論依法治國與以德治國相結合的政府推進型法治建設

依法治國與以德治國相結合是中國特色社會主義法律體系框架的重要組成部分，是對我們黨治國理政經驗的科學總結，是對建設中國特色社會主義規律性認識的升華。黨的十八屆四中全會將依法治國與以德治國相結合的治國方略提升到法治基本原則的高度，是建設社會主義法治中國走向成熟的重要標志。依法治國與以德治國相結合是建設社會主義法治國家的重要手段。依法治國是主導，以德治國為輔充，共同構成法治建設的兩大支柱。依法治國與以德治國相結合必將貫穿于政府推進型法治建設之始終，并產生積極作用與深遠影響。

一、政府推進型法治道路的選擇與優化

所謂政府推進型法治道路，是指國家的法治化主要動力是政府（廣義的，指國家的上層建筑），法治目標是政府設計而成的，是人為建構的，法治目標的實現主要借助和利用政府所掌握的本土政治資源來完成，法治化的運動是自上而下的。與之相對應的是自然演進型法治道路。它是指國家的法治化主要是在市民社會中，隨著商品經濟的發展和公眾法治意識的積累，在內部資源的基礎上逐漸演變而成的，法治化運動是自下而上的 ①。與社會自然演進型法治道路模式相比，政府推進型法治道路模式具有法治化運動動力的政治啟動性和推進性，法治目標的明確性，法治進程的預設性和法治時間的急促性等鮮明特點。關于法治道路，也有專家學者指出，還存在第三種情況，即自然演進與政府推進的混合型法治道路。

（一）走政府推進型法治道路的必然性

與其說中國選擇了政府推進型法治道路，不如說政府推進型法治道路選擇了中國。目前，中國正在進行著一場以政府推動為主導力量的社會法治化運動，這足以證明中國已經走上了一條政府“變法”的道路，這是歷史的必然選擇。

第一，中國面臨內外雙重的壓力。當前，中國既面臨西方發達國家經濟現代化的強烈影響和巨大壓力，又面臨實現經濟現代化時間上的壓力。歷史沉痛的教訓告訴我們：落后就要挨打。我們這個飽受侵略者屈辱與欺凌的民族，再也不能允許歷史的悲劇重演。外部的強大壓力，要求我們必須和時間賽跑，加快推進法治建設，建立社會經濟政治新秩序，以實現富國強民之路。而時間的緊迫性也決定了中國的法治建設不可能走西方國家社會自然演進之路，必須走以政府為主導的法治化道路。

第二，中國傳統法治資源的貧乏。中國數千年來一直處于君主專制統治之下，自給自足的小農經濟發展極度緩慢，再加上東臨大海、西傍高原相對封閉的地理位置，使得“以農本文化為核心、以宗法制為主導”的家族式國家管理模式綿延持久，使中國失去了法治得以建立和發展的政治、經濟、文化以及社會基礎。盡管歷史上也出現了著名的法家，也進行了無數次的變法，但從根本上來說，這種法治思想仍是以人治為核心，是為了最大限度地維護皇權的統治。因此，在中國現階段尚不具備走社會自然演進型法治道路的土壤，只能走以政府為主導的法治化道路。

第三，中國現實政治資源的強大。政府的權力無疑是中國當前最大的本土政治資源。中國現實政治資源的強大表現為行政權力的強大，作為行政權力享有者的政府，擁有龐大的組織系統和強大的控制力。在現行國家權力體系中也根本無法找到比政府更合適的其他政治力量來推行法治。中國特有的政黨制度，實現了政治資源的有效整合和對法治化進程的絕對領導與控制，7000多萬黨員干部也為政府進行法治化推進提供了強大的政治團隊和人力資源，從而確保政府推進型法治建設的連續性、一致性。

