市場經(jīng)濟的要求，可以按照上市公司治理等模式；在對社區(qū)的處理上，強調(diào)當?shù)鼐用竦淖灾髦卫恚屗麄儏⑴c當?shù)氐穆糜伟l(fā)展，享受旅游發(fā)展的紅利。同時，提升其自我約束和管理的能力，達到真正“自我治理”的要求。

（一）理順管理體制，健全治理機制

要完善與鄉(xiāng)村旅游目的地建設的法律政策體系。鄉(xiāng)村旅游目的地的建設需要法律政策的保駕護航。在法律制度方面，2013年出臺的我國第一部《旅游法》，沒有對鄉(xiāng)村旅游作出明確規(guī)定，只在第四十六條規(guī)定：“城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營,其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”由此可見，從法律層面上看，旅游法沒有單獨就鄉(xiāng)村旅游建立獨立的監(jiān)管機制,也就意味著鄉(xiāng)村旅游的法律監(jiān)管機制將更多地要依賴于地方政府。地方政府必須從發(fā)展本地鄉(xiāng)村旅游的實際出發(fā)，相應地制定本地鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的規(guī)范性文件和評價標準，以適應當?shù)氐泥l(xiāng)村旅游發(fā)展。以江浙滬為例，上海市制定了《上海市鄉(xiāng)村旅游促進和管理辦法》、浙江省出臺《鄉(xiāng)村旅游點服務質(zhì)量等級劃分與評定》和江蘇省頒布了《江蘇鄉(xiāng)村旅游點質(zhì)量等級劃分規(guī)范標準》。

要明確鄉(xiāng)村旅游發(fā)展協(xié)調(diào)單位。在對鄉(xiāng)村旅游資源的治理中，由于歷史原因等造成鄉(xiāng)村旅游資源的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)分屬于不同的行政機關(guān)和由于屬地行政區(qū)沒有能力進行旅游項目的開發(fā)，以及管理等原因帶來的公共服務缺乏和市場監(jiān)管缺失等問題，應該通過政府主導來解決。同時，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游需要成立一個專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，即建立“鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會”，由旅游部門、農(nóng)業(yè)部門、交通部門、工商部門、環(huán)保部門、建設部門和衛(wèi)生部門等機構(gòu)組成來處理和協(xié)調(diào)相關(guān)事務。通過這個機構(gòu)，充分協(xié)調(diào)各級政府、政府和旅游企業(yè)之間和當?shù)厣鐓^(qū)居民之間的矛盾。

要完善鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃體系。在地方性規(guī)劃中，除了在當?shù)氐穆糜慰傮w規(guī)劃中明確鄉(xiāng)村旅游方面的內(nèi)容外，還應出臺相關(guān)鄉(xiāng)村旅游專項規(guī)劃。同時，要明確出臺整體性的鄉(xiāng)村旅游專項規(guī)劃的政府級別應為縣級及縣級以上人民政府，這是基于當?shù)剜l(xiāng)村旅游的發(fā)展主要依靠地方政府，特別是市縣兩級為主。

（二）明確兩權(quán)分離，躍升產(chǎn)業(yè)能級

產(chǎn)權(quán)是指經(jīng)濟所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，它一般包括財產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)權(quán)的屬性主要表現(xiàn)在三個方面：產(chǎn)權(quán)具有經(jīng)濟實體性和可分離性、產(chǎn)權(quán)流動具有獨立性。在鄉(xiāng)村旅游目的地的旅游資源體系中，資源的產(chǎn)權(quán)歸屬和產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”成為制約其發(fā)展的重要因素。明確和清晰的旅游資源產(chǎn)權(quán)有利于鄉(xiāng)村旅游目的地的發(fā)展和提升。從表面上看，鄉(xiāng)村旅游目的地的資源體系中旅游資源的產(chǎn)權(quán)比較清晰，即產(chǎn)權(quán)的主體是國家和集體。但是在實際運營過程中，這樣的規(guī)定就會出現(xiàn)比較尷尬的境遇。雖然有明確的主體，但實際上產(chǎn)權(quán)的主體處于權(quán)責不明確的狀態(tài)，從而導致“人人皆有”變?yōu)椤叭巳私詿o”。

