構建社會共治新機制推動教育公平有效實現

楊　妍　吳玉宗

(1.南京大學政府管理學院，江蘇南京　210046 ；2.溫州大學法政學院，浙江溫州　325035)

構建社會共治新機制推動教育公平有效實現

楊妍1吳玉宗2

(1.南京大學政府管理學院，江蘇南京210046 ；2.溫州大學法政學院，浙江溫州325035)

[關鍵詞]社會共治；教育民主與法治；政府主導；自主辦學

[摘要]黨的十八大提出了“大力促進教育公平”的戰略要求。解決我國當前教育不公平現象需要建立政府主導的社會共治教育資源配置的新機制。這個機制以教育的民主和法治為基礎，以政府主導為平臺，以教育投資主體和學校自主辦學為實施載體，以多維主體的合力監督為保證。在這樣的機制下可以推動和保證教育公平的發展。

教育公平是“指人們不受政治、經濟、社會地位和民族、種族、信仰及性別差異的限制，在法律上享有同等的受教育權利和機會。”[1]“所謂教育公平的問題，實際上就表現在國家或政府給每個公民提供受教育的機會, 以及這種機會的短缺與所有全體公民實現自己受教育這個基本權利之間的一個矛盾。”[2]我國的教育公平問題主要表現在教育資源(資金、學校設施、師資等)分配不均，形成了地區間、城鄉間、社會群體間在受教育機會、享受優質教育資源等方面嚴重失衡，也形成了在同樣層次的不同類型的學校之間享受教育資源的不公平，還形成了一些特殊的群體受教育權利得不到保障等。國家近期頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》把促進教育公平作為我國的基本的教育改革政策，把形成惠及全民的公平教育作為未來十年教育的發展目標。黨的十八大報告提出要“大力促進教育公平，合理配置社會資源。”這實際上指出了解決教育公平的問題就是要解決教育資源的合理配置的問題。所謂資源配置是指資源在不同用途和不同使用者之間的分配。如果教育資源公平合理的配置，就不會有教育不公平問題的存在。我國過去的教育資源配置是單一政府計劃配置的機制。在我國人們物質文化生活水平不斷提高、教育大眾化進程加快的情況下，人們對于教育公平的新訴求越來越強烈，舊機制下的教育資源配置的弊端越來越顯露出來。實現教育公平的核心是建立改革舊教育資源配置的機制，創建政府主導的社會共治的教育資源配置機制。所謂政府主導的社會共治的教育新機制是指按照社會主義民主和法治原則，在政府主導下，由參與和關心教育事業的各種社會力量的權利義務關系構成的一種全社會共同治理的體系。這個新體制機制是法治為本、政府主導、投資主體和學校自主辦學、社會廣泛監督的體制。

一、 以民主和法治為社會共治的基礎

教育關系到國家和民族的未來，是社會發展的百年大計。教育關系到社會的每一個家庭，也關系到每一個人。教育對于人的未來發展、社會的長遠進步和民族的興旺發達都有極其重要的意義。因此，如何辦教育、辦什么樣的教育、教育資源如何籌措、教育資源如何配置等，都不只是政府的事情，更不只是教育行政部門的事情。它關系到廣大受教育者、關系到眾多的受教育者的家庭、關系到社會對教育產品的需求、還關系到教育機構和教育工作者，其影響是全面的。教育是全社會絕大多數人關心的大事，因此，教育的所有重大問題都必須有廣大人民群眾的參與和決定，必須建立在全民共識的基礎上，只有這樣才有有效實施的基礎。因此，教育公平的機制必須建立在民主的基礎上。同時，教育公平關系到全社會各個方面的努力，要把在民主基礎上達成的共識上升為權威性的、剛性的法律，保證民主形成的教育公平的機制能夠得到有效的運行，民主機制下形成的政策和制度能夠得到有效的遵守，違反者受到應有的懲罰。民主和法治是教育資源配置社會共治機制的基礎，這個基礎保證著教育社會共治機制的有效運行。