（二）走政府推進型法治道路的法治初級階段

學界普遍認為，法治建設道路有三種模式。在三種不同的法治道路模式中，中國走的是政府推進型的法治道路，而英、法等西方發達國家走的是社會自然演進型道路。但筆者認為，對于法治建設的路徑，不應該用片面的、靜態的、固化的眼光去審視，而應該以全面的、動態的、發展的視角和方法去考量。因此，無論哪種模式，都僅僅是漫長法治發展道路的一部分。西方發達國家的法治傳統或相當一部分法律制度是在社會生活中自然發生、演化形成的。正是這些局部的、零散的習慣法、民間法，在法制形成的過程中得到了國家認可、整合，并作為成文法典予以頒布，成為國家法，逐步實現了法治現代化。但其中國家或政府的作用和力量不可忽視。也就是說，政府并不是坐享其成，只不過相比之下，政府所付出的設計操作成本相對較低，而社會代價相對較大而已。如果沒有國家或政府發揮作用，西方發達國家法治的實現也可能成為泡影。據此可以推論，西方發達國家的法治道路，是以社會自然演進為發端，以政府和市民社會共同發力為發展中期，以政府職能與社會自治功能有機結合與協調發展為最高階段，從而形成社會管理的法治化。而我國目前正在進行的政府推進，也只是基于中國特有國情下的法治建設道路的發端。也可以說，我國正處于法治建設的初級階段。現實決定了政府必須責無旁貸地擔當起法治建設領跑者的重任，并要充分發揮保障法治列車平穩啟動的引擎作用。不難設想，當中國的法治按照政府預設的市場經濟趨于完善、民主政治取得進展、市民社會基本形成的藍圖逐步實現之時，我國才有可能進入由政府和市民社會共同主導的中期階段，進而走向由市民社會為主導，政府在有限的范圍內行使其調控、服務職能的二元社會結構的最高階段，最終實現法治的“理想國”。

（三）走政府推進型法治道路的問題與矛盾

法治的實現需要以市場經濟作為經濟基礎，以民主政治作為政治基礎，以社會自治作為社會基礎，以理性文化作為文化基礎。對照以上法治實現的基本條件，我國目前的政府推進型法治尚存在以下問題和矛盾。

第一，存在的問題。一是在立法方面。由于時間緊、任務重、變化快，加上缺乏現成的成功經驗可以借鑒，適合社會主義市場經濟體制的法律體系尚未得到完善，對民間制度創新沒有給予足夠的引導、培育、扶植；同時，立法的部門利益化傾向明顯，缺乏法治價值所要求的民主平等精神和法治統一精神；中國特色社會主義法制體系雖已初步建立，但尚需進一步發展和完善。二是在行政、執法、司法方面。政府部門的權力較少受到制約，違法行政、執法不力、執法犯法、司法不公、司法腐敗現象較為嚴重，法律監督機制乏力造成大量違法腐敗現象的滋生蔓延。同時，“虛假法治”、“形式法治”現象依然存在，不僅降低了政府推行法治建設的公信力，消弱了民間參與國家法治建設的積極性，也在一定程度上掩蓋了民間法治進程發展緩慢的真實情況，影響了政府法治建設決策的準確性。三是在守法方面。全民的法律意識較為淡薄，普法工作的內容單一、流于形式，只有廣度沒有深度，造成公民知法、懂法、守法、用法的能力提升速度較為緩慢。作為法治客體，公民難以樹立和培養守法的自覺性、主動性。特別是當前“官本位”意識還較為嚴重，部分領域的特權依然存在，執法、司法環節缺陷未能有效彌補，造成法律權威性弱化、違法成本過低。這也是難以在短期內實現全民守法的重要因素。

第二，存在的矛盾。一是政府擴權與限權之間的矛盾。法治社會的目標是要有效地控制、制約并逐步合理地縮小政府的權力；而現實當中，政府作為推進型法治道路的主導者，需不斷擴大和保持政府的權力。二是政府主體與市民主體之間的矛盾。如前文所述，目前我國尚處于民主法治化的起步階段。在此階段，人民的法治意識尚未培養成熟，參政議政、管理各項社會事務的自治能力仍處于較低水平，可以說還處于被教育、被管理、被領導的法治客體地位。而政府處于推進法治建設的主體地位。三是政府政績目標與社會生活客觀需要的矛盾。在推進法治進程中,一些地方政府有著自身獨立的目標，地方政府會根據自身利益制定、理解和貫徹新的制度規則，甚至演化為新的法律工具化現象。由于政府多頭管理、過多地干預社會經濟事務，相當程度上偏離或破壞了法治目標。四是法治“硬件”與法治“軟件”發展不平衡的矛盾。一些立法部門由于對“有法可依”內涵的錯誤理解，一些法律制定者盲目陷入“法律萬能論”的誤區，認為搞法治建設就一定要大量地制定出臺法律，以調整復雜多變的社會關系，解決社會矛盾。然而卻忽略了法律的質量、法律知識的普及、公民守法意識的培養以及對法律的自覺認同和尊重。不僅浪費了有限的法律資源，也使法律價值、法律精神難以在民間得到廣泛的接受與傳播。

