閔行：打造專業(yè)辦案模式

文韜

上海市閔行區(qū)人民檢察院非常注重提高檢察官的司法辦案素能

隨著2014年檢察改革試點工作的啟動，上海市閔行區(qū)人民檢察院繼2013年被高檢院確定為主任檢察官制度改革的試點單位后，再次成為上海市檢察系統(tǒng)先行試點的改革排頭兵。

完善辦案隊伍的結構和梯隊

作為此次司法改革的重要內容，員額制無疑有利于實現(xiàn)檢察官的精英化。試點工作啟動后，閔行區(qū)檢察院召開了分類管理工作專題部署會，根據(jù)員額控制目標和本院隊伍結構現(xiàn)狀，確定人員分類的具體方案。同時，制定了檢察官崗位設置規(guī)劃、崗位意向表和崗位說明書，明確每個業(yè)務部門擬配的檢察官數(shù)量和五年內的超額與缺額情況，全面征詢全院干警的崗位選擇意愿。強調以辦案為中心，提高檢察官的地位和待遇，促使一些符合條件的檢察官回歸辦案一線，對于辦案隊伍的結構和梯隊完善起著重要作用。

據(jù)了解，以往辦案部門的檢察官受行政級別所限，想要改善工資、福利和各種待遇，只有通過晉升行政頭銜這條唯一的渠道，由此導致很多辦案能手被行政的指揮棒所“指揮”：對于身在基層檢察院業(yè)務部門的干警來說，他們最多只能達到正科級，因此出現(xiàn)了一些在刑檢部門的檢察官達到了最高行政級別后，往往會選擇調至壓力相對較小、責任相對較輕的監(jiān)督部門或綜合部門，令主要業(yè)務部門出現(xiàn)“青黃不接”的現(xiàn)象。據(jù)閔行區(qū)檢察院參與制定此次改革方案的負責人介紹，該院檢察官員額比例雖然控制在34%以內，但檢察官的部門分布結構卻不盡合理，主要體現(xiàn)在具備檢察員資格的資深檢察官較多集中在訴訟監(jiān)督部門和綜合部門，而刑檢部門的辦案人員年齡偏年輕化，不利于人才的培養(yǎng)。實行員額制后，檢察官的職務級別與行政級別將逐步脫離，檢察官、檢察官助理在同等級實行按期晉升，新選任檢察官則由市遴選委員會進行擇優(yōu)選任，這對于增強檢察官的職業(yè)榮譽感，促進檢察官回歸業(yè)務部門具有十分重要的意義。2014年10月，閔行區(qū)檢察院的每位干警都填寫了一張意愿表，根據(jù)業(yè)務部門先行調整，同時按照個人意愿和組織安排相結合的原則，原本一些在訴訟監(jiān)督部門的資深檢察干警自愿選擇回歸一線部門。

分類管理的檢察官將實行單獨職務序列，在待遇和退休年齡等方面相對于普通公務員會更有優(yōu)勢，有越來越多的干警想加入到檢察官隊伍中。根據(jù)閔行區(qū)檢察院此次回收上來的干警意愿表，目前身在綜合部門的具有助檢員、檢察員資格的干警普遍有回歸業(yè)務部門的意愿。因此，在順利推進改革的同時如何確保隊伍的穩(wěn)定性成為考驗決策者智慧和勇氣的一道難題。為了確保改革平穩(wěn)有序過渡，閔行區(qū)檢察院嚴格按照上海市檢察院規(guī)定的“老人老辦法”原則，結合本院隊伍結構狀況，對符合條件的檢察員、助檢員實行分步擇優(yōu)回歸，但今后新招錄的人員將嚴格按照分類管理的模式運行，檢察輔助人員、司法行政人員等將來原則上就不能跨部門交流。

“最靠譜的把關人是自己”

“誰辦案，誰決定，誰負責”是檢察官辦案責任制的基本原則，早在2011年，閔行區(qū)檢察院在上海市檢察院的指導下便開始著手探索檢察官辦案責任制，為凸顯檢察官的辦案主體地位，閔行區(qū)檢察院構建了辦案組織模式，在業(yè)務部門設置了26個主任檢察官辦案組，辦案組按照序號依次排列，每組分別由一名主任檢察官、不少于兩名的承辦檢察官和若干名輔助人員組成，以此作為該院的基本辦案組織模式。同時，為了保證辦案效率，主任檢察官辦案組還實行專業(yè)分工，形成了包括“輕微刑事案件、金融和知識產權案件、職務犯罪案件、未成年人案件”等專辦小組。

