省級政府權力清單制度建設的評析及路徑選擇

何　煒

(商丘學院工商管理學院,河南商丘　476000)

省級政府權力清單制度建設的評析及路徑選擇

何煒

(商丘學院工商管理學院,河南商丘476000)

[關鍵詞]權力清單制度；政府職能；省級政府；路徑選擇

[摘要]省級政府權力清單是對省級政府及其行政機關權力的種類、數量、使用條件、運行程序、行使邊界等方面進行的詳細統計和全面清理，明晰權責，而形成的目錄清單。通過對相關省級政府權力清單制度的考察，發現在權力清單制度建設過程中存在清權和曬權不徹底、權力劃分依據和標準不清晰、制度建設缺乏法治思考、兜底性權力異化等問題。完善省級政府權力清單可以從以下四個方面開展工作：一是全面清理行政權力，及時公開權力清單；二是明晰權力劃分依據和標準；三是依法核定清單上的權力；四是依法規范兜底性權力。

一、引言

權力清單制度是近年來中國政府行政改革實踐中關注的一個熱點問題，它是在總結一些地方規范和約束政府權力的有益經驗基礎上試點推行的制度。[1]黨的十八屆三中全會制定了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“地方各級政府及其工作部門積極推行行政權力清單制度，依法公開權力運行流程”。[2]近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求“通過建立權力清單，進一步明確地方各級政府工作部門職責權限，大力推動簡政放權，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監督、制約、協調機制，全面推進依法行政”[3]可見，黨和政府大力推進權力清單制度可以有效地劃定政府權力“邊界”，明確政府權力“家底”，接受社會公眾監督，轉變政府職能，推進依法行政。這正契合了“推進政府行為法治化”、“把權力關進籠子”等政府改革的目標。由于權力清單制度具有極強的針對性和可操作性，從十八屆三中全會至今，各級政府紛紛把權力清單制度作為政府改革的突破口，大力推行權力清單制度，一時間權力清單制度成為社會公眾熱議的焦點。省級政府作為一級行政主體，在中國的行政體制中位置比較特殊，對于國務院來說，它是下級政府，而對于市級、縣級和鄉級政府來說，它又是上級政府。省級政府在權力清單制度的建設與推行中，對上按照要求執行國務院制定的權力清單相關政策，對下監督和指導市級、縣級和鄉級政的權力清單制度建設。基于此，研究省級政府權力清單制度的實施情況及其發展路徑，具有重大的理論和現實意義。

二、權力清單制度及其功能和價值

(一)權力清單制度

縱觀人類社會的發展，權力的產生往往伴隨著統治階級對人民群眾的控制與支配。[4]在農業社會，統治者利用意識形態將權力神化，“君權神授”是這一階段的產物，統治者將本來應該有公眾所享有的權利據為己有，作為統治公眾的權力，正常的公共事務管理和公共物品供給卻成為了對公眾的恩賜和施舍。這就混淆了權利與權力關系的互動，必然喪失權力行使主體的義務和使命，使權力成為“洪水猛獸”。到了近代，伴隨著工業文明的發展，社會對權力有了更深入的認識，產生了對權力的“制衡”思想。英國著名的政治思想學家阿克頓勛爵對權力有過經典的論述“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，他認為國家在宗教、道德、政治等方面，只有一個立法者和權威，這個立法者和權威不受監控是腐敗產生的原因，從本質上來說是頂層制度設計的問題。當前，中國正處在經濟社會轉型期，尋租和腐敗現象大量發生，社會矛盾增多，政府在治理尋租和腐敗的同時，也認識到了其產生的深層次原因——制度缺失。權力清單制度正是在這樣的一個背景下提出來的。

權力清單最初起源于“負面清單”，負面清單作為一種現代市場管理理念最早出現于20世紀90年代的國際貿易協定中，是國際通用的投資準入制度，各國政府以清單的方式羅列出禁止或者限制投資經營的行業、領域，清單以外全部開放，市場主體只要依法登記注冊即可自由從事市場活動。權力清單就是對各級政府及其各個行政部門權力的數量、種類、運行程序、使用條件、行使邊界等方面進行詳細統計和全面清理，明晰權責，形成的目錄清單。[5]圍繞著權力清單而創制的一系列規章制度即為權力清單制度。簡言之，權力清單制度就是把政府行政部門的職能權限徹底“曬”在陽光下，以清單方式向社會公布，政府行政部門履行職能、行使權力時應以此為邊界，按照權力清單運行，未被列入權力清單范圍內的職能權限不允許行使，體現了“法無授權即禁止”的精神。

