關于進一步完善社區矯正工作的思考

一、我國社區矯正的發展歷程和基本特征

社區矯正是以社區為基礎的矯正罪犯的制度與方法。社區矯正是與監禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動 ①。

2003年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（以下簡稱“兩院兩部”）聯合印發了《關于開展社區矯正試點工作的通知》，部署在六個省區市開展社區矯正試點工作，由此拉開了社區矯正試點工作的序幕。從11年的發展歷程分析，大致可以分為三個發展階段。

第一階段：2003年7月- 2009年9月社區矯正工作局部試點階段。2003年7月，“兩院兩部”發布了《關于開展社區矯正試點工作的通知》，明確規定了社區矯正試點工作的意義、社區矯正的適用范圍和任務，確定在北京、天津、上海、江蘇、浙江和山東等省（市）開展試點工作。在總結首批試點經驗的基礎上，2005年1月，“兩院兩部”下發《關于擴大社區矯正試點范圍的通知》，把河北、內蒙古、黑龍江、安徽、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、重慶等12個省(區、市)列為第二批開展社區矯正試點地區。社區矯正試點由6省（市）擴大到18省（區、市），涵蓋了中國經濟最發達的東南沿海地區、欠發達的中部部分省份以及不夠發達的省（區、市），以便推進和深化社區矯正工作，更全面地探索社區矯正之路，為在全國全面試行社區矯正打下實踐基礎。這三年，社區矯正試點工作進展順利，在維護社會和諧穩定、降低刑罰執行成本等方面起了重要作用，發揮了非監禁刑罰在教育改造罪犯方面的積極作用，為完善我國刑罰執行制度作出了有益的探索。

第二階段：2009年9月- 2012年1月社區矯正工作全面試行階段。2009年9月“兩院兩部”下發《關于在全國試行社區矯正工作的意見》，部署在全國試行社區矯正工作。全面試行以來，社區矯正工作迅速發展，覆蓋面不斷擴大，矯正人員數量也逐漸增長。在全面試行工作中，各地普遍建立完善了黨委政府統一領導，司法行政部門牽頭組織，相關部門協調配合，社會力量廣泛參與的社區矯正領導體制和工作機制，確保了試點試行工作的扎實推進。2011年，十一屆全國人大常委會第十九次會議通過的《刑法修正案（八）》明確提出“對管制的犯罪分子，實行社區矯正”，社區矯正制度首次在我國刑事基本法律中確立下來。

第三階段：2012年1月至今社區矯正工作全面實施階段。2012年新修訂的《刑事訴訟法》第258條規定“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或暫予監外執行的罪犯，依法實行社區矯正，由社區矯正機構負責執行”。社區矯正工作由政策性規定上升為國家基本刑事法律制度，有了明確的、完整的上位法依據。據此“兩院兩部”聯合制定了《社區矯正實施辦法》，對規范社區矯正工作提出了更加具體的要求。

從我國社區矯正實踐分析，社區矯正作為一種刑罰執行措施，與傳統的監禁矯正管理相比，具有以下五方面顯著特征。

1.在刑罰體系上，社區矯正是與監獄行刑相對應的行刑方式，是非監禁的刑罰執行活動。社區矯正的推行“體現了我國政府在治理犯罪問題上，從一味依賴嚴打的思維定勢向寬嚴相濟刑事政策的一種轉變，是行刑社會化理念的具體落實” ②。其目的就是要通過非監禁的刑罰執行，降低改造成本，提高改造效率，緩和罪犯與國家的敵對情緒，控制與減少重新犯罪，為促進社會穩定服務。

2.在管理對象上，社區矯正對象主要是罪行較輕、社會危害性較小的“四種罪犯”。包括被判處管制、被宣告緩刑、被暫予監外執行以及被裁定假釋在社會上服刑的四種罪犯。這些矯正對象與監禁關押的被判處死刑緩期二年執行、無期徒刑、有期徒刑（剩余刑期在三個月以上）的罪犯相比，罪行較輕或已經監禁改造不再具有明顯的社會危害性，普遍存在社會危險性不大，主觀危害性小的特點。

