對襄陽行政“一枚印章管審批”的理性思考

2015-01-30 01:57:38李家武陳志華

中共四川省委黨校學報 2015年3期

李家武　陳志華

(1.襄陽市行政學院,湖北襄陽　441021；2.襄陽汽車職業技術學院,湖北襄陽　441021)

對襄陽行政“一枚印章管審批”的理性思考

李家武1陳志華2

(1.襄陽市行政學院,湖北襄陽441021；2.襄陽汽車職業技術學院,湖北襄陽441021)

[關鍵詞]行政審批；亮點；重點；焦點；襄陽

[摘要]行政審批制度的改革已經進入新的發展階段，主要內容為通過行政審批項目的取消和下放，達到搞活經濟、拉動投資、減少管制、激活市場的目的。本文對襄陽行政審批進入“一”時代的亮點——先試經驗；重點——規范運行；焦點——路徑策略等分別進行了一些理性思考。旨在湖北省乃至全國先行先試改革中創造出很好的示范效應。

行政審批制度是國家行政機關或相關組織運用國家行政權力對公民、法人和其它社會組織行使某些權利的條件進行審查，決定準予或不準予其行使這些權利的一種制度。在我國，行政審批制度始于新中國成立初期，政府通過行政審批制度管理和控制經濟社會生活。到了改革開放初期，改革的市場取向還沒有形成，人們對政府職能的合理邊界的認知比較模糊，社會利益結構的分化和調整也要求政府通過行政審批制度實現對社會的控制。這些因素導致行政審批的范圍不斷擴大，審批的事項也逐漸增多。隨著改革開放的不斷深化，市場取向的改革目標逐漸確定，人們對政府職能的合理邊界的認知逐漸清晰，行政審批制度的改革初露端倪。黨的十八大以來，行政審批制度的改革已經進入新的發展階段，主要內容為通過行政審批項目的取消和下放，達到搞活經濟、拉動投資、減少管制、激活市場的目的。圍繞簡政、放權、讓利、優化、提速、增效……湖北省襄陽市持續推進行政審批管理改革，加快政府職能轉變，行政審批逐步進入“一”時代，即“一枚印章管審批”，對所有審批事項，一改過去26枚行政審批公章為歸口行政審批局，“一個部門一枚印章”，實行“一網告知，一窗受理，一章聯辦”的工作機制。“改革紅利”得以充分釋放，市場活力、環境引力和增長潛力進一步激發，使漢江流域中心城市——襄陽成為企業家的投資福地。筆者經過深入調研，對襄陽行政審批進入“一”時代作了一些理性思考。

一、亮點——襄陽行政審批進入“一”時代的先試經驗

行政審批的重要性體現在它是現代國家管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的重要的事前控制手段，是政府施政之基，是行政權力的集中反映。行政審批制度改革是我國政治體制改革的重要環節，是觀察我國市場制度變遷的窗口，它與市場準入和公平競爭息息相關。新常態下，經濟發展正從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期經濟發展的大趨勢。

1.先行先試，創新突破。2014年7月以來，襄陽市人民政府認真貫徹湖北省委、省政府關于借鑒上海自貿區經驗開展先行先試的重大決策，以制度創新為核心，以實施投資準入負面清單管理為突破口，以促進投資和貿易便利化為目標，解放思想，大膽試驗，把襄陽高新區作為學習借鑒上海自貿區經驗的改革試驗田，在行政審批、工商服務、市場監管、綜合執法、社會信用體系、金融服務、科技創新、對外開放八個方面創新突破，為全面深化改革、擴大開放探索經驗。一是探索了“三張清單”管理模式。編制負面清單、權力清單和監管清單“三張清單”，其中內資工業企業負面清單制定特別管理措施僅有32項，最大限度降低市場主體準入門檻，鼓勵創新創業，讓市場主體“法無禁止即可為”；行政審批(服務)事項清單明確行政審批事項65項、服務事項56項，使政府部門“法無授權不可為”；監管清單涉及12個領域107個大項，促進政府部門“法定職責必須為”。二是組建了“三個局”綜合管理機構。通過“政府授權、部門委托”的方式，將市直部門相關行政審批職能、市場監管職能和執法職能下放到高新區管委會，由高新區行政審批局、市場監管局和綜合執法局集中行使。其中，高新區行政審批局用1枚行政審批專用章代替了市直26枚公章，集中辦理市直部門下放的121項涉企審批事項，徹底改變了過去傳遞式、收發式、前店后廠式的審批模式，不僅實現了企業辦事不出園區，還將工商注冊及簡易審批時間壓縮到一天之內、工業項目審批時限壓縮至40個工作日，獲得了市場主體、社會各界和廣大群眾的普遍贊譽。三是建立了“三個一”管理機制。通過持續推進簡政放權、放管結合，建立了“一枚印章管審批、一個部門管市場、一支隊伍管執法”的管理機制，把該放的權放到位，把該管的事管住管好，解決了“對審批迷戀、對監管迷惘”的問題，實現了“寬進”與“嚴管”的統一，有效激發了大眾創業、萬眾創新的積極性。高新區實施先行先試改革以來，注冊登記企業1100多家，平均每個工作日注冊7家。