(二)權力清單制度的功能和價值

中國權力清單制度的建設，是從中央到地方自上而下實施的政府內部的自覺行動。[6]是一場基于中央政府內部動員的有中國特色的行政色彩強于法律色彩的政府行政部門的自我改革，其功能和價值如下：一是推進政務公開，權力清單制度的一項重要功能就是曬權，將權力公之于眾，有利于公共政策公開、行政執行公開、行政裁決行為和行政復議行為公開以及行政信息公開；二是優化行政服務，權力清單制度基于職權法定的原則，將政府行政權力“關進籠子里”，著力規范權力運行軌跡，逐步提升行政權力為公眾服務的能力；三是提升行政治理能力，國家治理能力的現代化關鍵是制度的現代化，權力清單制度是一項嶄新的行政實踐活動，是一項了不起的制度創新，行政清單制度必將有助于提升行政治理能力；四是提高政府行政效能，行政效能不同于一般的工商管理強調的效能，它強調的是效率、效果和效益的綜合，目的與手段的統一，權力清單制度的建立有利于明確政府權力的邊界，增強政府機關之間內部的協調和外部的遵從，使機關內外協調一致，進而提高行政效能。

三、省級政府權力清單制度建設的實踐探索

隨著權力清單制度的不斷推進，全國各省級政府紛紛出臺了各具特色的權力清單制度，截至2014年12月底，已有三分之一的省份制定了省級政府部門行政權力清單。[7]限于篇幅，本文僅以比較有代表性的浙江省、吉林省和安徽省作為研究對象，并對之進行簡要描述和評析，進而提出完善省級政府權力清單制度的發展路徑。

(一)浙江省省級政府權力清單建設

浙江省自2013年11月就開始在省級部門開展權力清單制度建設工作，于2014年6月25日率先發布了省級政府權力清單。浙江省的權力清單建設十分注重制度建設的穩健性，從最早開始的富陽試點到現在全省推廣。[8]從最初的權力清單和負面清單為重點的權力清單建設，到現在的權力清單、負面清單、責任清單和政府服務網建設的“三單一網”，其權力清單建設可以被看作是省級政府各機關權力清單的匯總。從部門來看，包括省發改委、省教育廳、省經信委等42個部門；從權力類型來看，包括行政許可權、行政處罰權、非行政許可審批權、行政征收權、行政強制權、行政給付權、行政裁決權、行政獎勵權、行政確認權以及其他行政權力；從部門權力來看，包括省級保留全、市縣屬地管理權、審核轉報權和共性權力四種。浙江省省級政府權力清單公布前共有權力1.23萬項，權力清單制度建立以后保留權力4236項。[9]經過權力清單制度建設，省級政府權力精簡數目很大，在全國來說，較具有自身的特色。

(二)吉林省省級政府權力清單建設

2014年8月20日，吉林省在吉林省人民政府網站(www.jl.gov.cn)發布了《關于公布省政府部門行政權力清單的公告》其權力清單制度建設是在省政府統一主導下開展的。經過對權力的清理，省政府及其所屬行政機關保留行政權力3675項，其中：行政處罰2513項、行政許可299項、行政強制117項、行政征收40項、行政裁決13項、行政確認112項、行政給付12項、行政獎勵59項以及其他職權502項，各機關單位普遍具有的共性權力8項，[10]其中59項為涉密項目，未予公布。從權力類型來看，包括行政許可權、行政征收權、行政確認權、行政給付權、行政處罰權、行政強制權、行政裁決權、行政獎勵權以及其他權力；從部門來看，包括省發展和改革委員會、省教育廳、省科學技術廳、省工業和信息化廳等47個部門。相對于東北其他省份來說，吉林省權力清單制度建設開展較早，保留權力書目較少，曬權比較全面，具有一定的地方特色。

