檢察機關內部權責關系之探析——以主任檢察官辦案責任制改革為切入

彭智剛（北京市西城區人民檢察院副檢察長）

邢曉玲（北京市西城區人民檢察院）

引言

檢察委員會制度是我國檢察制度的重要組成部分，其運行狀況直接關系到整個檢察機關的權力運作。2013年11月，中央新一輪關于深化司法體制改革的意見要求“探索建立突出檢察官主體地位的辦案責任制”。2013年底、2014年初，最高人民檢察院相繼下發文件，在全國7個省份17個檢察院開展新一輪檢察官辦案責任制試點改革，推廣“主任檢察官辦案責任制”。主任檢察官辦案責任制改革實際涉及的是檢察權具體由誰來行使的問題。由于該辦案責任制賦予主任檢察官一定程度的獨立性,而檢委會則帶有明顯的集體決策色彩，如何應對這種變化，是擺在檢委會制度面前的一個問題。

一、考察：檢委會與檢察官獨立辦案之間存在的問題

1999年，最高人民檢察院開始在北京、天津、上海等地開展主訴檢察官辦案責任制試點。但由于相關配套措施沒有及時跟進，更主要的原因是制度設計先天不足以及司法實踐中主訴檢察官的“權、責不匹配”，這項制度的運行面臨重重困難，終于難以為繼，這項改革在很多地方名存實亡，重新回到了“三級審批制”的老路①項明：《主訴檢察官辦案責任制改革與完善》，載慕平主編：《檢察改革的新探索》，法律出版社2007年版，第182頁～187頁。。

在主訴（辦/偵）檢察官辦案責任制推行的十多年司法實踐中，由于該辦案責任制名義上賦予了主訴（辦/偵）檢察官一定程度的“獨立性”,將案件交由其自主判斷、處理檢察業務,而檢委會則帶有明顯的檢察集權色彩，基于這一原因，主訴檢察官辦案責任制與檢委會“集體斷案”在某些方面存在一定程度上的沖突。從歷史發展的關系來看，“主任檢察官制度”理應是“主訴檢察官制度”的升華②黃曙、周甲準：《主任檢察官視野下的內設機構改革》，《人民檢察》2014年第10期。，二者相比，主任檢察官辦理案件的獨立性更強，也正是這個獨立性的要求，更加加劇了主任檢察官辦案責任制與既有檢察體制的沖突，具體表現在：

（一）缺乏直接性

盡管直接言詞原則并不適用于審前階段,也不要求檢察機關遵守嚴格的親歷性,但必須承認,親身經歷對于正確判斷事實問題、法律問題以及正確作出訴訟決定、采取訴訟行為具有至關重要的作用。但是在檢察長主導決策以及檢委會研究案件的過程中，承辦人只是一個辦案的鋪路石，其最終辦案決策主體是檢察長和檢委會這兩個主體，檢察長和檢委會承擔了一個“辦案人之上的辦案人”角色，

在司法活動中，只有近距離觀察并在此基礎上作出正確的判斷，才更接近真實，也更讓人信服。檢察委員會的成員不參加或者直接感知審查活動，在召開檢察委員會會議時也不允許控辯雙方到會議上當面陳述，也不直接接觸證人、鑒定人、物證、書證等，而是僅僅通過書面材料、案件匯報等形式的認知容易存在偏差進而影響司法認知的準確性。“對案件情況全面了解的主訴檢察官沒有決斷權，而對案件情況不甚了解的檢委會卻有決定權”，這種尷尬實際上在司法實踐中很常見。

（二）檢察機關辦理案件責任劃分不明

檢察機關辦理案件責任劃分不明，司法實踐中主要有以下兩種情況：

一是檢察官和檢委會之間的責任難以落實。《檢察人員執法過錯責任追究條例》明確規定，檢察機關及其執法辦案部門經集體討論造成執法過錯的，由集體討論的主持人和導致錯誤決定產生的其他人員分別承擔責任。承辦人員隱瞞、遺漏案件主要事實、證據或者重要情況，導致集體討論結果錯誤并造成執法過錯的，由承辦人員承擔責任。這一規定固然不錯，但問題在于，事實認定是法律適用的基礎，在某些案件中事實認定比法律適用更為困難，而且事實認定與法律適用相比也往往不是涇渭分明的，這就使得負責事實認定的檢察官與負責法律適用的檢委會之間的責任分配未必科學、合理，實際上在司法實踐中雙方責任也難以截然分清。