二、政府推進型法治道路的探索與實踐

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央全面推進依法治國，加快建設法治中國。十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決議》。期間，習近平總書記發表了一系列關于法治方面的講話，極大地豐富和發展了中國特色社會主義法治理論，推動了中國特色社會主義法治理論體系的形成，從而使我國法治建設在科學理論指導下全面推進。特別是在中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時指出：實踐是法律的基礎,法律要隨著實踐發展而發展。這為進一步探索與實踐政府推進型法治建設指明了方向。

（一）依法治國方略的政府推進型法治建設

依法治國原則是社會主義法治的核心內容，其內涵為：黨領導廣大人民群眾，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國以人民民主為政治基礎，以法制完備為重要標志，以樹立憲法法律權威為必然要求，以權力制約為關鍵環節。當前，我國政府推進型法治建設正是對依法治國豐富內涵最好的詮釋。

第一，堅持黨的領導、依憲治國是政府推進型法治建設的保障。法治的重要標志之一就是凝結著人民公意的憲法和法律高于任何個人、群體、政黨的意志，有至上的效力和最高的權威。2012年12月4日，習近平總書記在紀念現行憲法公布施行30周年大會發表講話指出：新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨，必須依據憲法治國理政。他還指出：依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。中國共產黨不同于任何國家的政黨，我黨的宗旨是全心全意為人民服務，其本身就是代表最廣大人民根本利益的政黨；而我國憲法作為根本大法，是由全國人民代表大會審議通過并頒布實施的，同樣是體現了全國人民最高利益和共同愿望。可以說，是黨領導廣大人民群眾創制了《憲法》，并帶頭遵守憲法、執行憲法，切實保障人民權利，加快了法治建設進程。

第二，確立人民的法治主體地位是政府推進型法治建設的根本。目前，在法治建設的道路上，雖然人民依然是法治的客體，但這卻是暫時的、階段性的，是錯綜復雜的歷史原因和難以即時扭轉的現實問題造成的。我國《憲法》明確規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。而依法治國的根本目的也是保證人民充分行使當家作主的權利，維護人民當家作主的地位。因此，在保證政府依法行使必要權力的同時，防止權力的濫用、設定和約束政府權力、建立有限政府已成為必然。習近平總書記在講話中多次強調：要把權力關進制度的籠子。李克強總理在今年的政府工作報告中也指出：大道至簡，有權不可任性。同時，中央出臺了多項決策，提出進一步加大簡政放權、放管結合的改革舉措。為此，權力，不再是某些政府要員或利益集團的專屬品，管理國家各項事務的權杖將真正交付人民手中。

第三，形成科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法機制是政府推進型法治建設的關鍵。黨的十八屆四中全會指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。習近平總書記強調：堅持科學立法，既要注重解決實際問題，又要發揮立法的引領和推動作用。要完善立法規則，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統性。要完善立法工作機制和程序，擴大公民有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，發揮立法的引領和推動作用。今年3月，全國人大常委會對《立法法》進行了首次修訂，從規范立法活動、完善立法體制、提高立法質量的角度保證了立法的科學性。在《旅游法》《特種設備安全法》等立法過程中，全國人大拓展了人民群眾參與立法的途徑，邀請了專家、官員、市民、行業人員、人大代表等參與評估討論，讓各方面意見都得到充分表達，確保社會每個階層都有聲音，每種聲音都被立法機關重視。2013年，國務院還就《養老機構設立許可辦法》《養老機構管理辦法》等向社會廣泛征求意見。這不僅體現了立法的科學化、民主化，而且也提高了法律的針對性和實效性。為了嚴格執法，習近平總書記指出，行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。執法者必須忠實于法律。黨的十八屆三中全會就強化權力運行制約和監督體系作出了深化改革的部署：提出堅持用制度管權、管事、管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度籠子的根本之策；要求構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。這充分體現了黨和國家推進建設法治政府、服務政府和廉潔政府的堅強意志，也為法治中國建設鋪就了牢固的基石。為了強化公正司法，做到全民守法，黨的十八屆四中全會提出，公正是執法的生命線，強調法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。習近平總書記指出：公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。還指出：我們要依法公正地對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。同時強調:各級黨組織必須堅持在憲法和法律范圍內活動。各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，對憲法和法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰，法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權力，也不要去干預依法自己不能干預的事情，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。中央集中力量進行司法體制改革與社會體制改革，并公布了《實施方案》。內容包括保證公正司法、提高司法公信力，增強全民法治觀念、推進法治社會建設，加強法治工作隊伍建設等三個方面，涉及具體改革舉措84項，其中改革訴訟制度和法院案件受理制度，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創建內容，完善法律職業準入制度，建立法官、檢察官逐級遴選制度，健全法治工作部門和法學教育研究機構人員雙向交流與互聘機制，深化律師管理制度改革等。另外，還在全社會范圍內大力營造尊法、學法、懂法、守法的社會氛圍，增強全體人民對法律的敬畏感和信任感。所有這些，都是我國法治進程中具有劃時代意義的重大舉措。

