代表性福利國家社會保障制度改革對中國的啟示

李 杰

（吉林大學，吉林 長春 130012）

西方發達國家自19世紀末開始通過立法手段確立并擴大了社會保障制度，并于20世紀中期建立了“福利國家”模式。這一制度模式的安排充分發揮了“資源配置方式”之一的政府在再分配領域的作用，很大程度地促進了經濟的發展和社會的穩定。但伴隨20世紀70年代“石油危機”的來臨，西方福利國家遭遇了嚴峻的政治、經濟和社會危機，其社會保障制度也面臨著前所未有的挑戰[1]。20世紀70年代中期起，福利國家開始通過改革等手段來迎接挑戰和緩解危機。這些改革既緩解了福利國家的財政壓力、社會矛盾，也促進了社會的穩定、經濟的發展。但與此同時，改革也產生了諸如貧富分化等新的社會問題。深入分析福利國家的經驗，在現階段顯得尤為重要。我國社會保障制度正處于初級階段，在福利國家經驗與改革的啟示下，建設適合我國政治經濟發展水平的社會保障制度是當前我國的主要任務。

一、代表性福利國家社會保障制度經歷的危機

福利國家的社會保障作為一種社會制度，對國家的經濟、社會以及社會生活中的各個方面和各個領域有著重大的影響。同時，隨著社會的發展，經濟已逐漸出現“滯漲”，失業率長期居高不下，以及日益嚴重的人口老齡化問題，社會保障制度面臨著一定程度的危機。主要表現為以下幾個方面：

第一，社會保障費用日益膨脹，政府不堪重負。近20年來，歐洲各國用于社會保障的支出增加很快，并且人口老齡化情況日益嚴重，支出國內生產總值的比例日益提高。與此相對的是，社會經濟低速發展，社會保障發展的速度超過了經濟發展的速度，社會保障收支嚴重不平衡，從而造成了社會保障的嚴重赤字，影響了其經濟復興的進程[2]。

第二，受益存在不公，保障效率受損。公平和效率是影響社會福利的兩個基本因素，是提高社會福利的重要手段。在大多數的福利國家，社會保障制度對人們的經濟熱情產生了一定的消極影響。在高福利和福利平均化的情況下，人民的工作熱情被減弱，甚至養活了一批懶漢，這種影響主要表現在經濟投資減少和投資環境的惡化，企業經濟效益受損；在社會方面上這種現象的結果表現為人們更多地追求“生活質量”和“閑暇”等后工業化社會價值，經濟動力不足。

第三，辦事機構臃腫，官僚主義嚴重。社會保障作為社會政策，需要大量的組織管理機構協調運作。伴隨社會保障項目的增加，社會保障機構確實需要各級各類專門人才和行政管理人員。但是，這支隊伍的上層部分逐漸形成了自己的利益集團，并且僅有自我生存的唯一目標。結果在社會保障十分關鍵的保險環節，保險機構林立，內部疊床，冗員增加，管理混亂，手續繁瑣，費用上升，官僚主義泛濫。因此，福利國家的社會保險的支出更高，減少了用于再生產的資金，經濟效率低下，其他企業所得稅負擔加重，政府的財政負擔加重，從而更加加劇了福利的收支失衡現象[3]。

第四，養老以及失業問題嚴重。人口老齡化加劇，致使全世界陷入解決老年人資金保障和老年贍養費用的困難。人口老齡化的加劇使財務危機日益顯現。老齡化一方面拖累了經濟的增長，另一方面也抬高了福利成本，加劇了財政負擔。失業問題一直被認為是由于福利保障消極影響的主要結果。一方面，大部分勞動力由于失業保障的優越性造成懶惰特性，另一方面，勞動力成本過高造成福利國家在失業問題的條件下還會伴隨著用人困難的問題。福利國家在就業保障和培訓管理方面應在一定程度上進行更周密的規范與培養。但是，由于政黨更迭對于個人選票的重要性，就業促進政策任重而道遠。但基于各福利國家都具有此類的問題，各國之間共同探討針對這一問題的解決具有建設性的意義和價值，這在一定程度上是一個很現實和明確的方向。

除此之外，福利國家社會保障制度中的某些條文、規定還存在一些漏洞和不合理的現象。例如，許多人為享受社會福利，抓住條文漏洞想方設法少報收入爭當窮人，因而助長偷稅漏稅。這一系列的問題都在向我們表明，福利國家的改革勢在必行。

