關于新時期依法治理工作的思考

法治進步是社會文明進步的重要標志，法治建設是政治文明建設的重要內容。依法治理作為法治建設的有效載體，自上世紀80年代開展以來，以法治精神為指引，在各個歷史階段都發(fā)揮了極其重要的作用。黨的十八屆四中全會，以依法治國為主題，描劃出法治中國的清晰藍圖，對推進多層次多領域依法治理提出了明確要求。如何理解和做好新時期的依法治理工作，成為我們當前亟需研究和解決的重要問題。

一、法治與依法治理的關系

依法治理工作是在法治的大環(huán)境下定義和推進的。要理解依法治理，首先必須理解法治的基本涵義，進而理解兩者的關系。

（一）法治的基本內涵

“法治”是一個歷史范疇，不同的時代賦予其不同的含義。法治最早可追溯到亞里士多德的法治理論，亞里士多德提出的法治包括兩點，一是有優(yōu)良的法律，二是優(yōu)良之法得到民眾普遍遵守。這個思想得到了后來者的發(fā)揚，并構成了當代法治思想（Rule of law）的核心與精髓。在中華數(shù)千年的文明中，很長一段時間是封建專制的歷史。即使古代也曾有過法家，有過所謂的法治，但那不是現(xiàn)代意義的法治，而是把法律或者說法治作為維護封建專制統(tǒng)治的工具和手段，是“輔之以法的人治”。到了現(xiàn)代，隨著時代發(fā)展和社會進步，“法治”的含義有了實質變化，民主“法治”取代專制“法治”成了社會主流，現(xiàn)代“法治”代替?zhèn)鹘y(tǒng)“法治”成為社會發(fā)展趨勢。

現(xiàn)代法治，就是通過法律治理國家，即在法治狀態(tài)下，所有公民與社會組織皆依法行事，公民個人享有憲法和法律保障的廣泛權利，同時也負有相應的法律義務；立法、司法、行政等權力部門都在法律框架內有序運行，依法律產生，受法律約束，對法律負責，國家的權力與公民的權利都通過法律得到合理配置。法治是以民主為基礎的，以嚴格依法辦事為核心的，以制約權力為關鍵的社會理想、社會治理機制以及社會活動與秩序狀態(tài)。簡言之，法治，就是良法善治，即通過法律使權力和權利得到合理配置的社會狀態(tài)。法治的核心價值是以法律規(guī)范權力，以法律約束權力，最終實現(xiàn)在法律統(tǒng)治下的以權力約束權力，從而保障公民自由。這是法治的最高原則和根本目的。

（二）依法治理的基本內涵

依法治理是依法治理主體依據(jù)法律或運用法律手段管理公共事務的實踐活動，是法治的重要組成部分。它的主體是多元化的，是一個立體互動的多層次網絡體系，是指依照憲法和法律享有依法治理權利和履行依法治理義務的組織和個人，包括公民、黨和國家機關、人民團體和社會組織。依法治理的客體也就是依法治理的對象，主要是公共權力和公共事務。從橫向來看，涉及立法、司法、執(zhí)法、普法、法律服務、法治監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)；從縱向來看，包括地方、行業(yè)和基層的依法治理，并逐步延伸到多層次多領域。

（三）依法治理與法治的關系

依法治理是法治的必然要求和載體，但依法治理能否實現(xiàn)真正的法治，則取決于對法治精神的把握和貫徹。盡管民主框架下的法治和專制框架下的“法治”，都有依法治理的內涵，都要憑借依法治理這一載體實現(xiàn)目標，但依法治理與法治的關系截然不同。作為專制延伸的“法治”，其依法治理的實質是權力意志借助法律在社會秩序中的實現(xiàn)；作為專制對立面的法治，遠遠超越了依法治理，把依法治理置于法治價值的統(tǒng)攝之下，使之成為法治的一個重要環(huán)節(jié)，其實質是民主精神、正義價值在法治秩序中的實現(xiàn)。因此，單純的依法治理并不必然帶來法治預期，只有把它納入民主框架中，置于法治精神的價值尺度下，才能真正成為走向現(xiàn)代法治的通道。