教育資源配置新機制在民主的基礎上運行。我國民主制度設計集中體現在人民代表大會制度上。因此，首先要充分發揮人大機關的作用，人大應該是教育資源配置社會共治的討論、審查和決策的平臺。教育事業的重大規則的制定、教育發展的重大政策的變動和教育財政資金的分配等，應該由人大來組織討論、審查和決定。教育公平的維護應該更多的依靠人大制度來實現。各種教育社會共治主體在人大這個民主決策的平臺上進行公開的利益博弈。而經過人大審查程序決定的重大事項，也更具有執行的權威性和公信力。我們過去的很多的非均衡發展的重大政策如211政策、985政策等都完全由國務院、教育部來決定，不經過人大審查和批準，是非常不正常的。從國際經驗來看，要保證財政資金有效的投入到教育事業上去，必須讓人大來決定和監督各級政府落實教育財政資金的撥付和使用，行政機關是社會共治的服務平臺。其次，教育行政部門要建立起聽取各方面意見的渠道，真正吸收廣大人民群眾的意見，還要建立教育諸相關方面人士的溝通、協商制度，而且還要把相關爭議問題提交政府和人大審議。各級人大內要設立重大教育資源投入、配置的討論、審查、批準的程序。只有在保證教育資源籌措、分配方面的民主機制，社會共治才有權威性的政策決定平臺。最后，要保證教育資源配置的公平就必須把教育資源配置計劃的制定、執行和監督全過程置于民主制度之下。第一，教育資源配置計劃的制定必須公開透明。教育行政部門在制定教育資源計劃前要向社會公開，教育行政部門制定的初步計劃交由社會公開討論，聽取廣大人民群眾的意見和建議。收集意見后修訂計劃要召開聽證會，聽取與教育相關部門和人士的意見，最后由相關級別的人民代表大會決定。第二，教育資源配置計劃的執行要公開透明。教育行政部門執行教育資源計劃，執行過程要公開透明，接受全社會監督。第三，教育資源配置計劃執行的效果要由審計部門、第三方評估機構進行績效評估。只有這樣的機制和程序才能保證教育資源配置的公平性和科學性。

教育資源配置新機制要在法治的基礎上運行。社會共治是多元治理主體在法律基礎上的共治。要建立社會共治的教育資源配置新機制，就必須完善《教育法》，使之成為社會共治的基礎。要把民主基礎上形成的教育方面的共識法律化，以保證民主的決策能夠切實有效的貫徹、落實和實施。當前我國的《教育法》沒有關于教育的社會共治的思想和內容，需要修訂，應該在《教育法》中劃分基本公共教育服務和非基本公共教育服務，明確社會力量進入不同教育服務的條件、投入比例和利益分享比例，明確各個教育主體的職責、權利和義務，把社會各個方面的力量整合起來，共同發展教育。法律中要明確政府、學校、家長、學生、社會團體、教育投資者在教育資源籌措、分配和教育管理方面的職責、權限及違約責任。特別建議制定《教育投資法》，以盡可能吸收更多的社會資金投入教育領域，確保教育資源投入相對充裕，從而為人民群眾提供更多的優質服務。其中要特別對社會力量投入基本公共教育服務領域給予政府支持。對社會力量投入非基本公共教育服務的收費、經費使用原則和利潤分享比例等都要規定清楚。要保證教育資源的投入和分配有法可依。這樣各種社會力量才能夠依法敢于、樂于投入教育資源。如果社會力量投入非基本公共教育服務，政府則可以抽出更多的教育資源投入基本公共教育服務。

二、 以政府作為社會共治的活動平臺

政府是社會共治機制的活動平臺，各種社會治理力量在政府的基礎上來實現教育資源配置的共治。在民主決策和法律形成的過程中，政府要在其中發揮重要的提供信息、宣傳主張和提供建議的作用。同時，政府也有責任把共治主體組織、召集起來協商的職責，最后，政府的政策和措施要依靠各個共治主體去實施，也需要得到其支持和配合。所以，社會共治機制的常規活動平臺還是在政府。政府是共治的召集人、組織者和協調者。

我們批評政府單一化教育資源配置存在弊端，不是否認政府在教育資源配置方面的主導作用，而是認為應該拓寬教育資源的主體，增加資源投入的來源以充實教育資源。同時我們認為政府應該從具體的辦學主體中退出來，更專注于履行教育資源的投入、教育資源分配的協調和教育資源使用的監督。在市場經濟機制下，政府是公共教育服務的提供者，是教育資源的配置主體之一。從歷史和現實的情況來看，政府的職能主要是學校舉辦者、辦學者和教育產品消費者之間的管理者和裁判者，維護教育公平、促進教育公平的發展是政府最大、最重要的責任。胡錦濤總書記2007年《在全國優秀教師代表座談會上的講話》中，首次提出“要把促進教育公平作為國家基本教育政策”。因為教育公平既是社會公平的重要方面，又是促進社會公平的重要力量。所以，政府在新機制下的責任更加重大，任務也更加艱巨。但是，政府在教育資源配置新機制中確實面臨職能轉變的問題。公共利益能否得到維護，行政人員是否把公共權力作為公共利益的保障，行政人員的行為是否促進了公共利益的實現，是判斷我國政府及其行政的公共性質是否發生了變異的依據。[3]各級政府和教育行政部門應該是教育法律和重大教育政策的執行者。它應該是利用各種行政手段和措施(最主要的是財政措施)來保障、服務于教育事業，監督、檢查各種教育行為主體的行為，維護教育事業發展的公平環境。各級政府是促進教育公平的主要承擔者，民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量，民辦教育著重滿足和適應社會選擇性教育的需求。各級政府在保證公辦教育促進公平的基礎上要大力鼓勵民辦教育事業的發展。在人民群眾的教育產品需求越來越多樣化和個性化的時代里，促進教育在公平基礎上的全面發展也是各級政府的職責，要為他們服好務。

