主任檢察官制度改革中的“去行政化”之路

郭曉宏（北京市通州區人民檢察院副檢察長）

周 媛（北京市通州區人民檢察院）

自二十世紀90年代以來，隨著檢察機關法律監督職能的準司法屬性與行政化工作機制的沖突愈加明顯，從中央頂層設計者到基層司法實務界，幾乎不約而同地認識到“對于檢察機關的性質、職能與現有辦案機制存在這種的沖突，需要推進適度司法化改革”①龍宗智：《檢察機關辦案方式的適度司法化改革》，《法學研究》2013年第1 期。。因此，如何加強檢察官的相對獨立性、弱化檢察權運行過程中的行政化色彩，成為了檢察體制和工作體制改革中的重要命題。在此背景下主任檢察官辦案責任制成為檢察改革的亮點，但“去行政化”的舊有問題始終未得到較好解決，需要我們從法律文本、改革實踐分析入手，厘清“去行政化”的理論基點。

梳理我國現行憲法和法律，其中并無對“主任檢察官”或“主任檢察官制度”的明確規定，檢察官獨立行使職權的法律依據并不明確，檢察官獨立發揮法律監督職責、參與訴訟的法律主體資格是在現行法律規定中是空白的、含混的。近二十年來，各地檢察機關經歷了從主訴（辦）辦案責任制到主任檢察官辦案責任制的有益嘗試。2013年12月最高人民檢察院印發了《檢察官辦案責任制改革試點方案》，檢察機關在全國7 個省份的17 個檢察院試點開展主任檢察官辦案責任制。至此, 主任檢察官制度在全國更大范圍內開始試點推進。而上述系列改革的最大亮點就是對檢察官辦案主體地位的強化，這無疑證明了頂層設計者對檢察實踐突圍的認可。本文將以此為基礎展開討論。

一、現行試點的瓶頸：回到“去行政化”的討論原點

一直以來，我國檢察工作機制因帶有濃重的行政色彩而飽受詬病。一個案件的辦理通常需要層層審批、把關——由辦案人員提出處理意見，部門負責人審核再由檢察長或檢察委員會做出決定，從而導致了辦案效率低下。以北京市通州區人民檢察院為例，每年上千件的刑事公訴案件，若全部如此處理、件件審查把關，縱有檢察長竭慮敬業也終將陷入“客觀不能”之困境。更令人擔憂的是，層層審批的辦案機制易導致“人人負責，實則無人負責”的局面。在層層審批之下，人人都負責，但是一旦案件出現問題，責任很難追究到人。人人負責，實際是無人負責。這種層層審批下“行政化”，使最具親歷性的檢察官卻并不對案件負有相當的決定權和責任，顯然，削弱了承辦檢察官的責任心和工作積極性。

有幸的是，“去行政化”的要義已愈加清晰地植入檢察改革高層的思維。檢察官辦案責任制的改革者已經意識到改革的最大障礙在于檢察行政化，而行政權干擾檢察權行使的重要途徑在于辦案部門的行政管理層②錢業桐：《檢察機關案件管理模式的扁平化》，《國家檢察官學院學報》2013年第6 期。。于是，以在規范層面取消業務部門的行政辦案層為基本改革思路，放權給檢察官，部門負責人不再負責對案件進行審核③王一超：《檢察官辦案責任制改革的進路分析——兼對主任檢察官制度的反思》，《西南政法大學學報》2014年6月第16 卷第3 期。。即便如此，從主訴制到主任制改革進程中始終存在著“去行政化”困擾，從而侵蝕了改革實效。

在主訴制推行的十余年間，由于相關權、責、利配套性制度保障機制落實不到位，很多地區主訴制的命運并不如預期的樂觀，部分院通過變通的雙軌制④例如，自2000年起我院在公訴處內通過實行雙軌制，即設立主訴檢察官辦案組的同時，保留“三級審批制”普通辦案組，以保障與舊有的辦案機制銜接順暢，降低新制度過渡初期的冒進風險。實踐證明，兩相比較實行“主訴制”優勢凸顯。將主訴制堅持沿用下來。“放權與收權的進退、穩定與流動的左右為難、責任與權力不相匹配等問題使主訴制面臨著發展的困境”⑤吳祥義、熊證、石晶：《主訴檢察官辦案責任制的困境及出路》，《中國檢察官》2010年第12 期。。主任檢察官制度改革過程中遇到的并不是新問題，仍舊指向主訴制推行時期的歷史遺留性癥結，即“去行政化”力度與相關措施保障。具體表現在以下兩方面：