二、依法治理的發(fā)展歷程和經驗做法

從1985年啟動“一五”普法以來，中共中央、國務院轉發(fā)了六個由中宣部、司法部制定的在公民中開展法制宣傳教育的規(guī)劃，全國人大常委會也相應通過了六個有關法制宣傳教育的決議。隨著普法教育深入持久地開展，公民的法律意識不斷提升，人民群眾對依法管理社會各項事務的要求也逐漸提高，依法治理工作開始逐步推進。30年來，我國的依法治理事業(yè)伴隨中國法治的發(fā)展而發(fā)展，經歷了初步開展、全面實踐、深化發(fā)展階段，已經由小變大、由弱變強、由低到高，形成了地方依法治理為主體、行業(yè)依法治理為支柱、基層依法治理為基礎的三大工程和多層次、多領域的工作格局。

（一）發(fā)展歷程

1.初步開展階段。這個階段是從“一五”普法（1986~1990年）到“二五”普法（1991~1995年）。黨的十一屆三中全會后，改革開放的春風伴隨著中國法治的復蘇。“一五”普法期間，通過全民普法教育的開展，人們的法律意識不斷增強，依法辦事的意識有了提高，依法治理活動開始在一些地區(qū)和企業(yè)進行實踐，但尚未形成整體性的布局和態(tài)勢。到“二五”普法時期，開展了依法治鄉(xiāng)、縣、市和省、自治區(qū)、直轄市依法治理及行業(yè)依法治理的試點工作。全國絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市都不同程度地開展了依法治理，縱橫結合的依法治理網絡初步形成。

2.全面實踐階段。這個階段經歷了“三五”普法（1996~2000年）到“五五”普法（2006~2010年）時期。伴隨著依法治國基本方略的提出，“三五”普法期間，依法治理工作有了突破性進展，逐步實現(xiàn)從單一普法向全面推進依法治理的轉變。依法治省（區(qū)、市）工作作為依法治國基本方略在區(qū)域內的生動實踐，也為各級領導高度重視。“四五”普法到“五五”普法期間，依法治理工作開始與人本文化、科學發(fā)展、和諧發(fā)展相對接。把領導干部學法用法作為重中之重，要求各級領導干部“帶頭學法用法”，依法決策、依法行政、依法管理，努力實現(xiàn)“領導方式和管理方式的轉變”。“法律六進”活動廣泛開展，民主法治村（社區(qū)）、法治縣（市、區(qū)）等各類法治創(chuàng)建活動成為新的載體逐步推進。全國31個省（區(qū)、市）都開展了依法治省（區(qū)、市）活動。以地方依法治理為主體、行業(yè)依法治理為支柱、基層依法治理為基礎的“三大工程”格局已經形成，多層次多領域依法治理工作提上日程。

3.深化發(fā)展階段。“六五”普法（2011~2015年）伊始，黨的十八大把依法治國提到了更高層次，突出強調法治是黨治國理政的基本方式。習近平總書記站在黨和國家全局發(fā)展的高度，多次就全面推進依法治國、建設法治中國發(fā)表重要講話。“六五”普法期間，在總結以往經驗的基礎上，扎實開展了多層次多領域依法治理工作，重點開展了基層法治創(chuàng)建、依法行政示范單位創(chuàng)建和專項治理活動，不斷提高民主法治村（社區(qū)）、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建水平。當前，黨的十八屆四中全會以依法治國為主題，強調要“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”，“推進多層次多領域依法治理”，并把沿襲了近30年的“法制宣傳教育”改為“法治宣傳教育”，更加突出了法治理念和法治精神的培育，更加突出了運用法治思維和法治方式能力的培養(yǎng)，更加突出了法治實踐水平的提升。至此，依法治理被賦予了推進法治社會建設的新涵義，在多層次多領域全面展開，深化發(fā)展。