政府還是教育公平政策的具體規劃者和實施人。特別是在解決教育資源短缺地區資源的增加方面發揮著重要作用。實現教育公平的根本措施是加大教育資源向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜的力度，加快縮小教育條件、教育水平的差距，加大教育投入。同時，還要把教育資源更多投向特殊困難群體，比如，農民工子女、殘疾人等等。

當前，政府在教育方面的不少問題“都與政府職能越位錯位、權力過于集中等相關。”[4]必須加快轉變職能，簡政放權。要以政府向學校放權為重點，以政府放寬對教育的管制為核心來促進社會多元主體的辦學治理能力的生長，擴大學校辦學自主權、發揮中介機構的作用，吸引教育事業的社會參與，這樣，政府才能成為社會共治中的主導者、組織者，成為凝聚諸多教育發展力量的中心。而有諸多教育事業參與者的協助，政府也能更加超越于實際操作者的地位，看得更遠，看得更深，從而把教育事業辦得更好。

三、 以教育投資主體和學校自主辦學作為社會共治的實施載體

在教育資源配置社會共治的機制中，教育投資主體是教育資源投入和教育資源配置執行的重要機構。在這個機制中，吸引大量投資主體興辦教育是機制實現的核心，也是社會共治的具體實施載體。沒有更多的社會力量投資教育，社會共治就成為了一句空話，這個機制也就沒有生存和發展的可能性。所以鼓勵社會力量投資教育事業是關鍵、是重點。在我國當前教育發展中，教育投入不足仍然是一個嚴重的問題。政府的教育投入在2012年才達到國民生產總值的4%。由于教育投入不足，所以在農村地區、邊遠貧困地區和民族地區教育的條件還相當差，教育資源還嚴重短缺，一些學校校舍殘破、師資不足、場地不足還一定程度的存在。當政府投入遠不能滿足全社會教育產品供給需要的時候，社會力量投入教育資源是一個非常重要的來源。在西方發達國家，政府教育投入遠比我國高的國家，仍然大力鼓勵、支持社會力量投資教育事業。我們的新機制必須在這個方面有更有效的措施來吸引社會力量投資教育。社會力量投資教育即使在城市和發達地區，也可以促進政府抽出投資在城市的資金去促進和保證山區、貧困地區和民族地區的教育公平。在社會共治的教育資源配置新機制下，有志于促進我國教育事業的企業、社會團體和個人成為教育公平發展的新生力量。在這樣的機制下，他們可以以各種方式興辦或者投資學校教育。他們既可以投資興辦基本公共教育服務的實體，也可以興辦非基本公共教育服務的實體。按照法律規定，他們投資基本公共教育服務的學校，同樣可以獲得政府財政的撥款。他們投資非基本公共教育服務，作為投資主體，可以依法辦學、依法收費和依法分享收益。作為教育興辦者，他們可以根據法律和政府政策的規定，自主決定辦什么學校、怎么辦學校、培養什么樣的人，怎么培養等，有充分的教育自主權。多種多樣的辦學模式可以為學生提供更多的選擇接受教育的機會，可以把學校辦好、辦活，辦出特色、辦出水平。在公平競爭中利用社會力量增加教育資源投入、提高辦學質量，這樣為推進教育公平提供了堅實的基礎。

在教育資源配置新機制中，學校要成為爭取教育資源公平配置和合理配置的主體。要讓學校獨立自主辦學，讓他們從自身的生存和發展的角度去爭取教育資源的合理配置。各個學校之間要在平等、公開的基礎上依靠優質的服務去爭取政府和社會提供的教育資源。因此，學校的辦學自主權格外重要。如果他們只是政府教育行政機關的附庸，爭取教育資源只靠學校的地位和與教育行政機關的關系，那教育資源配置公平就基本不可能。辦學自主權和公平公開的資源競爭是新機制的重點，如果沒有具體去爭取教育公平權的辦學實體，教育公平實現就缺乏動力。當然，學校要發揮好維護教育資源配置公平的作用需要融合多方面的力量。首先是在辦學過程中要建立起投資人、學校、家長和學生參與的多方協作機制，能夠有效的爭取社會資源投入教育。其次要在學校之間建立起聯系溝通機制，雖然學校間有資源競爭的問題，但是，在辦學、資源分配等方面應該有合作的領域，可能的話，可以建立學校聯盟，增強溝通和合作。只要學校把多方面的力量融匯起來，就會形成強有力的力量，就能夠有效的爭取、維護和實現教育的公平。