第一，“去行政化”力度不足，放權有顧慮，放權不徹底。不可否認，在改革初期實行雙軌制（即主任檢察官辦案組與三級審批辦案組并行）是利于平穩過渡的權宜之計。“雙軌制”依每名檢察官不同的辦案能力歸入不同的權責軌道，既體現出對實力出眾、獨擋一面的資深檢察官的重用，同時又為處于“第二梯隊”的“成長期”檢察官走向成熟提供實操性鍛煉平臺。但是，如果將“留有余地”的緩沖策略長期運用，則會沖淡改革主題、消磨改革實效，加重人們對“三級審批制”的心理依賴，甚至會讓人們產生對改革者行動決心的質疑。縱觀國內外歷史上的多次改革，都是因為留有余地的“不徹底”而“開倒車”。主任制改革工作中“權宜”也好、“顧慮”也罷，從根本上說都是對主任檢察官辦案責任制的核心要素——“應否放權、對誰放權、放權邊界”上還沒有形成堅定而清晰的認識。

第二，“去行政化”配套措施脫節，保障不到位，責、利不清晰。檢察官準入退出、考評晉升機制銜接不暢、制度規則不匹配，對主訴、主任檢察官執法辦案的考評仍然實行行政化的多頭管理，這些極大挫傷檢察官群體積極性。修改后的《刑事訴訟法》對檢察官的專業素質、掌控庭審的能力提出了更高的要求，無論是早期的主訴制，還是當下試行的主任檢察官制度，都需要圍繞精英檢察官的個體發展設計一套完整的保障性制度，包括推進檢察人員分類管理、職業保障等體制性改革來鞏固辦案責任制改革成效。顯然，這些年以來，相關配套機制改革更多的是強調主訴或主任檢察官辦案責任的承擔，而疏于這個精英群體尊榮與歸屬的人文關懷和物質保障。

二、“去行政化”的理論基點：以保障檢察官相對獨立性為前提

無論是主訴制還是當下試點推進的主任制,其核心是觸及檢察機關基本辦案單元的變革,成敗的關鍵都在于能否真正有效地去行政化⑥張棟：《主任檢察官制度改革應理順“一體化”與“獨立性”之關系》，《法學》2014年第5 期。。但“去行政化”只是檢察改革的措施手段而非目標。改革的真正意旨是建立更為科學高效的檢察權運行體系，只有對檢察權力運行規律、檢察權屬性、檢察官主體價值等問題具有全面系統的評價，方可正確把握“去行政化”進程。主任檢察官制度改革中“去行政化”的理論基點離不開對“檢察官相對獨立性”與“檢察一體原則”二者關系的解讀。

檢察一體是對近代大陸法系檢察制度內部組織構建以及權能運行的原理性概括和總結。有人認為，檢察一體原則作為一種體制安排，主要是為了適應檢察工作的需要。 也有人提出，對于檢察一體化的過多強調，將會極大削弱檢察官獨立性。究竟，“檢察一體”與“檢察官獨立”之間二者之間如何權衡抉擇、界限何在？這一直是各國檢察界共同關注的話題。不同國家、地區對獨立性與隸屬性的取向不同，有的強調檢察權行使的統一，從而重視檢察官的隸屬性；有的則強調檢察權依法行使的獨立性。盡管檢察制度鑲嵌在各自國家不同的政治結構之中，各個國家的檢察制度還是體現出高度的共通與交融，體現出檢察制度特有的運行規律。不同政治制度下檢察制度發展歷史中形成的趨同更是檢察制度固有特質和共性特征的體現，是檢察制度歷經抉擇和不斷揚棄的結果。因檢察官制的共同制度使命，國外不同的檢察制度在歷經制度融合與抉擇之后，均體現出高度相似的權力運行機制與檢察體制特征⑦李樂平、韓彥霞：《檢察官辦案責任制的比較法考察及啟示》，載《主任檢察官辦案責任制——第十屆國家高級檢察官論壇論文集》2014年9月。，即對于檢察官獨立性的尊崇。大陸法系國家的檢察官獨立雖然受到檢察一體的制約，但是上級指令在許多方面受到限制，檢察官個體擁有很大程度的獨立性；英美法系國家因基本不存在上命下從的等級關系，檢察官個體的獨立性更高。