(三)安徽省省級政府權力清單建設

安徽省于2014年10月31日公布了《安徽省省級政府權力清單和責任清單目錄》，在這份清單中囊括了省級政府各部門的權力清單。從權力類型來看，包括行政審批、行政獎勵、行政確認、行政處罰、行政征收、行政強制、行政規劃、行政裁決、行政給付以及其他權力；從部門來看，包括省發改委、省科技廳、省教育廳等55個部門。經過權力清單制度建設，安徽省省級權力精簡3693項，保留權力1712項。[11]這份清單有三個特點，一是公布的權力清單包括總清單和各部門清單，這與前述省份的差別之一；二是權力清單名稱與別的省份略有不同，其表述是“權力清單和責任清單目錄”，說明安徽省省政府在建立權力清單制度的同時，也注重省級政府責任清單的建設；三是省級政府保留權力較少，僅留權力1712項。安徽省省級政府權力清單除了在省政府官網上公布之外，并且存在WORD版本，可以直接在省政府官網上下載。

四、省級政府權力清單制度建設的評析

(一)清權和曬權不徹底

權力清單制度的構建流程包括清權、確權、配權、曬權和制權五個步驟，清權，也即對權力的清理是制定權力清單制度的第一步。通過考察相關省份的權力清單制度發現，在清權過程中存在以下幾個方面的問題：一是行政規劃、行政命令等抽象行政權力沒有清理，或者沒有向社會公布；二是省政府的權力沒有單列，省政府作為一級行政部門，擁有非常大的行政權力，但是很少有省份將省政府的權力清單單獨列出來向社會公布；三是部分省份權力清單未上網，部分省份通過相關新聞媒體宣布制定了省級政府及其各行政部門權力清單，但是在其官方網站查不到清單內容；四是個別省份在制定權力清單的同時也制定了“服務清單”， “服務清單”上的項目大多是對行政相對人資格條件的認定、認證、考核、審批等，行政相對人只有經過政府提供的“服務”才能獲得相應的資質，取得相應的經營許可或者其他方面的權益。由于政府提供的此類“服務”具有強制性和支配性，符合權力的本質屬性，因此也應該納入權力清單的范圍。雖然這些“服務清單”缺乏相應的法律法規依據，但實際行政過程中可能確實需要，政府才以“服務清單”的名義出現，實為“無奈之舉”，但這種行為卻與行政部門“法無授權及禁止”相背離。

(二)權力劃分依據和標準不清晰

全面準確地對省級政府權力進行劃分，確定合理的權力劃分標準是省級政府權力清單制度建設的基礎。權力劃分標準既要符法理和法律標準，又要符合科學性和合理性標準，同時還要具有可操作性，有利于權力清單制度的順利推行。省級政府權力清單制度在現行實施中，對行政權力的劃分還不統一。比如，從權力類型上來看，浙江省權力類型包括行政許可權、行政處罰權、非行政許可審批權、行政征收權、行政強制權、行政給付權、行政裁決權、行政獎勵權、行政確認權以及其他行政權力等十類，吉林省權力類型包括行政許可權、行政征收權、行政確認權、行政給付權、行政處罰權、行政強制權、行政裁決權、行政獎勵權以及其他權力等九類；安徽省權力類型包括行政審批、行政獎勵、行政確認、行政處罰、行政征收、行政強制、行政規劃、行政裁決、行政給付以及其他權力等十類。經過對比發現，除去相同的權力類型，浙江省將行政許可、非行政許可審批列為權力類型，而安徽省將權力審批、權力規劃列為權力類型；吉林省實際出現的權力再加上兜底性權力共九類，比前兩個省份少了一類權力。由于省級政府部門存在劃分標準和界限不清晰的問題，從而給權力梳理帶來了困難。