四、 以社會廣泛監督作為社會共治的保障措施

教育是政府的事情，也是全社會普遍關心的事情，因為教育關乎每一個家庭、每一個孩子，甚至關系到每一個勞動者。當今社會，接受教育被認為是公民應該享有的而由國家、社會和家長予以保障的基本權利，而絕不是同時應承擔的義務，教育的目的直接指向人的個性、才智和身心能力的最充分的發展。[5]教育公平既是社會公平的重要方面，又是促進社會公平的重要力量。教育資源配置新機制保證了資源如何籌措、如何分配、如何使用，能夠預防性的保證教育公平。但是，教育資源在實際利用中是否真正投入到學校設施、條件的建設，是否真正投入到學生身上，是更加關鍵的問題。如果這個環節出問題，教育不公平現象仍然會存在下去，所以，全社會廣泛監督教育資源的配置、使用是促進教育公平的重要制度保證。教育資源既要配置公平、合理、又要利用有效，要防止教育資源的浪費、濫用或貪污腐敗行為就必須加強對教育資源配置、利用的社會監督。雖然教育表面上看是政府和教育興辦主體的事情，但是，從實質上看，它是為社會培養什么樣的人的大問題。它怎么發展、怎么運行影響著社會的長遠發展，影響著民族的未來，也影響國家的長治久安。因此，教育不是可以由各個主體隨心所欲去辦的問題，必須接受全社會的監督。法律應該賦予全體人民對教育的監督之權，法律應該規定教育政策制定公開、教育管理規定公開、學校信息公開等條文，方便社會的監督。

法律要賦予公民利用各種新聞媒體、各種傳播平臺發表意見、建議和批評的權利，以保證教育事業的發展能夠確保“公共性”。在社會監督中，公共輿論的監督極其重要，社會個體和團體要能夠及時利用成本最低、效益最好的各種傳播媒體。加強對教育資金使用的審計監督或者第三方監督，是確保教育資源配置公平合理和利用有效的最重要的兩個環節。審計部門應該對教育資金的使用進行專項審計。對學校還可以啟動第三方機構進行獨立審計，保證教育資金真正用在教育上，用在受教育者身上。

五、 結論

綜上所述，教育資源社會共治機制的構建，可以從以下幾個方面促進教育公平。第一，通過民主的機制和程序的規定，可以讓社會各種力量形成對教育和教育公平的關注，建立起促進教育公平的動力機制。第二，通過擴大社會投資教育機制的建立，可以充分發揮社會資源投資教育事業的作用，緩解教育資源的短缺，形成政府財政資金保證基本教育公平、社會資金促進教育個性化發展的協調局面。第三，通過學校自主權的擴大和投資者、家長參與學校管理機制的建立，可以既保證教育公平又給學生提供更多的接受教育的選擇機會，確保教育公平與教育個性化發展的有機結合。第四，通過廣泛的社會監督機制的建立，可以克服教育行政部門、教育投資者和學校在辦學過程上出現由于“理性人”選擇導致的教育不公平現象，保證教育公平在人民群眾的審視下運行。

〔參考文獻〕

[1]劉平秀．教育公平與教育政策選擇[J].湖北社會科學，2010(2).

[2]萬人俊．再談教育公平問題[J].現代大學教育，2010(1).

[3]張康之．尋找公共行政的倫理視角[A]．北京：中國人民大學出版社，2012 . 194 .

[4]鐘秉林．教育資源怎樣配置[N].光明日報2011-12-5.

[5]謝非非．受教育權屬性闡釋[J]. 社會科學家，2013(9).

(責任編輯：孫開慶)

[中圖分類號]G40

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-5955(2015)04-0053-04

[作者簡介]楊妍(1979- )，女，寧夏石嘴山人，南京大學博士研究生；中國傳媒大學南廣學院副教授，主要從事公共管理、服務型政府研究 ； 吳玉宗(1957- )，四川威遠縣人，教授，溫州大學公共政策與地方治理研究所所長，主要從事公共管理、公共政策研究。

[收稿日期]2015-10-10