3.在職能定位上，社區矯正是教育改造罪犯的一種方法。社區矯正是一項嚴肅的執法活動，是我國刑罰執行制度的一部分，具有一定的刑事懲罰性和制裁性。社區矯正工作通過不剝奪矯正對象自由，或少剝奪和限制其自由，采用社會化辦法與方式，對矯正對象進行監督管理、教育矯正和適應性幫扶，將其改造成為新人，重新融入社會。另外，社區矯正工作還負責對生活困難、疾病纏身、無家可歸的社區服刑人員，給予人道主義的社區服務和社會救濟。

4.在組織架構上，社區矯正的主體是專門的國家機關，輔助力量是相關的社會團體、民間組織和社會志愿者。根據2003年“兩院兩部”聯合發布的《社區矯正試點工作通知》的規定，社區矯正由司法行政機構牽頭，組織有關單位和社區開展社區矯正工作。社區矯正經過探索與發展基本上形成了“政法委統一領導，司法局組織實施、政法各部門協作配合，基層司法所具體執行”的工作格局。另外，為更好地教育改造罪犯、幫助救濟弱勢服刑人員群體，政府還積極扶持與倡導社會團體、民間組織和社會志愿者參加社區矯正工作，充分利用社會資源，開展對社區矯正對象的教育改造工作。

5.在工作模式上，社區矯正運用社會化工作方法，充分利用社區資源和力量。社區矯正在工作模式上具有廣泛的社區參與性，主要是將矯正對象置于社區內，讓其與社區生活密切結合，不失掉工作、不離開家人、不斷絕朋友，在社區中接受社區矯正機關及輔助機關和工作人員的監督和幫助。社區矯正對象則通過自己的努力，如社區服務、勞動賠償、賠禮道歉等方式，彌補自己的違法行為對社區和被害人所造成的傷害，以贏得社區的尊重、接納及被害人的諒解、寬容。

從我國實行社區矯正的實踐分析，至少應該有三個方面的實踐作用：

1.實行社區矯正是貫徹寬嚴相濟刑事政策的實踐選擇。寬嚴相濟刑事政策是罪刑相適應刑罰基本原則在刑事政策安排、司法實踐的法定化、具體化。社區矯正既是我國一項重要刑事執行政策安排，具有明確的刑事實體法、程序法依據，也是貫徹落實寬嚴相濟刑事政策的具體制度安排，具有可遵守的部頒規章的現實制度依據；既體現刑罰執行的法定性、嚴肅性，同時也適應國家行刑輕緩化、非監禁化發展趨勢，體現了刑罰執行的社會化、人性化。

2.實行社區矯正是有效體現人權保障的制度安排。罪犯人權保障問題是國際人權領域斗爭的一個焦點問題。1990年12月在古巴召開的第8屆聯合國預防罪犯與罪犯處遇大會通過的《非監禁措施最低限度標準規則》（又稱《東京規則》）為非監禁措施的實施和執行提供了基本的國際準則，也以國際規則的形式為實行社區矯正，保障罪犯人權提供了國際法依據。從遵循國際通行規則的角度講，我國實行社區矯正制度不是一項權宜之計，而是創新刑罰執行制度、維系罪犯社會關系、促進罪犯再社會化、加強罪犯人權保障的治本性實踐選擇。

3.實行社區矯正是提高改造質量的重要途徑。我國《監獄法》確定的刑罰執行的基本方針是：懲罰和改造相結合，以改造人為目標。但在刑罰執行的目標框架中始終存在一個悖論，即監獄以高墻電網在實現了罪犯與社會的物理隔離的同時，也阻斷了罪犯的社會關系，存在著“交叉感染”“深度感染”問題，影響了罪犯的再社會化進程，提高了再犯罪風險，與刑罰懲罰與改造罪犯，預防與減少犯罪的目標相背離。實行社區矯正制度，在較大程度上解決了監禁刑的一些弊端，有利于罪犯再社會化，降低再犯罪風險，提高罪犯改造質量。據統計，截至2015年5月底，全國31個省(區、市)和新疆生產建設兵團都已開展社區矯正工作，各地累計接收社區服刑人員242.9萬余人,累計解除矯正169.6萬人,現有社區服刑人員近74萬人 ③。