二、代表性福利國家社會保障制度的改革

（一）英國社會保障制度的改革

英國的社會福利制度改革涉及的領域主要有養老保險、住房、衛生和其它社會服務，采取的措施主要包括以下幾個方面：第一，早在1979年撒切爾夫人執政以來，便開始對失業補貼和家庭補貼進行改革，為節省財政開支，在接下來的日子又相繼削減了一些社會福利支出，爭取小范圍的緩解收支平衡的問題。第二，廢除了國民養老金制度，將年金保險的負擔逐步由國家轉向企業。鼓勵私營企事業單位進一步改善職工養老金制度，完善和普及企業從國民保險項目中承包年金保險的機制，從而充分發揮社會的積極性來補充國家養老金的不足[4]。第三，1984年通過了《住房及建房控制法》，推行公房私有化，鼓勵私人擁有住房的政策。政府通過縮短居住年限、提供折扣和低息貸款的優惠政策，刺激私人買房，因此政府可縮減大量的住房津貼。同時，這些政策促進了住房的買賣、市場的發展和資金的流動。第四，在醫療方面，為解決國立醫療機構的效率問題，政府允許地方政府向效益好的私人醫院撥款；允許醫生集體開業參與社會良性競爭，建立成本和效益體系；允許居民自主選擇醫生；建立醫療質量評價制度，完善初級醫療服務機制。因此，參加私人醫療保險的人數大大增加，同時，國民醫療制度中從事私人營業的人數也有所增加。

（二）法國社會保障制度的改革

對于法國而言，由于福利制度改革關系到不同階層、行業和年齡的人的切身利益，所以法國政府的很多改革措施都引起了強烈的社會反應和抗議浪潮。法國政府在財政、社會和政治方面改革難度都非常大。如法國以老齡人和醫生為代表的選民人數眾多且醫生具有較高的社會地位，如果國家大幅度削減福利或進行保健制度改革，都將對法國政府選舉產生重大影響。即使在這種困境下，法國也在進行改革嘗試與探索，爭取找到“具有法國特色”的改革道路。

法國當局曾采取許多開源節流的措施來壓縮社會保障方面的赤字。如1983年增收各種收入1%的特別稅，1990年征收普遍社會稅，增加疾病保險稅，從中增加國家收入。法國同時調整了公立和私立醫院布局，增加公共醫療機構自主權，其目的是加強醫療保健制度的社會管理，減少個人選擇的自由，鼓勵合理用藥，爭取“少花錢、治好病”。從1998年起，政府對藥品促銷增加增值稅，嚴格控制家庭補貼，延長公務員獲得全額養老金的工作年限，將目前享受特殊制度的公務員和一些職業的公職人員領取養老金的年限由37.5年改為40年。經過努力，上述改革措施獲得了一些效果，但措施仍屬于治標不治本。但法國人能夠意識到改革是長期而復雜的，所以福利國家的社會保障制度將成為人們長期關注和解決的重要問題[5]。

（三）德國社會保障制度的改革

德國社會保障制度的調整與改革受到了經濟全球化、國內勞動力市場惡化、人口老齡化以及加入經貿聯盟等諸多因素的影響。

德國的社會保障制度改革，大致可分為兩個方向：一種是原則上保留現有的制度；一種是進行整頓。改革的主要內容有：提高領取養老金的年齡，養老金的支出將比照養老金的收支情況；對長期投保的人，養老金的領取年齡從63歲提高至65歲；失業提前領取養老金者，根據提前的年限將養老金的標準下降。同時，德國政府也采取了靈活的養老金、提高保險費率、降低養老金增幅等措施，這些改革也同樣取得了一定的效果。

在對待如何改革、采取怎樣的措施來度過危機的問題上，由于德國各種政治力量和政治派別的不同，德國形成了較大的社會思潮。其中社民黨在《覺醒與革新——德國邁向21世紀之路》的聯合執政協議中擬采取的具體措施有：一是開辟就業領域，如社區服務等，使領取失業和社會救濟金的人盡快就業；二是擴大投保人范圍；三是建立有期限的老年預備金，解決2015—2030年間人口老齡化問題；四是進行醫療改革，提高醫療質量和降低醫療費用；五是制定法律修訂案。

綜上所述，社會保障制度經過數百年的發展，逐步形成了一套龐大而復雜的體系。因此，改革不是一蹴而就的，改革的壓力很大。但是福利國家及社會保障制度的改革是社會各界的共識，改革之路勢在必行[6]。

三、代表性福利國家社會保障制度的經驗與啟示

（一）代表性福利國家社會保障制度改革的經驗

根據福利國家所面臨的福利問題和其采取的改革措施來看，這些國家改革制度的努力大致可歸納為3個方面。

第一，增收節支。也就是開拓渠道增加財政收入，分析情勢節省不必要的開支。西方國家在90年代時，社會保障和福利費用膨脹的矛盾日益激化，要求改革的呼聲高漲。從個人觀點看，老百姓對社會保障和福利的奢望愈來愈高，要求無限保險；從國家觀點看，政府要求減少開支，削減因此而形成的巨額財政赤字。為解決如此困境，他們采取的相應措施有：提高社會保障的費率，增加部分稅率，減少政府社會保障財政投入。

第二，采取外包政策將保障制度“私有化”，變福利國家為“社會投資國家”。改革后的福利國家制度應更重視生活政治措施，強調授權，發揮各種主體的自主性及責任感。在福利提供上，政府需與非政府組織建立新的伙伴關系，倡導多元化的福利供給模式，從而盡量縮小國家干預社會保障的范圍。而政府的職能僅為制定合理的法規和政策，而運轉和管理方面則由私人機構代理，其間政府通過法律來維護社會保障制度市場。