二是檢委會責任追究幾乎為零。盡管“檢察委員會討論案件，應當由檢察委員會負責”，但是集體負責的責任承擔方式，似乎人人有責，但又責任分散，實踐中多出現一旦追究責任，只有檢委會承擔，容易造成僅僅是由檢察機關承擔責任甚至最終不了了之的局面③劉翠嬌：《論檢察委員會委員的責任追究制度》，載楊振江主編：《檢察委員會理論與實務研究》，中國檢察出版社2012年版，第93頁。。

（三）司法資源浪費

檢察官出于趨利避害的心理，難免傾向于將爭議案件、新型案件、有信訪風險的案件提交檢委會討論，爭議案件、刺頭案件儼然成了重大案件的代名詞，更有甚者變相將一些普通案件或在偵查階段就把案件提交檢委會，讓委員們討論偵查技術、方法和適用法律的問題——將案件提交檢委會，在檢察機關內部成了檢察官推卸責任的方式④謝曉歌：《檢察委員會制度的特點及其改革發展思考》，《人民檢察》2008年第8期。。此外，由于對重大案件的范圍認識不統一，主觀色彩相對比較濃厚，實務中也難免會出現“該上檢委會的未上，不該上檢委會的卻上”的尷尬局面。過多致力于案件的討論和處理，使得檢委會儼然成了“第二辦案機關”。

上述兩種情況，都有沖淡主訴檢察官獨立、公正、高效辦案的效果以及審查案件的責任感的風險，也極大地擠占了檢委會從事重大問題的研究、形成科學決策的發展空間，導致檢委會自身的職能嚴重弱化，既浪費司法資源，也損害了檢委會的權威。

(四)檢察官積極性降低

檢察官將案件提交給檢察委員會審議，從而啟動檢察委員會議事程序，容易形成和固化了檢察官的依賴心理。審視司法實務，我們不得不承認，檢察委會的存在以剝奪或者正在剝奪許多普通檢察官“成長的權力”⑤孫清平：《我國檢察委員會制度之探討》，《前沿》2011年第15期。。從檢察官方面講，在辦案過程中會受到希望成功與懼怕失敗兩種心理因素的影響，而錯案追究制度使得懼怕失敗的心理成為檢察官辦案過程中的主導心理。

實際上，在實行主訴（辦/偵）檢察官辦案責任制以來，全國各地普遍存在主訴檢察官因為懼怕辦錯案被追責而對案件不真正負責，轉而將大量案件提交檢委會討論的情況⑥張溫龍：《論現行檢察委員會制度面臨的困境與出路》，《中國檢察官》2012年第9期。，以致一些基層檢察院的檢察委員會討論案件的范圍大有擴大趨勢。可怕的是，總想依賴檢委會幫助把關，嚴重限制了作為個體的檢察官的獨立性和積極性，不利于業務水平的提高。

可以預見的是，當前推動主任檢察官辦案責任制的改革，如果不對癥下藥，進行有針對性的解決，也會遇到在主訴（辦/偵）檢察官辦案責任制時期遇到的問題，故上述分析顯得尤為必要。

二、反思：主任檢察官辦案責任制對檢委會的新要求

主任檢察官制度的發展趨勢與檢委會的運作理念之間存在矛盾，為了避免與主任檢察官辦案責任制改革發生沖突進而削弱檢察體制改革新舉措的功效，檢委會制度應該也必須根據新的司法改革形勢的需要進行調整以適應新要求。