二、北京市社區矯正工作發展狀況及存在問題分析

（一）北京市社區矯正工作發展狀況及分析

經過10多年的試點試驗、實踐探索，北京市社區矯正工作形成了“市委政法委統一領導，市司法局組織實施，相關部門協作配合，基層司法所具體執行”的工作模式。截至目前，全市累計接收社區服刑人員4.8萬余名，解除矯正近4.4萬名，在矯人員4000余名，矯正期間再犯罪率始終保持在0.1%以下，取得了良好的法律效果和社會效果。

1.形成了社區矯正工作開展的新機制。在現行法律框架下，經過10多年的探索與發展逐步形成“北京模式”。在具體矯正項目上，北京積極拓寬矯正形式：啟用社區服刑人員教育中心，對新接收社區服刑人員進行集中教育和分類教育；開展社區服刑人員電子監管、指紋報到試點工作；強化社區服刑人員參加社區服務公益勞動；建立社區評議、矯正宣告工作制度等；建立市、區縣兩級社區矯正執法督察機制，在市司法局社區矯正和安置幫教工作處及區縣司法局承擔社區矯正工作的科室加掛社區矯正管理總隊、社區矯正管理支隊的牌子，實現“一套人馬，兩塊牌子”的工作模式，專門負責社區服刑人員的日常管理、教育、考察和監督工作。實際工作中，社區矯正的具體執行與矯正內容，由司法行政系統的基層司法所及社區工作者承擔與落實，特別強調在黨委政府的統一領導下，采取各相關部門密切配合、司法所承擔日常管理工作，廣泛調動與整合社區力量，注意社區安全，提高教育改造質量，最大限度地將罪犯改造成為符合社會要求的新人，預防、控制與減少犯罪。

2.推進了社區矯正工作運行的法制化。北京市根據《刑法》《刑事訴訟法》以及“兩院兩部”有關政策規章，建立健全相關社區矯正規章制度，在幫教安置、就業保障、場地建設、工作考評、責任追究、收監執行、動態管理等方面作出明確規定。如研究制定了《北京市社區矯正實施細則》《關于進一步加強社區矯正和刑釋解教人員幫教安置工作的意見》《關于進一步加強社區矯正和刑釋解教人員就業與社會保障工作的意見》《關于做好北京市區縣陽光中途之家建設相關保障工作的指導性意見》《關于對未成年犯罪嫌疑人、被告人進行社會調查工作的實施辦法（試行）》《關于對新接收社區服刑人員集中開展社區矯正初始教育的實施辦法（試行）》等，通過制度建設使北京市的社區矯正工作有章可循，有規可依，得到穩步推進。

3.增強了社區矯正隊伍建設的專業化。北京市積極探索，建立了“專群結合、專兼結合”的“3+N”社區矯正專業隊伍。“3”是在司法所建立司法助理員、抽調監獄、教育矯治局干警及社工協管員三支專業專職力量；“N”為社會輔助力量（社會志愿者），主要由社區干部、社區居民和社區服刑人員家屬等志愿者組成。目前，我市從市監獄局、市教育矯治局抽調參與社區矯正工作干警387人，男性262人，女性125人，社區矯正協管員845人。北京市還積極通過崗位大練兵活動、行政執法專項整治活動等工作，提高社區矯正工作人員的專業化水平。通過對社區矯正工作人員開展心理學培訓，招錄具有心理學專業背景的高校畢業生等途徑，建立了專兼結合的區縣、街道鄉鎮、村居社區三級心理矯治工作隊伍。