第三，采取“個人賬戶制度”。個人賬戶就是社會的每一個成員都擁有自己的獨立賬戶，賬戶上詳細登錄個人的社會保障補貼以及個人基金的利息與增值的回報。以此種方法刺激勞動者的工作熱情，減少“大鍋飯”現象，培養個人對“勞動光榮、多勞多得”的工作意識[7]。

（二）代表性福利國家社會保障制度改革對中國的啟示

相比歐洲福利國家的百年社會保障發展歷程，我國的福利社會保障還處于初級階段。我國作為一個人口大國，普遍性的社會保障體系建設還需要很長一段時間。為此，我國在社會福利制度的改革建設過程中，應針對中國現存的問題和中國當代國情借鑒福利國家的有益經驗。這些有益經驗對我國的社會保障制度的建設有以下幾點啟示：

第一，對我國經濟發展階段定位方面，社會保障要與經濟發展的水平相適應。我國處于社會主義初級階段，工業化程度遠低于西方國家，因而我國的社會保障制度應避免設定理想化、高水平的“結果平等、范圍普遍”的錯誤目標[8]。比照福利國家，我國不能脫離經濟發展水平而片面發展社會保障。否則一旦遭遇經濟放緩時期，在職勞動者收入極速減少，則社會保障的來源就會減少，財政負擔加重，我國的國民經濟和整個國家的福利事業都將會陷入困境。

第二，加強福利立法，推動社會福利法制化與規范化。目前，我國的社會保障具有非法制化的特點。然而社會福利走向法制化，是社會文明進步的一個標志。通過法律規定福利的供給，是社會福利制度化的基本要求。歐洲福利國家社會保障制度的建立和完善大多以健全的法制作為基礎，每一項制度的推行和修改都有相應的法律制度為依據，因而它們的社會保障制度較為完善。對于我國，我們一方面應從實際出發，對已出臺的法律、法規進行修正；另一方面要補充制定新的福利法，形成與我國市場經濟相適應的福利社會保障體系，加強規范社會保障基金的管理，實現保值增值。

第三，擴寬籌資渠道，實現社會保障基金的來源多樣化。資金問題是社會福利保障制度的核心問題，它的籌集、使用與管理關系著國家社會保障制度的發展。我國的社會保障資金目前不僅來源單一，并且籌集起來困難，不能足額到位。在此情況下，為避免福利國家單純依賴政府財政支出，維持龐大的社會保障體制，我國應積極實行多樣化的籌資模式。具體來說，可實行部分積累制為主，現收現付制和完全積累制并存，與個人賬戶、捐獻、發行彩票和可有效降低勞動和管理成本的志愿者服務等形式相結合的多種來源渠道的社會福利保障基金的籌措模式。只有這樣，才能滿足人們對提高生活質量的要求。

第四，強制與自由參與并舉，合理確定政府在福利保障中的責任作用。我國的生產力水平還很低下，經濟實力還不足夠強，各項國家建設任務很重。因此，政府不可能承擔全部的社會保障的內容，這就決定了政府的社會保障起的是基礎性的作用，即解決國民在遭遇收入風險時的基本生活問題。因此，發展補充保險或其它保障制度就顯得尤為重要。國家應盡可能減少干預，防止福利國家出現的工作消極情緒以及由于個人對國家的過分依賴而喪失獨立精神。北歐國家保障制度改革中為減輕財政負擔而引入社會團體、私營部門等非政府機構的做法，值得我國借鑒。

我國是發展中國家，經濟還不很發達，要實行西方國家那樣的“從搖籃到墳墓”的高福利社會政策是不現實的，從高福利國家的經驗教訓來看，也是不必要的。因此，建立和健全社會保障制度，應該從我國的國情與國力出發，社會保障資金要改變過去全部由國家包辦的方法，新的社會保障制度要與家庭、鄰里間的互助互濟的優良傳統相結合。

[1]與瑞紅.福利國家制度的發展歷程及對我國的啟示[J].北京：科教導刊，2010（9）：161-163.

[2]陳帥.福利國家新的不公平及其對策研究[J].黑龍江教育學院學報，2009（11）：9-13.

[3]張紅霞.北歐國家福利制度改革的反思及啟示[J].當代世界與社會主義，2OO8：36-38.

[4]周宏.福利國家向何處去[M].北京：社會科學文獻出版社，2006：165-170.

[5]尚慶飛，宋書琴.從積極福利到社會投資型國家——吉登斯福利國家概念初探[J].淮陽師范學院學報，2005（10）：11-12.

[6]許光.歐洲福利國家改革對我國的啟示[J].經濟縱橫，2007：43-46.

[7]RICHARD C.LEONE and GRGE ANRIG，JR.Social security reform 1999 The century foundation perss[M].New York，2003：237-242.

[8]李珍.社會保障理論[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2002：45-46.