(三)制度建設缺乏法治思考

權力清單制度建設的合法性一直遭到理論界的質疑，省級政府權力清單制度建設也不例外，質疑聲來自于以下三個方面：一是省級政府制定自身權力清單，與法理相悖。從法理學的角度來說，政府本身并不是權力的來源。政府之所以具有行政權力是因為憲法和法律的授權，從根本上說權力來自于公眾的賦予。在中國，公眾與權利主體所體現的是一種“委托——代理”關系，表現為公眾通過自己的代表機構——人民代表大會制定憲法與法律，然后將執行法律的權力賦予政府，進而政府具有了行政權力。從法理上來講，能開出省級政府權力清單的，不是省級政府自身，而是省級人民代表大會。省級政府制定自身權力清單，與法理相悖；二是“設立法外標準”的問題。即省級政府建立權力清單制度以后會形成“依據權力清單行政”和“依據法律行政”兩個執行標準。在權力清單標準和法律規定發生沖突的情況下，會讓省級行政機關產生依權力清單行政還是依法行政的困惑。當前中國行政執行依據的標準極為復雜，在實際的執行過程中許多行政機關不太了解自己的行政職權，便可能產生依清單行政的行為；三是政府“自我限權”的問題。由于法律制度的不斷完善，省級政府行政機關在權力清單中增加權力的可能性在減小，但是通過權力清單限權的可能性依然存在，存在將那些執行難度大、無利益可圖的行政執行權力排除在清單之外，進而限制自身的權力；四是有的省級政府以“省審批制度改革工作小組辦公室”的名義發布本級政府行政權力清單，此類發布機關屬于政府的臨時性機關或者協調性機關，并非日常行政主體，其發布權力清單的合法性不免引起質疑。

(四)兜底性權力的異化

兜底條款是一項立法技術，它將法律條款沒有包括的、難以包括的、難以預測的都包含在這個條款中。由于省級政府行政工作的廣泛性和復雜性，法律法規的具體條款無法包括省級政府及其工作部門的全部行政職權。針對這種情況，政府行政部門往往使用兜底條款對政府行政權力進行保障。比如在對權力進行分類時，浙江、吉林和安徽三個省份都提到了“其他權力”， 這里的“其他權力”就是政府行政部門的兜底權力。兜底權力的存在有其必要性，某些情況下對于實現政府職能起著非常重要的作用。當前全國各省大多都公布了本級政府的權力清單，普遍存在“其他權力”的兜底性權力的現象。兜底權力的存在，往往使得省級行政機關保留隱形行政審批事項、設置政府行政權力的“玻璃門”和“彈簧門”，將兜底權力條款異化為部門尋租的工具。所謂“玻璃門”，就是在生產經營活動監管中偷載謀取不正當利益的摸得著卻看不見的門。[12]通過“玻璃門”行政人員利用公權力執行法律所禁止的行為，為滿足自身利益對監管對象“管、卡、壓”，造成不公平競爭，損害行政性對人的合法利益。所謂“彈簧門”，是指民營企業在市場準入門檻上遭遇相關限制，被政策“彈出”的現象。其實質是政府行政部門出于自身利益的考慮，對已進入某些行業的民營資本設置障礙，迫使其在非市場因素干擾的情況下退出市場。

五、路徑選擇: 省級政府權力清單制度的完善

(一)全面清理行政權力，及時公開權力清單

當前，省級政府在權力清單制度建設過程中存在清權和曬權不徹底的問題，因此必須全面清理行政權力，通過各類新聞媒體及時向社會公開。其實這是兩個問題，一是權力清理的問題，二是公開權力的問題。這就要求：一方面要全面清理省級政府的各類規章、規范性文件，規范權力的來源。當前列入省級政府權力清單中的行政權力，不是行政機關所實際享有的權力，而是有法律依據的權力，因而，應當為行政權力尋找法律上的依據，使省級政府權力清單上的權力具有合法性。當前省級政府擁有的各類行政規章和規范性文件，使省級政府擁有許多行政權力，但這些權力有的不盡合法，給行政權力的清理帶來很大困難，所以有必要對各類行政規章、規范性文件進行全面清理，從合法性層面明確行政權力的來源。另一方面要加大對權力清單的宣傳力度，及時向社會公開。陽光是最好的防腐劑，將省級政府的權力清單“曬”在陽光下，有利于行政機關依“單”行政，規范省級行政機關的行政行為。這就需要進一步加強權力清單和權力運行流程的信息化建設，改進政府行政審批手段和方法，提高省級政府權力的透明度。這就要求，一方面省級政府要統一公開本級政府所有職能部門的行政權力，另一方面各省級政府職能部門也要自行公開自身所擁有的行政權力；一方面要公開省級政府權力的名稱、行使主體和設定依據等靜態內容，另一方面也要公開權力運行流程、程序和時間等動態信息。同時，要加大對省級政府權力清單的宣傳力度，引導社會公眾監督權力運行，逐步完善權力運行的外部監督機制。