4.實現了社區矯正工作開展的規范化。北京市多方籌措資金，加強對社區矯正工作的資金支持和事業機構、辦公用房、業務裝備的保障。特別是為破解社區服刑人員和刑滿釋放人員回歸難、接納難、就業難等瓶頸問題而建立的“陽光中途之家”有力推進了社區矯正工作的規范化建設。“陽光中途之家”是專門對“兩類”人員進行教育、培訓、救助和過渡性安置的社區矯正和安置幫教機構。北京市出臺了《陽光中途之家管理辦法》，編印了《陽光中途之家教育培訓課程教學大綱》，實現標準化管理，規范化運行。目前，北京市16個區縣全部建立了“陽光中途之家”，各區縣“陽光中途之家”累計對“兩類”人員共開展教育服務53676人次。其中集中教育14028人次，社會適應指導9355人次，心理咨詢和輔導8178人次，就業幫助10178人次，組織社區服務11072人次，食宿救助865人次。“陽光中途之家”建設經驗和工作模式得到了中央、司法部的肯定，在國內外產生良好影響。

5.電子監管模式進入試點階段。由于社區矯正服刑場所具有開放性，如何對社區服刑人員實施有效的監管面臨挑戰。北京市除了注重吸收社會力量加強對矯正對象的監管外，積極與社會相關機構合作，開發建立了社區矯正電子監管項目系統，通過無線網絡技術和先進的GPS系統，及時掌握和監控罪犯行蹤，實現了對社區服刑人員尤其是危險系數較高的社區服刑人員的區域監管。目前該電子監管項目系統已經在懷柔、平谷兩區完成試點工作，下一步將對該系統進行完善，為全面推廣打下基礎。

（二）北京市社區矯正工作存在的問題及分析

經過10多年的探索實踐，北京市社區矯正工作取得長足發展，但是總體上講，社區矯正工作開展基礎弱，實踐經驗還不夠豐富。同時還有許多現實性難題需要認真加以研究解決。

1.社區矯正工作的相關規章制度還不健全。當前，《社區矯正法》還未出臺，社區矯正具體如何執行，主要依據就是“兩院兩部”發布的有關文件。結合有關文件，北京市先后制定出臺了《北京市社區矯正實施細則》等多項規章制度，但在實質上缺少全國性的上位法的支持，新修訂的《刑法》和《刑事訴訟法》也未明確規定司法行政機關就是社區矯正的執行機關，導致對社區矯正的執行權沒有法律依據。而且現有的規章制度也不能夠滿足深入推進社區矯正工作的需要。比如對目前社區服刑人員的考核、懲罰方面，缺乏恰當有效的法律制裁措施，致使對矯正對象執行刑罰，體現不出應具有的懲罰性和威懾力。在保外就醫罪犯辦理續保的病情鑒定方面，對于暫予監外執行女性罪犯逃避收監的處理方面以及對非京籍社區矯正人員的監管方面也都缺乏完善的制度，這些都影響著社區矯正監督管理工作的實際效果，需要進一步健全。

2.社區矯正工作隊伍建設專業性不夠強。由于社區矯正工作的特殊性，對矯正工作者的素質也應當有比較高的要求。但目前北京社區矯正相關的專業性人才比較缺乏，社區矯正工作者的專業水平較低。作為社區矯正工作主體的司法所工作人員現階段基本都是兼職人員，難以指定人員專職從事社區矯正工作。區縣矯正幫教科的編制普遍為3人，工作任務多，對社區矯正工作沒有精力去深入鉆研。雖然北京市構建了“3+N”的社區矯正隊伍，但是，從實際情況看，社區矯正協管員年齡偏大，文化水平低，法律功底弱，專業性不強。由于宣傳力度不夠等原因，社區矯正工作志愿者的招聘也存在人數不夠、志愿者自身素質不高等問題。

3.社區矯正工作開展的經費標準不夠高。社區矯正工作已開展10余年，北京市目前唯一可供執行的經費標準仍是市財政局、市司法局于2004年12月出臺的《關于加強北京市區縣司法所經費保障指導性意見》(京財行[2004]2198號)。按照該規定，依據當時各地區經濟發展水平，將十六個區縣劃分為三類地區，一、二、三類地區的社區矯正經費分別按照矯正人數每人每年400元、300元、200元。但是，隨著社區矯正工作標準的提高，難度的加大和工作量的增加，已遠遠不能滿足日常辦公、幫扶救助、維穩安保工作的需要。