2.“環境就是生產力、就是競爭力。”為了進一步轉變政府職能，襄陽結合本地實際，先后進行多次行政審批制度改革，市級行政審批和管理服務類事項逐年減少，成為全國同級城市中行政審批事項最少、流程最優、收費最低、監管最好、效率最高的城市。2014年12月5日，市政府常務會議審議并通過了《市政府關于公布市級取消、下放、擱置、新增、調整管理方式及保留行政審批事項目錄的通知》。隨后，向社會公開市級行政審批事項目錄清單，“鎖定”各部門行政審批事項“底數”。在清理過程中，36家市直部門共上報行政審批事項280項。經多輪審核調整，市編辦以原來公布的145項行政審批事項和省政府近年來取消、下放的行政審批事項為基礎，初步確定市級行政審批事項為88項，相比原有縮減39.3%，其中保留71項，新增13項，擱置4項；下放18項(全部下放12項、部分下放6項)；取消3項；轉公共服務46項。取消的3項審批事項中，全部取消2項，包括市經信委承擔的“電子電器維修產品維修服務許可證的初審”、市房管局承擔的“房改售房審批”；部分取消1項，即市民政局承擔的“社會團體分支機構、代表機構審批”。下放的18項審批事項主要集中在農業、林業部門，考慮到市區農、林業務量較小，且各縣(市)區農、林業部門具有承接能力，為方便管理，集中下放了一批涉農涉林審批。此外，根據城市管理以區為主的情況，下放了臨時占用城市綠地核準，修剪、砍伐城市樹木審批等兩項原由市城管局行使的審批權。轉公共服務的46項，主要是涉及初審、備案、資質資格認定的審批事項。新增的13項主要是承接國務院、省政府近年來下放的事項以及因實際管理確需新增的項目。因實際管理需要確需新增的項目主要集中在市城建委，涉及挖掘城市道路審批，燃氣設施改動審批，燃氣燃燒器具安裝維修企業審批，供水設施施工、維修、改動審批等4項。自此，襄陽向社會公開市級行政審批事項目錄清單，“鎖定”各部門行政審批事項“底數”，各部門不得在公開的清單外設立和實施其他行政審批，實現“清單之外無審批”。審批事項減少，審批服務優化，為項目落地、企業發展打下了堅實基礎。