（二）經驗做法

1.注重探索實踐。在我國，開展法治實踐沒有現(xiàn)成的模式，是在摸著石頭過河。一方面，不斷注重發(fā)揮各個地方、各個部門的積極性、創(chuàng)造性，勇于實踐、大膽探索，努力體現(xiàn)自身特色；另一方面，加強調查研究，及時總結經驗，以問題為導向，不斷解決新情況、新問題，推動工作均衡發(fā)展。天津市在“四五”普法期間，探索開展了民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建活動；從2012年開始，結合自身實際，探索建立領導帶頭、有關部門積極參與、重點課題廣泛招標的研究機制，推進重點課題攻關，促進多元化、多角度研究，為法治天津建設實踐提供有力支撐。

2.突出工作重點。依法治理始終堅持重點帶動，整體推進，工作的著重點主要是行政權和司法權。從地方實踐來看，依法行政是建設法治國家的重頭，各個地方黨委、政府都抓緊抓實，從建設法治政府方面來推動依法治理和法治創(chuàng)建工作。天津市圍繞《法治天津建設實施綱要》《深化法治天津建設實施綱要》，始終堅持有重點、有步驟、有秩序地推進工作，結合公正司法、依法行政等工作重點，每年確定年度重點任務作為抓手，明確每項任務的具體舉措、時間進度和責任主體，逐步推進法治天津建設目標任務實現(xiàn)。

3.搭建載體平臺。法治創(chuàng)建活動是推進依法治理的重要載體和有效途徑。在實踐中，各省市不斷拓展法治實踐的平臺，努力構建多層次、寬領域的法治創(chuàng)建載體，形成橫向到邊，縱向到底的依法治理工作抓手。2008年以來，全國開展法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動，目前已覆蓋93%的地（市、州、盟）和86.6%的縣（市、區(qū)、旗），天津市有8個區(qū)縣和44個村（社區(qū)）被評為“全國法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動先進單位”和“全國民主法治示范村（社區(qū)）”。

4.加強制度建設。各級黨委、政府把普法和依法治理工作擺上重要議事日程，制定規(guī)劃和計劃，建立組織實施機構，完善工作制度，研究解決問題，加強監(jiān)督指導。天津市建立健全法治天津建設領導小組和辦公室，切實履行組織推動、指導協(xié)調和檢查考核職能；先后出臺《天津市法制宣傳教育條例》《法治天津建設實施綱要》《深化法治天津建設實施綱要》《“法律六進”工作制度》，出臺加強領導干部和青少年學法用法、農村和企業(yè)民主法制建設的意見，特別是印發(fā)了開展法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動的意見和標準，有力推進依法治理工作法治化、制度化、規(guī)范化；從“四五”普法開始，每年對普法依法治理工作開展全市性督導考核，不斷探索建立普治考核評價體系，2014年這項工作被納入全市區(qū)縣績效考評，確保軟任務變成硬指標，扎實有效地推動工作。

30年來，普法和依法治理工作推進法治建設穩(wěn)步發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。在總結經驗的同時，我們也看到，依法治理在層面、領域和環(huán)節(jié)等諸多方面，還存在著不容忽略的問題：一是依法治理動力在地方、部門與國家不同步之間的矛盾；二是依法治理需要將法治作為價值目標與將法治作為單純的治理工具之間的矛盾；三是依法治理需要整體推進與某些地方和部門存在的單項突進、零星治理之間的矛盾；四是依法治理需要強力推動與一定程度存在的領導和保障不夠有力之間的矛盾。這些矛盾和問題亟需我們高度重視，采取有力措施切實解決。