（一）強調檢察官主體地位

在越南，檢察委員會根據少數服從多數的原則，按照法律的規定討論和決定重大問題；在荷蘭，檢察委員會的職能范圍主要包括制定指導檢察官執法的刑事政策、人事管理職能、財政管理職能；在俄羅斯，法律明定檢察院檢察委員會是咨議性機構。可見，檢察委員會制度集多種職能于一身，特別是對案件行決策之權已不是主流，更多的是檢察委員會對疑難案件的定性以及重大案件（一般為對事實、證據無爭議的案件）的處理提供咨詢意見，供檢察官參考，而無權要求檢察官執行。

我們認為，通過檢察官個體決策使其相對獨立地行使檢察權，同時將權、責、利相結合，能夠最大限度調動檢察官的積極性、創造性。首先，檢察官的個體決策有利于發辦案人員的能動性，提高辦案的效率。其次，檢察官的個體決策有利于明確辦案責任和監督。一旦案件出錯時可以直接追究到案件的承辦人，相比群體決策那種責任模糊而言更有利于責任的落實和追究。再次，檢察官個體決策還有助于提高辦案質量與責任意識，并促使檢察官注重自身素質，從而實現檢察活動專業化，提高檢察機關公信力。

（二）發揮業務領導作用

法律是相對保守、穩定的，社會發展卻是快速甚至迅猛的，作為檢察機關的最高業務決策機構，除了對重大案件討論決策之外，檢委會還需要對檢察工作中的新情況、新問題進行研究，強化與業務相關的重大問題的決策，以提高檢察機關的執法能力和檢察官的業務水平。對此，有人呼吁“增加對于其他重大問題討論決定的成分”，稱其為檢委會的職能擴展,我們認為，這與其說是檢委會職能的擴展，不如說是其本有職能的充分發揮，是法律既有規定中的應有之義。

（三）簡化程序，提升效率

隨著社會的發展，人們越來越多地關注于司法效益，主任檢察官辦案責任制改革的背后也有司法效益的考慮，司法效益不能簡單歸結為司法資源和司法成本的降低，也意味著公民權利在合理訴訟期限內的實現⑦王仕志：《談檢察業務決策機制》，《國家檢察官學院學報》2007年第1期。。

檢委會在集體研究、討論案件中容易出現議而不決或糾纏細枝末節的現象，特別是，有時因主要領導出差或者忙于處理其他事務性的工作，往往要等到訴訟時限將到才匆忙召開檢委會討論，訴訟進程繁冗拖沓,以北京市某基層院為例，2013年，該院檢委會共討論案件196件。如此多的案件，等待會議討論的時間就是一個有著漫長意味的數字，辦案效率的消耗程度可想而知，訴訟效率的低下在所難免，并且對于偵查活動來說很可能貽誤時機,造成難以預料的不利后果。

三、探索：檢委會制度的完善路徑

我們認為，完善檢委會制度應該采取“相對合理主義”⑧所謂相對合理主義，是指在一個不盡如意人的法制環境中，在多方面條件的制約下，無論是制度改革還是程序操作，都只能追求一種相對合理，不能乞求盡善盡美。見龍宗智：《相對合理主義及其局限性》，《現代法學》2002年第4期。，即在現有基礎上提出符合司法實際情況的設想和中肯的改革措施，既發揮主任檢察官獨立辦案、公正高效的優點，又實現檢委會民主、科學決策，使兩者之間可能出現的矛盾得以調和，各自良好運行。

（一）增強檢委會的專業性

1.去行政化：調整檢委會委員組成。實踐當中，檢委會委員的組成人員一般包括檢察長、副檢察長和一些內設機構負責人，這種清一色的行政化人員構成或者說將檢委會成員資格作為一種行政待遇的做法遭到很多詬病。這種委員組成的行政化，不能保證檢察委員會委員的業務素質，往往是“通才”較多而專家較少。

我們認為，要以精英化為導向，改善委員結構，突出專業化，積極落實2005年10月高檢院《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》中尚未落實的重要內容，即“按照一定比例選拔政治強、業務精、議事水平高的資深檢察官和優秀檢察官擔任檢委會委員”。