4.社區矯正工作開展的基礎設施不完善。目前，基層司法所大多在地方政府辦公樓里辦公，甚至有的還與其他職能部門一起辦公，沒有獨立的辦公場所，難以單獨設立宣告室和談話室。基礎硬件設施的不足，在一定程度上影響了社區矯正的嚴肅性和工作的正常開展。

5.社區矯正工作開展的社會基礎不牢固。北京市社區矯正工作的開展，群眾自發性的參與還相對較低。對社區服刑人員的監管，仍停留在傳統報到手段，如電話報到、當面報到、矯正小組成員報告等，周圍群眾對其自覺監管的自覺性還不高，缺乏參與的積極性。群眾對社區矯正的了解程度也比較低，參與社區矯正工作的主要是民調（治保）主任，但是由于社區工作任務繁雜，民調（治保）主任還承擔多項工作，有時難以及時向司法所反饋社區服刑人員的情況，這就使我們掌握社區服刑人員情況嚴重滯后。與此同時，由于社區服刑人員分布廣，工作、生活、身體健康情況不一，加之全市適合的社區服務項目缺乏且單一，基層司法所集體組織社區服務工作難度較大，主要是委托村（居）委會組織所屬社區服刑人員進行社會服務。由于村（居）基層工作繁雜，以及部分村（居）干部對社區服務的意義理解不深，對組織社區服刑人員參加社區服務的監督管理流于形式。從社會服刑人員自身看，與監禁環境相比，在非監禁執行環境中，社區服刑人員缺乏對社區矯正刑罰執行性質和罪犯身份意識的深刻認識和體驗，罪犯意識和服刑意識也普遍淡薄，接受矯正的積極性和自覺性也不高。

三、完善社區矯正工作的對策意見

（一）完善制度，創新體制機制

健全的制度是推進社區矯正工作深入開展的保障。在日本，其社區矯正發展的最鮮明的特點之一，就是實踐中的每一措施背后都有制度保障，針對事后安置、假釋、緩刑和其他非監禁罪犯，日本都制定頒布了一系列規章制度 ④。北京市在深入推進社區矯正工作中要修訂完善社區服刑人員考核獎懲、分類管理、社區服務等相關制度，形成以《北京市社區矯正實施細則》及其補充規定為基本內容的系統完備的社區矯正制度體系，并且加大制度落實情況的監督檢查力度，建立市、區縣兩級社區矯正執法督察機制。在制度的保障下，構建完善的非監禁刑執行和社區矯正機構。在市司法局社區矯正和安置幫教工作處和區縣司法局承擔社區矯正工作的科室加掛社區矯正管理總隊、社區矯正管理支隊的牌子，實行“一套人馬，兩塊牌子”的工作模式，專門負責社區矯正對象的日常管理、教育、考察和監督工作。

（二）提高社區矯正工作隊伍的專業化水平

提高社區矯正工作水平，必須要有一支具備專業素質的矯正人員隊伍，這些人員是社區矯正工作執行的主體。在社區矯正制度比較成熟的美國，“社區矯正工作者都具有本科以上學歷和刑事司法執法、犯罪學、社會學、心理學等方面的專業背景，還兼具多重身份。在多數州，均規定從事社區矯正的工作者隸屬公務員序列，身份上屬于政府行政官員，而且他們中絕大多數從事與法律相關的工作，精通法律，專業性強，熟諳社區矯正的程序與內容。 ⑤”借鑒國外先進經驗，北京將在固化抽調市監獄局、市教育矯治局干警參加社區矯正工作機制的基礎上，加強社區矯正專業隊伍建設，充實由司法助理員、干警、協管員、志愿者組成的社區矯正隊伍。各區縣司法局要統籌現有的領導職數和人員編制，落實專門分管社區矯正工作的局領導，所管社區服刑人員不足20人的司法所要落實一名專職從事社區矯正工作的司法助理員，所管社區服刑人員在20人以上且司法助理員在4人以上的司法所要配備一名專職負責社區矯正工作的副所長。同時，加強社會輔助力量建設，發展社區矯正協管員和志愿者隊伍，完善社區矯正協管員隊伍培養、評價、使用、激勵機制，提高社區矯正協管員隊伍的整體水平，真正發揮出社會志愿者在掌握社區服刑人員日常動向、開展跟蹤幫教、化解矛盾等方面的積極作用。