(二)明晰權力劃分依據和標準

由于省級政府部門在權力劃分上存在標準和界限不清晰的問題，給權力梳理帶來了困難，導致分類推行權力清單制度的操作性不強，明晰省級行政權力劃分標準和依據十分關鍵。可以將行政權力劃分為行政服務、項目運作和政策管制三類，[13]提高權力清單劃分的可操作性。行政服務指的是政府行政部門為行政相對人提供的各類輔助性公共服務，這里強調一點，基于行政服務的行政權力一定是來自于法律法規授權，有法律依據，否則不允許存在；運作項目指的是政府通過財政預算設立各種項目，以滿足社會和公眾各類公共需求；管制政策指的是政府運用合法的國家強制力對經濟和社會領域的活動所采取的禁止或允許的行為，主要體現為行政許可、行政審批等權力。這種劃分標準優點有兩個：一是該標準僅包括三個類別，方便省級政府部門對照和統計行政權力，同時也為市級、縣級和鄉級提供了行政權力的劃分依據和標準；二是這種劃分標準相對比較清晰，有利于省級政府清理行政權力。以行政服務、項目運作和政策管制三類標準為依據梳理省級政府的職責權限，能夠做到對省級政府行政權力的全面清理，為權力清單制度建設提供相應的保障。

(三)依法核定清單上的權力

權力清單合法性的關鍵是確權主體的合法性。人民代表大會是國家權力機關，把人民代表大會對權力清單的確認作為權力清單合法化的關鍵環節。作為省級政府及其所屬部門的權力清單，必須經過省級人民代表大會或者常務委員會的確認，才能成為合法的權力清單。在權力清單制定的過程中，成立確權委員會，其委員會成員應具有廣泛的代表性，應包括人大代表、行政部門負責人、法院人員、檢察院人員、相關領域的專家學者以及行政相對人，以保證權力清單制度的全面性、合法性。除此之外，還應制定科學的、標準化的確權流程。科學的、標準化的確權流程應包括如下步驟：第一步是省級政府及其所屬部門自主清理本部門的行政權力，確定行政權力的名稱、流程、風險等級等，盡可能全面的清理本部門行政權力，上報省級政府法制部門；第二步是省級政府法制部門根據行政部門上報的權力清單核定權力來源的法律依據，并提交確權委員會，形成初步的權力清單草稿；第三步是將確權委員會的意見反饋給省級政府行政部門，政府行政部門根據反饋意見對權力清單草稿進行修改，再次經過確權委員會審核，然后報送省級人大機關；第四步是人大機關終審，進行備案、同意實施權力清單。

(四)依法規范兜底性權力

省級政府權力清單中兜底性權力的存在，容易使政府行政部門保留隱形行政審批事項、設置“玻璃門”和“彈簧門”，將行政權力異化為部門尋租的工具。所以，省級政府在制定權力清單時，相關行政部門應詳細清理記錄本部門的權力，盡量將所有存在的行政權力全部列入權力清單范圍。在將行政權力制定清單的過程中，確保權力清單與相關法律法規相吻合、相一致。對于行政部門的兜底性權力，一方面要理清政府的職責，確定哪些是政府的職能，哪些是市場的職能，將那些政府“做不了、做不好”職能從權力清單上剝離出去，還權于市場，還權于社會組織；另一方面，將那些應該由政府承擔的職能納入省級政府權力清單中，明晰兜底性權力中政府機關的職責權限，并明確相應的行政機關責任主體，確保兜底性行政權力無缺位現象。

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(責任編輯：周建瑜)

[中圖分類號]D630.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-5955(2015)04-0036-05

[作者簡介]何煒，男，河南夏邑人，管理學碩士，商丘學院教師，研究方向：公共行政理論與實踐。

[收稿日期]2015-10-30