具體而言，改變委員與行政職務掛鉤的傳統模式，按選賢任能之精神，除正副檢察長外，其余委員名額按代表性、廣泛性、公正性的要求，在層次結構上適度調整，優化合理配置。首先，明確業務部門負責人及符合條件的資深檢察官可以擔任委員；非業務的院級領導和其他非業務部門負責人的黨組成員不得進檢委會。其次，明確委員的任期、更換條件和程序，明確檢委會委員任期同檢察長的任期。如果委員任期屆滿仍需要擔任的，由檢察長提名，重新提請人大常委會任命，使檢委會能及時補充新鮮血液。最后，應規定委員在任職期間有違反法律及相關規定的情形，如委員在一年之中出現三次或一屆之中累計出現五次錯誤意見導致錯案產生的，或一年中三次非因公事不能出席檢委會等情形的，則該委員應當自動引咎辭職或由檢察長提請人大常委會罷免其委員職務。同時，可根據議事事項的不同，尤其針對案件討論，設置“機動委員”，“機動委員”并不是當然檢委會委員，只有在涉及自身業務范圍時成為享有同等權利的檢委會委員，如可設置民行委員、公訴委員、偵監委員等。

作為檢察機關業務決策機構的成員，檢委會委員理應具有代表性，能覆蓋主要業務部門，院領導及內設機構負責人并不天然具備委員資格，由具有較高的法律知識水平、品格高尚、法學功底深厚、辦案經驗豐富、在業務上有一定權威的檢察官擔任，即由目前的“權力型”委員向“專家型”委員轉變，實現檢委會委員的精英化，是不可回避的趨勢。主任檢察官辦案責任制改革之下，根據各地檢委會的工作實際，確定這一比例，量化專業指標，配置好這部分委員，并逐步擴大檢察官在檢委會中所占比例，應是當務之急。

2.把好關口：強化檢委會辦事機構作用。作為檢委會運轉的協調中心，檢委會辦事機構承擔著“程序過濾”的責任，應當在會前對提請檢委會討論決定的案件進行程序性審查，把不符合上會條件的案件剔除出去，為檢委會“減負”，保證檢委會的權威性，也凸顯檢委會的專業性。

檢委會辦事機構對提交檢委會研究的案件，在程序性審查方面要嚴格把關，限制個案的討論數量，堅決避免某些案件承辦人和業務部門將提交檢委會討論視為回避問題、推脫責任的手段和方式。凡屬檢察官獨立辦案范圍的檢察事務，不再交由檢委會討論決定，個案適用法律問題存在重大疑難的除外。屬于應當由檢委會研究的案件，還要嚴格限定提起的時間，總之，要避免檢委會成為“避難所”。⑨趙志堅、徐鶴喃：《檢察委員會工作機制改革研究》，載慕平主編：《檢察改革的新探索》，法律出版社2007年版，第49頁。

此外，對于屬于檢委會討論的案件，也要尊重司法規律，一般對案件事實問題不做討論，而由承辦的檢察官通過直接審查證據材料建立內心確信來把握案件事實。對此，也應由檢委會辦事機構進行審查。

（二）整合檢委會的職能

1.監督、評價：培養檢察獨立精神。有論者指出：“檢察理念對于檢察人員來說，是其法律意識結構的核心和靈魂。”⑩朱秋衛：《我國檢察權的定位及職權配置研究》，中國政法大學出版社2012年版，第180頁。檢察獨立精神的養成，固然取決于檢察官內心對于法律的信仰，而多種法律、法規、規章制度乃至外部物質層面建設作為硬性措施，也是必不可少的外因。因此，在主任檢察官辦案責任制的推進過程中，檢委會監督、評價方面的制度層面設計，能夠幫助檢察官盡快地成長、成熟起來，成為合格的法律職業人，得以全面展示其作為“法律監督者”或者“法律守護人”的形象。

