制度化反腐與“司法國家”

季衛東，上海交通大學法學院院長、凱原講席教授、教育部長江學者特聘教授

自十八大以來，反腐敗轟轟烈烈的推進，到目前已經取得了巨大成就。我們可以看到，由于這次反腐動真格、不信邪，民心確實為之一振，當然，我們也要清醒的認識到，這些反腐舉措畢竟還是治標的舉措。當腐敗蔓延到權力結構的頂層，當腐敗懲治的對象涉及高官的時候，人們自然而然會把眼光投向制度層面，希望能夠采取治本的舉措。

十八屆四中全會的《決定》可以理解為從治標到治本的一個非常重要的標志。四中全會強調依憲執政、依法治國，就是要從制度上根本解決腐敗問題。四中全會《決定》中有一系列這樣的內容，比如強調要加快推進反腐敗的國家立法、完善懲治和預防腐敗的體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的機制，已經著手從制度上來解決這個問題。

從目前已經披露的大量的事實來看，中國的官員腐敗主要表現為兩種形態：一種形態是從1980年代開始出現的向市場經濟尋租，用權力尋租，最初階段是利用權力倒賣商品的活動，后來又把這種活動延伸到了市場，出現了圈地、壟斷能源、把持金融等等。從這個意義上來說，這是一種經濟腐敗，在經濟腐敗基礎上出現了經濟寡頭現象。

后來又出現了另外一種腐敗，表現為政治腐敗，權力本身成為交易的對象，成為一種商品，這個更可怕。特別是徐才厚時代，連軍隊的高級將領都可以通過買官、賣官的方式來獲得。這個結果是非常可怕的，甚至有形成政治寡頭的趨勢。總的來說，黨政官員與企業相勾結的經濟腐敗、黨政官員上下級通過人事權交易相串通的政治腐敗是現階段中國式腐敗的兩個主要表現形式。

到目前為止，反腐敗的主要方式和手段，比如采取黨內“雙規”、紀委巡視組，這些有力的舉措，當然，是非常必要的，也是非常有效的，但是，這些主要還是治標的舉措。十八屆四中全會《決定》公布之后，治本舉措有可能陸續出臺，其中涉及權力清單、簡政放權，從源頭上防止權力尋租。

不言而喻，以簡政放權、“負面清單”為基本特征的政治體制機制改革勢必與既得利益集團發生不同程度的沖突。因此，改革成敗的關鍵在于如何說服官僚集團。而鐵拳反腐的系列舉措其實是有助于凝聚國家治理體系現代化轉型的共識的。因為在貪官自我辯護的理由里，在對結構性腐敗蔓延進行反思的評論里，我們可以不斷發現這樣的邏輯關系：好的制度使壞人變好，壞的制度使好人變壞。既然大家都認為除了主觀惡性之外，制度條件也助長了腐敗，甚至是腐敗現象愈演愈烈的主要原因，那么，制度改革就變得容易接受了。在這個意義上，治標的舉措不僅可以為治本贏得時間，還可以為治本減少阻力。反腐涉及的官員級別越高，人民的不滿情緒也會隨之高漲，要求制度改革的能量就會不斷積累、越來越大。引領改革的政治領袖可以順勢而為，借助民意支持和官員順從的合力來進一步推動依憲執政、依法治國，把國家治理體系的現代化落到實處。

中央巡視組、紀檢“雙規”是在現階段中國的權力格局中反腐的非常有效的霹靂手段，得到民眾的熱烈擁護，值得高度評價。但是，不得不承認，這樣的做法畢竟都還屬于特殊的內部程序的范疇。如果反腐舉措長此以往始終內外有別并且透明度不高，那就很可能逐漸引起社會的不信任，甚至還會造成侵犯嫌疑人的各種程序性權利的副作用。應該清醒地認識到，如何跳出監察機構疊床架屋的窠臼，讓所有違法犯罪行為都統一按照司法程序處理，真正實現法律面前人人平等，是檢驗依法治國成熟度的一個重要指標。為此，必須改變權力運行機制，通過公開透明的程序公正原則來規范和制約各種權力的行使。基于上述認識，在現階段不妨提出一個簡明扼要的口號，即：從“官僚國家”的舊體制轉向“司法國家”的新秩序。