第四，推動政府職能轉變、推進全面深化改革是政府推進型法治建設的體現。習近平總書記指出：政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。要發揮法治對轉變政府職能的引導和規范作用，既要重視通過制定新的法律法規來固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現行法律法規為轉變政府職能掃除障礙。同時又指出：凡屬重大的改革都要于法有據，在整個改革過程中，都要發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次對我國實行幾十年的生育政策進行了調整，即：一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子。但這一決定的通過和公布并不意味著政策的實施，它必須經過立法機構作出法律方面的相應調整。2013年12 月28日，十二屆全國人大常委會第六次會議審議通過了《全國人大常委會關于調整完善生育政策的決議》，同意實施這一政策，并要求各地修訂地方性法規。這充分說明，推動政府職能轉變、推進全面深化改革，有關法律法規的廢改立是極為關鍵的。因此，凡重大改革舉措，只有得到法律授權，具備法律依據，按照法律程序，才能推動和執行。這充分體現了黨中央通過健全法律法規，引領改革、推動改革、保障改革的新思路。也充分體現了政府推進型法治建設的重大成就。

可見，在法治建設上，政府充分利用主導者的優勢，有選擇性地借鑒發達國家在法治建設中的成功經驗，同時結合我國實際情況，精心設計、大膽嘗試，在全面推進依法治國、盡快實現法治目標上進行了有益探索，并取得階段性的成果。

（二）以德治國方略的政府推進型法治建設

以德治國是社會主義民主法治建設得以實施、政治文明得以實現的思想保障,也是人民綜合素質文明程度得以提高的重要手段。以德治國主要是運用我國優秀傳統文化對道德的浸染以及通過道德法律化與法律道德化等途徑實現依法治國目標。

美國法學家富勒在《法律的道德性》一書中提出了“愿望的道德”與“義務的道德”的概念。愿望的道德是以人類所能達到的最高境界為出發點的道德；而義務的道德則是從最低點出發，確立使有序社會成為可能或者使有序社會可以達致其特定目標的那些基本規則 ②。可見，愿望的道德是絕大多數人難以做到的，因為符合愿望道德標準的人，在現實生活中實在是鳳毛麟角，如古人所稱的“圣人”、“賢人”，今天我們頌揚的“高尚的人、純粹的人、脫離低級趣味的人”等。愿望的道德是高標準的道德范疇，如果行為人難以達到，一般不會受到非議。而義務的道德則是絕大多數人可以做到的，其內容近似于法律規范，屬于道德底線范疇，行為人一旦逾越，就會受到道德的譴責、法律的制裁雙重懲罰。因此，實現以德治國方略的政府推進型法治建設，應注重三個方面。

第一，挖掘我國傳統“德治”文化的合理內核，并賦予時代特色，弘揚中華民族優秀文化，以“愿望的道德”感召人。我國自古就是一個崇尚道德的國度，其觸角延伸到人們社會生活的每一個角落。中國的傳統道德中不乏人類文明智慧的成果，同時也存在著帶有專制主義烙印的糟粕。要在揚棄傳統文化、推進法治建設的進程中，遵循有選擇的“拿來主義”精神，擷取中華民族優秀傳統文化之精粹，弘揚中華民族樸素的道德觀，培養高尚的道德情操。今天所踐行的以德治國，正是基于對道德實質的深刻剖析，從對我國歷史上“以‘愿望的道德’為名、以施行‘人治’專制統治為實”的危害中，吸取教訓、總結經驗，以政府為主導，以科學理論為指導，以為人民服務為核心，以集體主義為原則，以愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義為基本要求，以職業道德、社會道德、家庭美德的建設為落腳點，積極建立適應社會主義市場經濟發展的社會主義思想道德體系，并使之成為全體人民普遍認同和自覺遵守的切實可行的道德規范。同時，利用各種傳統與現代媒體，加強社會輿論的導向作用，引領人們對高尚道德情操的追求，樹立新時代的道德楷模，提高全社會的道德意識，提升道德水平。