二、重點——襄陽行政審批進入“一”時代的規范運行

行政審批程序最基本的功能之一是規范。它通過對行政審批行為的步驟、方式的規范，使行政行為有序化、公開化、效率化。現行的行政審批制度改革，把審批程序作為主要內容之一。在行政審批行為中存在的主要問題是，在行政審批程序的設置上，有的不盡科學合理，繁瑣而效率低下，有的把顯然屬于行政機關內部的流轉程序，作為對外程序公布，混淆了內部與外部程序的界線，有的把原來不適應形勢發展需要的舊程序，稍做修改，換湯不換藥，有的干脆不動，還在老路子上慣性徘徊。在行政審批方式上也有類似問題。比如社會聽證制度，在一些發達國家，已經成為一種有效的行政審批程序的構成要素。在我國，雖然也開始關注并予以運用，但在實踐上暴露的問題頗多。有關部門曾舉辦過航空運輸業價格聽證會，但是由于一般社會成員對航空運輸業價格成本這一非常專業的問題不甚了了，對行業自行提供的價格成本又持懷疑態度以及其它一些原因，使聽證會沒有收到實質性的應有效果。聽證會適用于哪一些領域(嚴格說來它并非適用一切領域)，什么審批項目可以或必須舉行社會聽證會，聽證會的主辦者應由誰來承當，會前、會中、會后的必需程序是什么，聽證會參加人的資格條件及其構成比例，用什么樣的制度保障參與人立場的客觀公正和毫無顧慮地暢所欲言，對聽證會的監督，聽證會反映意見的公正審查與采納等等，迄止目前，都沒有很好解決。分析這些問題產生的原因，一是在傳統體制下，對程序不重視，而長期的疏離，致使經驗不足，實際操作起來力不從心；二是各自為戰，按照自己的理解和經驗去摸索實施，不科學不合理在所難免。這兩個因素，實質上都牽涉到了一個問題：規范。

1.“領頭羊”規范運行漸入佳境。2014年7月，湖北省委、省政府把襄陽高新區確定為學習借鑒上海自貿區經驗開展先行先試改革試點單位。9月下旬，襄陽高新區以制度創新為核心的先行先試改革正式拉開帷幕，成為全市行政審批改革的“領頭羊”。市發改委、市城建委等15個市直部門的85項審批事項全部下放到高新區管委會，由行政審批局直接實施行政審批，市工商局等11個市直部門向政務服務中心大廳派駐工作人員，啟用行政審批專用章，從而實現“一枚印章管審批”。“沒想到從進中心到提交完資料只用了十多分鐘，一天之內四個證全部拿到手！”前不久，湖北超億科技有限公司工作人員陳立，在高新區行政審批局窗口領證件時不無感慨地說。而在幾年前，各種繁瑣的資料和申報程序經常讓陳立摸不著北，工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證等證件辦下來往往要好幾天時間。而這一切得益于高新區正在推行的行政審批制度改革。“在高新區行政審批局，60%的事項可以當場拍板，在政務服務中心大廳內辦結。”高新區行政審批局負責人說。按照先行先試試點路線圖和時間表，2015年以來，高新區積極有序推進各項改革有效對接，著力在八個方面實現新突破。進一步優化審批流程，推進審批項目聯審聯辦和審批的信息化，延長行政審批服務鏈條，努力打造商務成本最低、服務最優、最具吸引力的開放高地。加快對外開放平臺建設。建立風神保稅物流園區，確保保稅物流園區申報建設成功，為建設襄陽國際陸港開發區和綜合保稅區提供堅實支撐。加強金融服務體系創新。支持小微企業開展動產融資業務，鼓勵企業發行中小企業區域集優債，大力發展融資租賃業務。依托漢江產業發展基金，組建高新產業發展基金，支持重點企業做大做強。推進科技創新體制改革。著力構建“一院八基地N平臺”為主的創新體系，加快建設襄陽科技成果產業化促進中心等8個科技成果轉化基地，打造創新要素集聚載體，建設漢江流域科技中心。同時，加快推進高新區機構改革、農村土地確權登記改革、失地農民養老改革、事業單位分類改革等多項改革。目前，風神物流保稅園區已啟動擴園拆遷工作。信用信息平臺、信息共享平臺等信息平臺通過招投標，正在規劃設計。一大批市場主體的橫空出世，為襄陽經濟“火車頭”蓄積了新能量。