(三)提高社區矯正工作的科學化水平

要開展針對性的個案矯正，及時、全面、深入了解社區服刑人員的思想動態和需求，成立專門的矯正小組，針對不同犯罪類型、心理特點、年齡特征和生活狀況等，制定有針對性的矯正方案，做到一人一案。

社區矯正歸根結底是一種刑罰制度，實際工作中要注重實現對社區服刑人員包括政治思想教育、勞動教育和心理健康教育的社區矯正教育目標。要建立固定的社區服務基地，豐富社區服務的形式和內容，開展社區服刑人員社區服務公益勞動，不斷形成司法所委托村委會、居委會分散組織和區縣司法局、街道鄉鎮司法所集中組織相結合的社區服務公益勞動模式。要加強對社區服刑人員表現情況的評議。在每個社區選聘熱心社區矯正工作的居民（村民）代表，協助對社區服刑人員進行監督，并對其遵紀守法、參加社區服務等日常表現情況進行評議。充分利用北京市社區服刑人員教育中心，開展對全市新接收社區服刑人員的集中初始教育工作和重點社區服刑人員的集中法治教育工作。積極探索開展社區服刑人員電子監管工作模式，完善社區矯正電子監管系統，推廣指紋報到模式，加強對社區服刑人員的監管，實現“人防”與“技防”的有效結合。

深入開展社區服刑人員心理矯正工作。充分利用區域內從事心理咨詢和心理治療的人才資源，或者向職業培訓機構、心理咨詢機構、行為矯治機構等社會服務機構購買公共服務，為社區矯正對象提供職業技能培訓和心理咨詢、心理矯治、行為矯治等服務，修復其家庭關系、友情關系、社會關系，提高矯治、教育的質量和效果。

（四）提高社區矯正工作的保障水平

2014年底，北京市印發《關于進一步加強社區矯正工作經費保障的意見》，確定每名社區服刑人員年度2850元的財政經費保障標準，為社區矯正工作的開展提供穩定的經費保障。但是，在社區矯正實行過程中,國家機關之間的互相配合是使社區矯正得以實際執行、實現刑罰目的的重要保障。北京市各區縣、鄉鎮街道黨委、政府要加強對社區矯正工作的領導，落實屬地管理責任，加強社區矯正工作機構、人員、業務裝備和業務場所等方面的保障，在政策范圍內積極幫助解決社區服刑人員就業、就學、技能培訓、最低生活保障、醫療、住房和戶口等方面的實際困難，防止社區服刑人員因生活困難再次違法犯罪。公檢法機關和民政、人力社保部門要依法履行各自職責，密切配合司法行政機關開展社區矯正工作。各級司法行政機關還要加強與人民法院、監獄、看守所的溝通，做好社區服刑人員管理的銜接與接收工作。

（五）營造開展社區矯正工作的良好社會氛圍

要充分利用電視、廣播、報紙、網絡等載體，加大對社區矯正工作的宣傳力度，使群眾明白社區矯正是一種刑罰執行方式，對服刑人員進行矯治、教育和幫扶，是符合依法治國精神的一項制度。同時，還要廣泛宣傳社會力量參與社區矯正的意義、作用，爭取群眾的理解、參與、支持，為依法推行社區矯正工作營造良好的社會氛圍，不斷打牢社區矯正工作開展的社會基礎。

課題組組長：

于泓源（北京市司法局黨委書記、局長）

課題組成員：

康志龍、馬騰（北京市司法局研究室）

（責任編輯 張文靜）

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于開展社區矯正試點工作的通知》［司發（2003）12號］。

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于開展社區矯正試點工作的通知》［司發（2003）12號］。

中國普法網：http://www.legalinfo.gov.cn.

程乾：《淺議社區矯正工作現狀》，南京大學碩士學位論文（2013年）。

王順安：《社區矯正理論研究》，中國政法大學博士學位論文（2007年）。