三、當前推進多層次多領域依法治理的發(fā)展趨勢和主要任務

黨的十八屆四中全會提出推進多層次多領域依法治理，提高社會治理法治化水平，推進法治社會建設的重大任務，這是對多年來我國依法治理經驗的總結和發(fā)展，反映了我們黨對社會治理和依法治國規(guī)律性認識的深化。推進多層次多領域依法治理，是當前創(chuàng)新社會治理、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是全面推進依法治國、加快法治社會建設的內在需要，也是維護社會和諧穩(wěn)定、實現(xiàn)國家長治久安的具體舉措。要按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》部署要求，深刻領會這項工作的重大意義，明確它在時代潮流下不可逆轉的發(fā)展趨勢，明確它在當前所擔負的目標任務，推進多層次多領域依法治理全面發(fā)展，為推進法治社會建設、加快建設社會主義法治國家奠定堅實基礎。

（一）發(fā)展趨勢

1.從工具論到確立法治精神。法治不僅僅是法律制度體系的建構、完善和施行，在推進法治進程中，如果沒有確立起全社會的法治精神的價值信念，依法治理將很難跳出人治的怪圈。弘揚法治精神，已成為一種時代要求。立足法治精神，樹立民主法治目標，是依法治理走向真正法治的前提和基礎。當前，依法治理呈現(xiàn)出由更注重發(fā)揮工具載體的作用，向更注重與法治精神相統(tǒng)一的發(fā)展趨勢。我們必須從樹立法治精神的高度來理解和把握依法治理，不僅全體公民、社會組織要具備法治價值信仰，享有和行使國家權力的機關及領導干部更應具備這一信仰。

2.從注重直接成效到注重長期性、漸進性和全局性。依法治理是一個從量變到質變、從隱性到顯性、從短期效果到長期效果逐步發(fā)展的過程。我們不能急功近利，要克服短視現(xiàn)象，從僅僅注重直接成效的，運動式、間歇式、突擊式的短期治理活動中解脫出來，更多地抓深層次、長效性的法治建設，有計劃、有步驟地推進全方位依法治理。要從推動依法治理的進程、從實現(xiàn)地區(qū)法治的目標、從推進“五位一體”的整體協(xié)調發(fā)展看成效，將短期成效與長期成效、直接成效與終極成效、舉措成效與社會成效結合起來，統(tǒng)一認識，共同推進。

3.從自上而下推進到互動發(fā)展。早期的依法治理工作，主要依靠政府自上而下的推進，以達成實現(xiàn)法治的目標。經過多年的法治實踐，自下而上的社會演進越來越發(fā)揮出不容忽視的作用。沒有政府主導，僅靠民間力量來促進法治化，將會延遲這一過程的實現(xiàn)，還會因各種沖突和不規(guī)范，使法治化進程無端耗損社會資源。沒有社會的輔推，把法治的實現(xiàn)僅僅看作依靠政府法治戰(zhàn)略的設計和構想，將會忽略億萬民眾在法治進程中的重要作用，從而失去其應有的社會基礎。依法治理需要在這兩種力量下互相滲透、折中調和，形成政府和社會互動的持續(xù)深化的推進模式。

（二）主要任務

1.深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動。一是著力深化法治城市、法治縣（市、區(qū)）等法治創(chuàng)建活動，深入開展民主示范村（社區(qū)）創(chuàng)建。進一步拓展法治創(chuàng)建的廣度和深度，開展機關、事業(yè)單位、企業(yè)、學校和社會組織等各級各類法治創(chuàng)建活動。二是立足實際、突出特色開展法治創(chuàng)建。根據(jù)不同類型社會主體的性質、功能和特點，制定符合實際、特色鮮明的法治創(chuàng)建目標、標準和實施方案，分類指導、務求實效。三是探索建立科學完備的法治創(chuàng)建指標體系。科學確定衡量社會主體法治創(chuàng)建效果的代表性要素，分類研究制定法治創(chuàng)建考核指導標準和效果評估體系，對社會主體法治化程度進行量化評估，指導和推動法治創(chuàng)建活動深入發(fā)展。