要轉向司法國家，必須樹立法院和檢察院的尊嚴、權威以及公信力

要轉向司法國家，首先必須盡快通過司法改革樹立法院和檢察院的尊嚴、權威以及公信力。十八屆四中全會決定在最高人民檢察院設立反貪總局，通過檢察機關推動公益訴訟，就發出了一個很好的信號。由于中國的檢察院是對人民代表大會負責的，并非像歐美日等國那樣僅僅為司法行政部門或政府的代理律師。中國這樣的既有定位有利于建設一個更有權威性的監督和公訴機關。無論是什么級別的高官，只要觸犯法律，就必須接受普通司法程序的處理，由檢察院進行刑事偵查和提起公訴，由法院定罪量刑，只有這樣才能提高司法的威信、增強司法的能力。

法治反腐的裁決權在法院。一般而言，最高人民法院巡回法院的設置不能僅僅著眼于專業性的審判系統，而需要從長計議的頂層設計。決不能把最高法變成各種專業法院的接收站，變成某種“不管法院”。換言之，決不能讓最高法在不經意間蛻化成專業法院的終審機關。最高人民法院的巡回法院要么與各地的法院系統進行某種分工和競合，給當事人尋求司法救濟提供更充分的機會。要么作為設置第三審級的抓手，通過“三審制”提高辦案質量，克服那種通過審判監督程序規避當事人的訴權或者濫用再審手段的流弊。更重要的是，應該讓最高人民法院的巡回法院在處理反腐大案要案以及平反冤假錯案中發揮重要作用，以樹立其威信。

為了確保檢察獨立和審判獨立，必須建立履行職責的身份保障制度

為了確保檢察獨立和審判獨立，必須建立履行職責的身份保障制度。在新一輪司法改革中，責任制仍然是一項具有關鍵意義的舉措。司法責任制的初衷是通過追究責任的機制保障司法的公正和質量，同時倒逼司法主體的明確化，為司法獨立提供必要的前提條件，這是具有合理性的。但是，在各地實踐中卻出現了過分強調責任甚至終身追究責任的做法，導致了制度演化方向上的偏頗。例如，有些法官為了回避過重的責任負荷而沿襲向庭長、院長乃至上級法院請示匯報的慣例，繼續把審判委員會或者審判長聯席會議作為擋箭牌，使得去行政化的改革舉措消于無形。有些法官故意通過發表少數意見、鼓勵調解結案等形式來推卸判斷的責任。有些法官在責任分攤比例上斤斤計較。為了克服這類流弊，應該加強公正程序和論證規則對司法者的保護作用，在一定條件下承認法官豁免權。否則，制度化反腐的效果就會大打折扣。

激活人大調查權

對于結構性腐敗、制度腐敗以及蔓延到權力頂層的腐敗防治的最大重點是查明真相，最大難點也是查明真相，通過“雙規”，通過刑事審判程序，固然可以查明相當一部分真相，但是很容易受到各種各樣的干擾，也很難完全消除人民群眾不信任感。所以，有必要啟動現行憲法和法律中明文規定的一項制度來處理極其重大的貪腐案件，這就是人大調查權。

什么叫人大調查權？中華人民共和國憲法第71條規定：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告作出相應的決定。第二款規定：調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向他提供必要的材料。與人大調查權相關的條款還包括憲法第3條第3款，關于一府兩院對人大負責時、受人大監督的規定。第33條第2款，關于法律面前一律平等的規定，第67條第6項，關于全國人大常委會監督權的規定，第73條關于人大質詢權的規定等等。

為什么要提出這樣一個觀點呢？因為當反腐舉措已經觸動正國級高官、觸動軍事委員會負責人時，全國人大及其常務委員會還置身事外，這在現代法治國家是不可想象的。如果采取治本的舉措反腐，加強對憲法實施的監督，那么，我認為人大調查權是一個最佳的切入點，因為人大調查權的行使不受違法行為本身的限制，也不受刑事司法程序上的訴罪時效和無罪推定原則的限制，更不受個案的限制。因而，可以更充分的保障公民的知情權，有利于追究當事人的政治責任以及推動政治制度改革和相關的立法。有利于加強全國人民代表大會的功能和權威。

對于正國級的貪腐案件，不僅要追究刑事責任，而且還應該追究政治責任，為此，必須讓紀檢調查與人大調查并行，我們知道，建設法治政府的一個重要命題是加強依法行政，從而必須相應的加強人民代表大會對行政權力的監控。人大監督權、質詢權的行使是必須以調查權為基礎的，人大只有在及時而有效的行使調查權之后才能追究相關的政治責任，才能對檢察和審判的公正性進行判斷，才能切實保障公民的知情權，真正實現信息公開和按司法公開。

所以，有必要在反腐從治標轉向治本之際激活憲法第71條規定的人大調查權，成立法治反腐問題調查委員會或者大案要案特別調查委員會。

（作者根據會議發言記錄稿整理成稿）

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