資源的產(chǎn)權(quán)清晰化可以通過建立有效率的委托代理關(guān)系,并以法的形式明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系,使設置產(chǎn)權(quán)的收益大于設置產(chǎn)權(quán)的成本。明確讓受委托方成為鄉(xiāng)村旅游資源的“看門狗”，讓資源的價值得到合理的體現(xiàn)。同時，在資源的使用者方面也應該強調(diào)其責任、權(quán)利和義務。資源使用者應該向資源的產(chǎn)權(quán)方，即國家或集體，支付相應的使用成本，達到與社會成本一致，避免其非理性行為和政府官員的“尋租”行為。

作為旅游資源的經(jīng)營者也有其相應的權(quán)利和責任。旅游企業(yè)的經(jīng)營者在獲得了資源的經(jīng)營權(quán)后，應該在對旅游市場進行充分調(diào)研的基礎上，制定符合實際的經(jīng)營策略和營銷策略。同時，旅游企業(yè)在鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護方面也應該承擔相應的責任。政府可以通過某些宏觀調(diào)控手段盡可能地監(jiān)管旅游企業(yè)履行責任的積極性和效果，促使旅游企業(yè)在鄉(xiāng)村旅游目的地的提升和環(huán)境保護方面發(fā)揮積極作用。

（三）重視社區(qū)參與，實現(xiàn)整體聯(lián)動

社區(qū)作為鄉(xiāng)村旅游目的地的主體之一，是鄉(xiāng)村旅游目的地建設的重要力量。因此，充分考慮社區(qū)居民的意愿和利益是一種合適的制度安排。一方面，讓社區(qū)融入鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。通過讓社區(qū)參與本地鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)、“參與決策過程”和“分享利益”等參與性的活動，讓社區(qū)的能力得到提升。同時，為了消除和防止社區(qū)居民的敵對心理情緒，社區(qū)居民的旅游教育尤其重要。要充分發(fā)揮社區(qū)在宣傳中的重要作用，讓社區(qū)居民產(chǎn)生鄉(xiāng)村旅游目的地環(huán)境保護和文化保護的責任意識。另一方面，通過“公司+農(nóng)戶”模式、“農(nóng)戶+農(nóng)戶”模式、股份合作制模式等來讓社區(qū)參與鄉(xiāng)村旅游目的地的建設和提升過程中，分享改革紅利，提升目的地形象。

（四）加大環(huán)境保護力度，促進可持續(xù)發(fā)展

旅游環(huán)境保護是一項系統(tǒng)性工程,需要政府部門、管理部門、當?shù)卮迕窈吐糜握叩娜w參與。由于鄉(xiāng)村旅游目的地一般多以縣、市級城市為主，對環(huán)境保護的認知水平偏低，環(huán)境保護的相關(guān)配套設施比較薄弱，執(zhí)行環(huán)境保護措施的力度也相對較小。要仿照世界遺產(chǎn)地和相關(guān)旅游景區(qū)，建立鄉(xiāng)村旅游區(qū)容量和總量控制措施，適當采用“限入制”來緩解鄉(xiāng)村旅游景區(qū)的環(huán)境壓力和承受能力，提升旅游品質(zhì)。要通過加強鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護的宣傳，提升鄉(xiāng)村旅游目的地當?shù)鼐用窈陀慰偷戎黧w的環(huán)境保護的意識。

通過對公地悲劇理論及其治理方式的研究，分析了鄉(xiāng)村旅游目的地的內(nèi)涵及其形成公地悲劇的機制和原理，提出了鄉(xiāng)村旅游目的地“政府主導、企業(yè)主體、社區(qū)參與”的治理模式。通過對政府主導、企業(yè)主體和社區(qū)參與三個方面的治理措施，來達到治理鄉(xiāng)村旅游目的地出現(xiàn)的“公地悲劇”，提升我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展水平的目的。

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