2.深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理。一是深化基層組織依法治理，認真實施村民委員會和居民委員會組織法等基層群眾自治法律法規(guī)，健全完善村（居）群眾組織，推進村（居）民委員會依照法律和章程自主管理村（居）事務，推廣鄉(xiāng)村（社區(qū)）律師法律顧問制度，提高基層治理法治化水平。二是深入推進部門行業(yè)依法治理，大力推動各級政府部門和各行業(yè)普遍開展依法治理，全面推行法律顧問制度，建立政府法制機構人員和行業(yè)法務人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，發(fā)揮法律顧問在制定重大行政決策、防范法律風險中的積極作用，促進各級政府部門依法行政、嚴格執(zhí)法，社會各行業(yè)依法辦事、誠信盡責。三是深入推動多層次的地方和區(qū)域依法治理，在省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)各個層面上推進社會治理法治化，不斷提高國家和社會治理法治化水平。

3.發(fā)揮社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。一是制定完善市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程，推動形成多層次、多樣化的社會治理規(guī)則體系，把可以通過社會成員契約合意、自我規(guī)范或解決的問題交由社會規(guī)范或契約解決。二是引導和支持城鄉(xiāng)社區(qū)基層組織、行業(yè)和社會團體通過規(guī)約章程自我約束、自我管理，規(guī)范成員行為，依法維護成員合法權益。三是加強對社會規(guī)范制訂和實施情況的審查監(jiān)督，確保社會規(guī)范不違反法律規(guī)定，符合社會主義法治原則和精神。

4.發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用。一是要在黨的領導下，教育組織人民團體成員和所聯(lián)系群眾，依照憲法和法律，通過各種途徑和形式參與管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務。發(fā)揮組織特點和優(yōu)勢，完善工作機制，積極開展法治宣傳教育，依法維護團體成員和人民群眾合法權益。二是建立健全社會組織發(fā)揮作用的機制和制度化渠道。創(chuàng)新社會組織培養(yǎng)扶持機制，建立健全政府購買服務機制。引導社會組織發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、開展志愿服務，構建制度化服務平臺。鼓勵支持社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪。三是大力培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類社會組織。進一步推進政社分開，使之真正成為組織健全、制度完善、權責明確、運行規(guī)范的社會主體，發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務功能，為會員和社會公眾提供方便快捷的專業(yè)化服務。四是切實加強對社會組織的監(jiān)督管理。完善社會組織管理相關法律法規(guī)，構建法律規(guī)制、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督有機結合的監(jiān)管體系，完善社會組織內部治理結構，提高自我管理、自我約束能力，確保社會組織有序發(fā)展、規(guī)范運行。加強在華境外非政府組織管理，引導和監(jiān)督其依法開展活動。

5.建立完善的依法治理工作和保障機制。一是加強領導機制建設。進一步建立健全普法依法治理領導和辦事機構，保證機構規(guī)格、編制與所承擔的任務相適應。建立健全黨委統(tǒng)一領導，職能部門依法各司其職的責任落實機制，以黨委（黨組）書記為第一責任人，將依法治理作為重要議題，納入工作計劃，切實推進落實。建立健全并落實工作例會、重大事項報備、情況通報等工作運行制度，完善目標任務化、任務項目化、項目責任化工作推進方式，以科學、完備、行之有效的制度體系為依托，各方聯(lián)動從整體上推進工作。二是加強考核機制建設。建立健全科學完備的依法治理指標體系和考核標準，每年對普法規(guī)劃和人大決議執(zhí)行情況進行檢查或抽查，組織好中期推動和五年檢查驗收工作，適時引入社會評估機制。強化考核結果的綜合運用，形成相應的獎懲問責機制，確保各項工作落到實處。三是加強隊伍建設。強化干部學習交流和培訓，建立入門培訓制度，切實提高隊伍素質。

值此“六五”普法總結驗收之際，我們將認真總結經驗，直面存在的問題，搞好“七五”普法調研，找準定位，趁勢而為，對依法治理工作進行整體謀劃，做好頂層設計，以新理念提出新思路，以新辦法解決新問題，進一步提升依法治理成效，不斷推進法治天津建設開創(chuàng)新局面。

（責任編輯 趙海鷗）