一方面，檢委會主要通過討論重大案件，比如對不起訴案件、撤銷案件、抗訴案件等討論，加強對案件質量的監控效果。另一方面，檢委會采取其他方式進行監督，比如通過檢委會授權辦事機構或者指派委員開展執法檢查，要求辦案文書向檢委會備案等方式，加強對檢察官辦案的監督。同時，建立檢委會決定執行責任制，將執行本院檢委會決定的情況納入檢察官年度工作業績考核范圍，通過定期開展對檢委會決定的執行和反饋方面的檢查，及時發現可能存在的檢委會決定無正當理由久拖不辦或在執行中發現問題卻不予以反饋的情形，適時、客觀了解執法辦案的實際情況。

需要指出的是，檢察委員會的這種監督僅限于對人的監督,不針對具體的案件，不再決定案件的處理結果。只要承辦案件的檢察人員在辦案中嚴格依法進行,則無權干涉其辦案活動。

同時，檢委會還應當立足于內部制約，通過辦事機構對檢察官辦案質量的評查，有效掌握執法辦案和檢察權運行的整體情況，同時就檢察官的個人品行、業務水平作出相應的評價?黃海、梁曉淮：《論檢察委員會的法律地位及其改革完善》，載《西北大學學報（哲學社會科學版）》2010年第1期。。這種評價由于具有法律上的意義,對于發現優秀人才,淘汰不合格人員,選拔優秀檢察官都具有十分重要的意義。這樣,檢察委員會通過評價的職能不但使自己跳脫了具體的案件事務,科學合理地配置了優勢資源,也調動和提高了承辦案件檢察官的責任心、積極性。筆者認為，檢委會良性的考評考核機制,提高辦案的質量與效率同時也提升了辦案主體的專業素能。

2.提供指導：全面領導業務工作。檢察官作為認識事物的個體，即使其政治素質很高，業務能力很強，相對于日新月異的復雜社會，其能力也是有限的，在面對知識不斷更新的社會和日趨復雜的案件時，尤為如此。檢委會的業務指導作用即顯現出其價值來，集中表現在為檢察官辦理疑難、復雜案件提供智力上的支持。檢委會應當藉由對討論的案件和問題進行調查研究，歸納總結，研判檢察工作中具有全局性的業務工作，發現法律適用和執法活動中存在的問題并進行指導。當然，這種指導不是一種具體的指導，二是一種宏觀指導；不是一種參考性的指導，而是一種具有權威性的指導。?宋聚榮、朱會民：《我國檢委會制度的價值、困境和出路》，載楊振江主編：《檢察委員會理論與實務研究》，中國檢察出版社2012年版，第61頁。具體內容包括以下方面：（1）通過研究制定工作指導性文件以及檢察業務、管理等規范性文件，發揮檢委會的一般指導作用；（2）通過研究重大專項工作部署和專項工作、聽取重大業務工作匯報等，發揮檢委會的宏觀指導作用；（3）通過研究類案、類罪及典型疑難復雜案件，發布指導性案例，發揮檢委會對執法辦案的指導作用；（4）通過及時總結檢察工作經驗，發現業務工作中存在的問題和不足，進一步提出加強和改進的措施，或是向有關部門提出立法或司法解釋建議。

結語

檢察委員會制度從其產生、發展到確立，有其歷史的必然性和現實合理性。檢察委員會制度將在今后一個時期內長期存在，為克服制度本身的諸多不足，功能的調整和制度的改良甚為必要。從檢察委員會自身存在的問題觀察，檢委會存在委員偏行政化、宏觀指導作用愈加削弱、無法切實發揮檢委會應有職能等種種問題，這些問題如不能得到合理解決，將極大限制檢委會工作的進一步開展。而從發展的角度看，檢察委員會的角色淡出則是司法規律的必然要求。隨著司法專業化和檢察職業化進程不斷加快，檢察官整體素質不斷提高，檢察官獨立性越來越強，職業檢察官必將取代檢察委員會的地位與作用。檢察委員會制度功能作用的逐步消退將成為一種發展趨勢，職業檢察官的角色替代也將成為歷史必然。