辦案有了決定權意味著身上的責任也重了，配合主任檢察官制度，此次改革強調了檢察官辦案質量的終身責任制。為確保辦案質量，閔行區(qū)檢察院按照“好中選優(yōu)”的原則，注重配強主任檢察官隊伍，規(guī)定主任檢察官必須是具有十年以上法律工作經歷或者省市級以上業(yè)務標兵稱號的檢察員。在該院現(xiàn)有的26名主任檢察官中，具有全國或省市級業(yè)務標兵稱號的共11名，占42.3%，形成了一支高素養(yǎng)的檢察官領軍隊伍，為提高司法辦案質量提供了有力保障。另一方面，辦案質量的終身責任制也逼出了干警的辦案獨立能力與更強的責任心，據(jù)主任檢察官劉莉介紹：以往由于擔心個人承擔責任，部門內的其他主任檢察官遇到沒有把握的案件時，往往首先想到的是向部門領導匯報，如果部門領導也拿不準就又向分管檢察長匯報，甚至啟動檢委會程序。如今80%的案件都必須主任檢察官自己拿主意，隨之而來的變化是請示匯報少了，思考查閱多了，到領導辦公室少了，到看守所多了。“專業(yè)、獨立、公正、責任”為核心的司法理念日漸成為共識，與此同時辦案效率也得到了有效提高，如2014年1月至8月份，閔行區(qū)檢察院受理審查起訴案件的平均審結天數(shù)同比縮減了7.5天，且自這項制度實行以來，全院無一起錯案，法律監(jiān)督工作也展現(xiàn)良好勢頭。

據(jù)了解，司法改革試點前期，閔行區(qū)檢察院以主任檢察官辦案責任制為主，隨著分類管理的推進和檢察官隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化和精英化，目前正逐步探索向檢察官辦案責任制的過渡，從而突出檢察官的辦案主體地位。截至2014年11月，閔行區(qū)檢察院根據(jù)上海市檢察院出臺的各項指導意見，先后啟動了對《檢察官辦案責任制實施辦法》、授權清單、考核辦法等相關制度的修訂工作，以推動檢察官辦案責任制的盡快落實。

愛“挑刺”的案件評查員

51歲的馮又鶴是閔行區(qū)檢察院的專職案件評查員，2013年由偵監(jiān)部門調至案件管理部，走進他的辦公室時，他正忙著編寫第四季度的《案件質量評查報告》。按照馮又鶴的話，他的工作就是給主任檢察官所辦理的案件“挑刺”。每季度對每名主任檢察官所辦理的案件進行評查是馮又鶴的日常工作，通過一系列理論和實踐探索，以往決定者不辦案、辦案者無決定權的狀況得到了改變，在突出檢察官主體地位、合理授權的條件下，如何對檢察官進行有效的監(jiān)督制約，完善主任檢察官的退出機制也成為此次改革不得不考慮的方面。為此閔行區(qū)檢察院加強了內部監(jiān)督機制，具體說來，首先是堅持檢察長對檢察工作的統(tǒng)一領導，該院修訂了《主任檢察官辦案責任制實施辦法》，明確主任檢察官辦案責任制必須在檢察長的領導和授權下進行，主任檢察官必須服從檢察長的指揮、決定和命令，必須執(zhí)行檢察長和檢委會的決定。同時，依據(jù)該院的《審查批捕、起訴案件質量風險控制實施辦法》，主任檢察官可以決定三級及以下風險的案件，而四級以上風險案件則必須報請分管副檢察長，如意見存在分歧，分管副檢察長可以直接改變主任檢察官的審查意見，這樣實現(xiàn)了既大膽放權，又確保權力不被濫用;其次是建立辦案組織內部的監(jiān)督制約機制，在堅持主任檢察官主持辦案組工作的同時加強辦案組織成員之間相互監(jiān)督和工作制約，在辦案組內部，普通承辦檢察官在對外作出法律決定前須報主任檢察官審核，檢察官的審查意見和主任檢察官的審核意見都要書面明示，當兩者意見發(fā)生分歧時，主任檢察官無權直接改變檢察官的決定。如果主任檢察官認為確有錯誤的，可以提請分管領導、檢委會進行商議、處理;最后是強化案件管理對執(zhí)法辦案過程的監(jiān)督制約，該院建立了案管部門統(tǒng)一分案制度、辦案質量督查與評議、法律文書專人審核、檢察官業(yè)務考核、聯(lián)席會議、重要文書備案管理等機制，如該院制定了《案件質量評查工作規(guī)定（試行）》，規(guī)定批捕后犯罪嫌疑人被不起訴、撤回起訴或不再移送起訴、訴判不一或撤回起訴、監(jiān)督立案到案件最終未作刑事案件處理等十類案件為必須評查項目，其他案件則必須隨機抽取不低于5%的比例進行評查，所產生的案件質量評查的結果將記入干警的執(zhí)法檔案，并作為對主任檢察官和其他辦案人員辦案質量考評以及優(yōu)質次質案件評選的重要依據(jù)，如果連續(xù)兩年業(yè)務考核評定為基本稱職及以下等次，將會被免去主任檢察官職務。

回顧上海市閔行區(qū)人民檢察院三年多的探索、試點進程，閔行區(qū)檢察院檢察長潘祖全這樣說道：“假如說，我們閔行區(qū)檢察院當初選擇改革，是為了應對人案矛盾突出問題、減少案件審批流程、提高辦案效率的話，那么，經過三年多的探索實踐，我們已經初步建立起了在檢察長授權下，以主任檢察官為辦案責任主體的執(zhí)法辦案組織形式，凸顯了檢察機關的司法屬性。同時，也培養(yǎng)和造就了一批專業(yè)化檢察人才。這項制度的創(chuàng)新性、功能性，使我們受益匪淺。此次改革試點的實施必將使檢察工作更加符合司法工作規(guī)律，符合依法獨立公正行使檢察權的新要求，符合人民群眾對司法公正的新期待。作為試點單位，我們一定不負重托，再接再厲，不斷開拓，攻堅克難，立志當好司法改革的先行者！”