2.分享試點成果，規范運行全覆蓋。2015年3月份以來，襄陽市在認真總結高新區試點經驗和成果的基礎上，主動順應人民群眾共享改革紅利和發展成果的新期待，搶抓改革有利時機，決定在全市范圍推廣高新區“三個一”改革經驗，實現規范運行全覆蓋，在更大范圍釋放改革紅利、激發市場活力。一是強化改革頂層設計。湖北省委常委、襄陽市委書記王君正先后3次主持召開市委常委會，研究部署改革中的重大事項。市委、市政府成立了以市長任組長，4名市委、市政府領導任副組長的推廣高新區“三個一”改革經驗領導小組，從市直相關單位抽調25名同志組成工作專班集中辦公，專班設立綜合配套改革組、社會信用體系建設推進組、縣(市、區)改革指導組等6個專題小組，科學謀劃改革方案、搞好工作協調，研究解決跨領域、跨部門、跨層級的重大問題。目前已經形成了一個總體工作方案、一個具體實施方案、3個專項改革方案的方案體系，并于5月12日召開了全市動員大會，正式在全市范圍鋪開推廣高新區“三個一”改革。按照改革方案要求，市、縣兩級機構組建工作都要在今年5月底前完成，年底前按照新的工作機制正式運行，目前相關工作正在按照方案設計全速推進。二是強化市縣鎮三級聯動。全面推行“三張清單”管理模式，制定完善市縣兩級權力清單、責任清單、負面清單，用剛性制度管權限權。目前，市縣兩級權力清單、全市市場監管清單已經向社會公布，責任清單正在與省級責任清單對接，年內適時發布；新發布的權力清單確定市級行政審批事項為88項，縮減39.3%；市場監管清單將181項監管事項逐一明確到對應的監管部門。全面建立“三個機構”管理體制，組建襄陽市行政審批局、市場監管委員會和綜合執法委員會，各縣(市、區)借鑒高新區模式組建行政審批局、市場監管局和綜合執法局；全面下放公共服務事項，按照便民利民的原則，逐步將便民服務事項下放到鄉鎮、街道和社區，加強基層便民服務中心軟硬件建設，增強承接下放權力的能力，探索組建鄉鎮(街道)審批服務中心，打通服務群眾“最后一公里”。三是強化“放、管、服”協同推進。在放權上求實效，按照國務院要求，再砍掉一批行政審批和核準項目、一批審批中介事項、一批企業登記注冊和辦事關卡、一批不合法不合規不合理的收費和各種行政管理中的繁文縟節，年內實現“三證合一、單一號碼”。在監管上求創新，積極探索運用大數據、云計算、“互聯網+”等創新監管方式，加強事中事后監管。在服務上求提升，以市場主體創業創新需求為導向，在政策、融資、知識產權等方面進一步優化服務，全面推廣“三零服務”，實行工業項目審批“零障礙”，“負面清單”外由投資主體自主決定投資領域、投資項目；實行工業項目注冊“零收費”，投資者在投資過程中，凡涉及政府服務的內容一概免收費用；實行工業項目服務“零距離”，落實重點項目領導包保制、項目秘書服務制，當好投資主體的“保姆”，全過程提供服務，為投資主體創造“只管生產經營、開拓市場、創新創造”的良好發展環境。

三、焦點——襄陽行政審批進入“一”時代的路徑策略

我國目前的行政審批存在方方面面問題，突出問題之一，是行政審批的新機制不完善。比如，盡管有的審批項目合法合理，卻缺乏相應合理的程序，運作效果難以保障，是制度的環節要素整合機制不完善；盡管審批項目和程序設置都沒問題，但在具體實施中，或失準走偏，或形同虛設，是制度的制導和普施機制不完善；還有，法與權的關系錯位、權與責的不對稱，等等，不一而足，也皆肇因于制度的不完善不自洽。所以，沒有完善的行政審批新機制，盡管某些環節、某些要素處于應然合理狀態，卻難以保障一定有應然合理的結果。