在大陸法系國家(地區)，一個檢察院內部比較普遍地實行檢察長—主任檢察官—檢察官這樣的權力配置方式與責任鏈，實行相對獨立性與行政隸屬性的協調統一，且行政隸屬性的貫徹即檢察一體原則是以尊重檢察官獨立性為前提的。這主要體現在，雖然一些國家或地區部門負責人對檢察官承辦的案件負有監督和審核的職責，但部門負責人通常都會尊重檢察官的個體意見。在德國，檢察首長在指令產生爭議時,一般不會勉強下級檢察官在違背其個人觀點的情況下履職, 會采取職務的移轉或收取的方式處理這種沖突, 也就是指派其他檢察官或者本人親自處理此案⑧張棟：《主任檢察官制度改革應理順“一體化”與“獨立性”之關系》，《法學》2014年第5 期。。在日本，檢察官個體是行使檢察權的意思決定機關，對于檢察事務，檢察官是擁有自行決定權的表達國家意思的獨立官廳，而不是作為上司的部下行使檢察權⑨甄貞等：《檢察制度比較研究》，法律出版社2010年版，第374 頁。。再如，我國臺灣地區檢察官個案處分權的內部制衡主要通過送閱制度實現，但是送閱的目的是通過經驗豐富的主任檢察官與檢察長對檢察官進行指導，其更類似于以咨詢為目的意見征詢，而非上命下從的事前審批，不能改變主任檢察官的決定⑩李樂平、韓彥霞：《檢察官辦案責任制的比較法考察及啟示》，載《主任檢察官辦案責任制——第十屆國家高級檢察官論壇論文集》2014年9月。。

綜上可見，無論大陸法系還是英美法系，檢察官獨立性的價值早已被世界各地檢察制度所予以明確認可，成為一切檢察制度機制中最為核心的價值指向。即便是在同樣強調檢察一體的大陸法系國家和地區，仍舊將檢察官獨立性作為首當實現的價值目標。長期以來，我們強調的是檢察機關上下一體、檢察院對外集體獨立的概念，而且這種行政化風格被深深地植入案件辦理與決定的過程中。如前文所述，根據現行法律規定，檢察長（或檢委會）是決定具體個案件處理意見的決策者（組織），有關檢察權行使獨立，也都是以檢察機關整體或某個檢察院集體為主語，即便授予檢察官權力, 也是出于“保障人民檢察院獨立行使職權”一邏輯。這與域外國家或地區法律、實踐中更多地強調檢察官個體的獨立形成較為明顯的反差。即便是在當下主任檢察官辦案責任制改革語境中，更多的提法是“檢察官主體地位”。當然，不可否認，強化“檢察官主體地位”是對檢察官直接擔負案件審查辦理的履職要求與產生履職效果的積極認可，但是這種“主體地位的發揮”強調的還是在服務于“檢察一體原則”之下的履職效能，并沒有實現對檢察官案件審查意見與履職效果具有獨立性價值的推崇。

實踐中，正是因為以公訴為典型檢察業務中蘊含的司法屬性（如“直接性、親歷性”等）與檢察權行政屬性產生了直接沖突，才會不斷自下而上的掀起出現主訴、主任檢察官制度改革的實踐嘗試。對于這種來自辦案一線的改革沖動，與其說是這是檢察實踐對于法律文本的實然超越，倒不如說這是符合檢察權運行規律的應然回歸。

三、“去行政化”的要義：讓檢察權行使主體實至名歸

在檢察官辦案制改革的進路上，“去行政化”的要義就是要讓作為檢察權行使主體的檢察官實至名歸，其根本是要遵循檢察權運行的基本規律、充分尊重和發揮檢察官個體作用。這需要對以往過度強化“檢察一體”的理念進行調適與收縮，使“檢察一體原則”的貫徹落實以尊重和保障“檢察官相對獨立性”這一核心為前提。

我國檢察機關的憲法使命是維護國家法律的正確實施，研究和遵循檢察權的運行規律，是檢察改革進路的必然選擇。檢察一體原則追求的是檢察機關內部整體的規范性、服從性、高效性以及對外的權威性，但如果僅僅實現這些，顯然是與檢察權作為國家法律監督機關、檢察權蘊含準司法性質的屬性不相符的。實現檢察一體原則是實現檢察權科學、規范運行的手段和措施，其貫徹把握必須以保障不偏離司法規律的運行軌道為前提。值得注意的是，手段與措施不能成為“價值”本身而凌駕于“規律”之上，更不能因它們的重要性而成為擴張性地侵蝕處于同一位階甚至更高位階“價值”的理由，這即是從檢察權運行規律出發，對檢察一體與檢察官獨立性之關系的解讀。正如有學者指出，檢察一體, 其監督指揮、職務收取和職務轉移其實是為了防范和救濟這種獨立（檢察官獨立性）可能帶來的弊端而設置的。沒有檢察一體反而體現不出檢察獨立來。因為檢察一體實際上是為了保證法律的統一適用和防止檢察權的恣意妄為而設置的一種更高層次的檢察獨立形式, 是上級檢察官依照嚴格程序(比如發出書面命令), 并對這種指揮負個人完全責任的一種檢察權運作模式?張棟：《主任檢察官制度改革應理順“一體化”與“獨立性”之關系》，《法學》2014年第5 期。。其實，在有關“檢察一體”的內容解讀中, 很多學者都曾提出類似觀點,即檢察一體的完整內涵當然包含一定意義的檢察獨立，遺憾的是這種理論上的認同在國內現行法律規定以及實踐操作上并沒有的得到體現與貫徹。