第二，以政府為主導，出臺相關的規范性文件，以“義務的道德”為約束力，發揮廣大黨員干部的先鋒模范作用，全面提升公民道德水平。在市場經濟大潮的沖擊下，人們的價值觀日趨復雜化、多元化，在各種利益面前，很多人喪失了道德準則，出現了“道德失范”、“道德滑坡”乃至“道德淪喪”的現象。為統一人們的思想認識，加強社會道德規范建設，推行具有現代法治意義的“德治”，國家早在2001年就出臺了《公民道德建設實施綱要》，又于2006年提出了“社會主義榮辱觀”，要求公民發揚中華民族傳統美德，遵守社會主義道德，牢固樹立社會主義道德觀。2012年，黨的十八大報告又創造性地提出了要培育和踐行社會主義核心價值觀。這些道德規范由國家制定、頒布和實施，具有法的同等效力。習近平總書記在講話中也多次強調：我們要抓好道德建設，教育引導廣大黨員、干部模范踐行社會主義榮辱觀、樹立良好道德風尚，爭做社會主義道德的示范者、誠信風尚的引領者、公平正義的維護者，始終保持共產黨人的高尚品格和廉潔操守。近年來，在廣大黨員干部以及普通群眾當中，涌現了一大批助人為樂、見義勇為、誠實守信、敬業奉獻的道德模范人物。相信隨著我國社會道德規范建設的深入開展，在越來越多的先鋒模范的引領下，必將為促進我國社會市場經濟發展、構建和諧社會、實現中華民族的偉大復興之夢奠定堅實的思想基礎和道德基礎。

第三，利用道德規范的優勢，發揮德治對法治的輔充作用，提升全民的守法意識。習近平總書記指出：要堅持依法治國與以德治國相結合，把法治建設和道德建設緊密結合起來，做到法治和德治的相輔相成，相互促進。從宏觀上講，人類社會的發展必然會經歷從道德法律化到法律道德化的進程。從微觀而言，在漫長的階級社會中，國家在管理各項社會事務的同時也會把道德上升為法律，或將法律轉換為道德。道德規范作為社會自律的內容,可以轉化為法律規范的社會他律的內容,而隨著法制的加強和人們法律意識的提高,法律規范中的他律機制,也會逐步內化為人們道德自律的機制 ③。政府要充分利用法律與道德的差異性、互融性，實現道德規范和法律規范的有限轉化，最大限度地發揮道德的規范性作用。當然，還要注意處理好道德規范的限度。有學者提出“中國古代倫理政治的要害不在于沒有法律維度,而在于倫理道德維度對于法律維度的侵蝕。”正是由于泛道德化思想長期大行其道，倫理道德替代了法律，道德規范在很大程度上僭越了應由法律規范的領域。加上道德本身的制裁手段的軟弱性，其結果是直接導致了普遍守法的難度。因此，在立法、修法時，應注重適當融入道德的元素。民法及各類經濟法當中的公平、平等、自愿原則，《婚姻法》中關于家庭成員之間贍養、撫養、扶養義務等內容，就是以法的形式將道德的內容予以確定的。利用道德規范彌補法律規范所不能及之領域，執法者守法者由非法律人轉化為法律人，也就標志著法治社會的實現；當絕大多數法律人進一步轉化為道德人的時候，也就進入了最為理想的道德秩序社會。亞里士多德的法治社會概念其實已經向我們暗示了法治發展到極致就是德治 ④。

總之，政府推進型法治道路是一條有中國特色的法治建設之路。我們黨和政府在社會主義法治建設中表現出的信心和決心、膽識與魄力、舉措和成績，無疑是對青睞西方“自然演進”式法治道路、否認政府推進型法治道路的人以有力的駁斥。

（責任編輯 趙海鷗）

李清春：《論公民的守法理由》，選自何勤華主編《法律文化史研究》第一卷，商務印書2004年版。

［美］富勒：《法律的道德性》，商務印書館2009年版，第8頁。

涂文娟： 《論道德與法律的關系》，知網 2003年5月。

郭忠 ：《法律秩序和道德秩序的相互轉化》，中國政法大學出版社2012年版。