1.勇闖“深水區”，靠改革尋找新動力。2015年3月底，北京中咨華宇環保科技有限公司總經理白曉軒，順利拿到代辦的技術評估報告，而在過去，辦理同樣的行政審批事項往往需要3到5個工作日。“我在襄陽工作了9年，先后辦理過十余次這樣的審批，這次從申報到拿到報告，只用了一天時間。”對比今夕，白曉軒感慨頗多。行政審批事項的全面提速，得益于高新區行政審批服務的系列創新之舉。(1)承諾審批制。項目單位申請辦理負面清單外的投資項目備案手續，在提交的申報材料不夠齊全時，以書面形式承諾在規定期限內提交符合審批條件的材料以及中介機構承諾提供的技術審核報告合法合規的前提下，高新區對事項實行“一口受理、先批后審、一次送達、事中事后監管”。(2)工業建設項目“一站式”審批。對依法需多個部門審批的事項，由高新區行政審批局幫辦窗口接件，其他窗口同步審批，最終在受理窗口辦結、發證。整個審批流程中，企業僅需將資料一次性提交幫辦窗口即可。(3)“四證一章”聯合審批。在行政審批過程中，實行“一表申請、一窗受理、四證聯辦(營業執照，國稅、地稅稅務登記證，組織機構代碼證，公章刻制備案)”，同時受理、限時辦結、統一發放“四證一章”。為了讓市場真正在資源配置中起決定性作用，最大限度地激發市場主體活力，必須科學界定市場和政府權力邊界，確保行政審批權力在陽光下運行。為此，高新區把所有對企業有利的事情都集中起來，主動放手搞活市場經濟，通過制度創新，加快政府職能轉變，控制政府權力范圍，規范政府權力運行，提高政府行政效率，減少權力尋租空間。強勁的發展動力和市場活力正充分迸發。

2.路在腳下，破浪前行。經過先行先試改革實踐，襄陽市逐步探索形成了一系列契合實際、行之有效的工作機制、路徑策略，將在今后的改革工作中繼續加以完善，努力使襄陽在湖北省乃至全國先行先試改革中創造更多示范。一是健全工作推進機制。不斷完善改革工作的領導體制和工作機制，形成了改革工作領導小組統一領導、改革辦統籌協調、各地各部門齊抓共管的工作格局；實施路線圖管理，將各項改革任務項目化，明確責任主體、工作標準和時間節點，建立“一項改革、一名領導、一套班子、一個方案、一抓到底”的機制，高強度推進改革工作；強化跟蹤督辦，重點解決部門改革不同步、相關政策不一致、放管結合不到位等問題，確保各項改革任務按照時間節點落實到位。二是健全對接協調機制。對接國家和省重大改革部署，在法律法規和政策允許的范圍內開展先行先試，做到依法依規、風險可控；對接上海自貿區創新舉措，借鑒天津濱海新區、武漢東湖高新區、浙江杭州、四川成都等先進地區的改革經驗，努力在轉變政府職能、創新管理模式、促進貿易和投資便利化等方面向先進地區看齊；對接行業主管部門，圍繞改革中遇到的體制機制障礙、法律法規限制等難點問題，加大向省直相關部門匯報溝通力度，積極爭取支持。三是健全改革統籌機制。注重各項改革間相互配套、相互促進，統籌推進行政管理體制改革、財政和國有資產管理體制改革、投融資體制改革、土地及農村產權制度改革，使其與先行先試改革相輔相成，形成左右聯動、上下貫通的高效機制，進一步放大改革效應。2015年5月12日，正式發布了《襄陽市社會信用體系建設規劃(2015—2020年)》，對推進信用信息系統建設和應用進行了具體安排部署，重點建設以獎懲制度為重點的社會信用體系運行機制，充分發揮信用在簡政放權、放管結合中的作用，彌補行政監管可能出現的缺失。四是健全考核評價機制。堅持開門搞改革，建立組織考核和市場主體評價相結合的機制，把能否方便企業、市場主體和群眾辦事作為檢驗改革成敗的標準，使改革充分對接人民群眾所需、市場主體所盼，不斷增強改革的針對性和有效性，提升人民群眾的滿意度和獲得感。“任何一項事業的發展都離不開改革創新，襄陽經濟社會的健康持續快速發展同樣離不開改革創新。”2015年3月，襄陽市召開市委常委會會議，討論研究在全市范圍推廣高新區“三個一”改革經驗。會議指出，推廣“三個一”改革經驗是落實“四個全面”戰略布局的重要抓手，是落實“競進提質、又好又快”基本要求的現實需要，是落實民生綱要、增進民生福祉的務實舉措。一場宏大的行政革命正在漢江流域中心城市——襄陽大地悄然展開。

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(責任編輯：孫開慶)