當下，檢察官辦案責任制首要解決的問題就是從檢察規律出發實現檢察權行使主體的價值回歸，并以此為中心構建配套的權責利制度體系。如果這一點不能在改革探尋中予以充分明確，想沖出改革瓶頸的圍墻恐將會出現“原地打轉”。相反，如果能夠以突出“檢察官相對獨立性”為核心實現“去行政化”的改革要義，那么檢察官辦案責任制改革中的難題也當迎刃而解。這其中要重點把握以下幾方面：

其一，改革頂層設計上應明確主任檢察官獨立行使檢察權與檢察一體之間恰當的界分。充分發揮檢察官獨立行使檢察權的主體能動性，只有在“檢察官獨立性”失靈而面臨影響司法公正之虞時，“檢察一體”原則的相關機制措施才得施展空間，除此之外，應該更多地讓“檢察官獨立性”予以彰顯，尤其防止因行政化程序規則的濫用而造成對檢察官獨立履職的不當干擾與抑制。具體而言，要區分檢察事務和檢察行政事務，檢察事務上原則上實行主任檢察官的獨立，但在檢察行政事務上貫徹檢察一體原則；為保障檢察機關對外的整體獨立以及法律適用的統一性，檢察長發現檢察官在辦案中有重大疏漏或徇私枉法等重大問題的，檢察長有權及時糾正和監督。尤為注意的是，即使在改革初期，可能會面臨許多主客觀方面的不適應癥，但是作為一種精神要義，在改革頂層設計中應該予以充分重視，為基層的實施者提供明確指引，惟其如此改革的方向才不會在路線爭論中遭遇目標迷失而偏航。

其二，在放權尺度上，必須尊重和體現檢察官依其職權特點而具有的獨立性價值，建立以“普遍放權和特殊例外” 職權配置原則。除法律明文規定的以外，應由檢察長或檢察委員會行使的權力外，一般都應放權給主任檢察官，僅對少數特別重大、疑難復雜敏感、社會關注度高的案件，由檢察長決定或提交檢察委員會討論決定。

其三，在放權后的權責規范建立上應當完善檢察官、主任檢察官、檢察長及檢委會各環節層級的意見形成規則，實現檢察官獨立性與檢察一體原則的協調互濟。首先，檢察官必須先要形成自己的明確意見, 主任檢察官才能對案件進行指導和把關,而主任檢察官也不得在沒有清晰書面意見時，先去征詢檢察長的意見, 然后將這個意見作為自己的原始辦案意見來使用。檢察長或檢委會擁有最高的指揮權對主任檢察官意見進行更改, 主任檢察官也必須遵從這種更改，但必須在規則中明確, 這種指揮行為本身要依嚴格的程序來進行。對此，可以參考域外經驗建立監督指揮、職務收取和職務轉移的制度。要嚴格限制監督指揮權的指令必須是后置的，且具有相關書面附卷、意見簽署、網絡同步等留痕操作，提醒對案件提出處理意見的最高決定者在發表指揮、監督意見時要履行高度謹慎義務，防止不經親歷審查辦理、缺少必要論證而為單方行政性命令。對于檢察長、檢委會不同意主任檢察官對案件的處理意見的，而主任檢察官仍然堅持自己意見的，在辦案期限允許的情況下，檢察長可以更換承辦人重新審查案件并提出處理意見。這些指導、指揮、監督性意見必須以書面形式進行, 同時檢察官的最初意見應一并附卷,以備日后檢驗。這些規則是為了保證一旦啟動監督、指揮等“檢察一體”行政性行為對“檢察官獨立性”結果作出干預和調整時，無論是主任檢察官還是檢察長，都將受到嚴格的程序規范的制約，這一過程應當是事后且可驗的。

綜上，檢察官辦案制改革的意旨是為促進檢察權科學規范運行，行使檢察權主體則是被喻為“站著的法官”的檢察官，因此尊重和保障檢察官相對獨立性應作為檢察改革的第一要義。至此，引用陳衛東教授的話語共同期盼和見證檢察官辦案制改革的未來：當訴訟法上的主體置換為檢察官時, 帶來的將是與之相配套的理念、制度與實踐的轉換。當權力的行使主體由難以物化的檢察機關轉變為鮮活的個體檢察官時, 行使的獨立性就會成為制度的設計者不得不考慮的問題。當權力的行使主體由作為一個整體的人民檢察院置換為作為個體的檢察官時, 權力行使的榮耀感以及職業的責任感使其渴望擁有更大的獨立空間, 賦予檢察官獨立行使職權則充分體現了對于行使權力的個體的尊重。?陳衛東、李訓虎：《檢察一體與檢察獨立》，《法學研究》2006年第1 期。