地級市法律援助機構規范化建設若干問題探析

在法律援助機構不斷發展壯大的同時，如何進行法律援助機構規范化建設，使法律援助速度與質量相協調，促進法律援助事業健康發展，已經成為當前和今后需要思考和解決的問題。地級市在我國行政機構中具有承上啟下的作用。地級市法律援助機構的職責承擔區別于省級和縣級法律援助機構 ①，除了負責“受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員”進行法律援助外，還負責對本地區法律援助工作的組織協調和指導監督。在實踐中，地級市法律援助機構如何具體實施法律援助，如何開展業務指導都沒有可遵循的標準和規范，使得一些機構和工作人員在遇到具體問題時無所適從。研究解決地級市法律援助機構規范化建設具有較強的現實意義。

一、地級市法律援助規范化的內涵和特征

法律援助規范化就是建立一套符合法律援助職能要求和工作特點的標準體系或長效機制，確保法律援助各項業務都按照既定的機制要求進行，避免主觀隨意性，追求運行程序的規范性。它具有以下三個特征：一是法定性。從規范化的依據看，法律援助的基本依據是國家的法律法規和規范性文件，法律援助規范化建設應以法律法規為依據，依法履行法律援助的職責。二是系統性。從規范化的內容看,涉及法律援助的方方面面,是一個完整的系統，從機構定位、人員隊伍、業務開展、內部管理到經費保障等方面,這些內容都是相互聯系的,構成一個有機系統。規范對象的系統性決定了規范化的系統性。三是制度性。從規范化建設的過程來看，法律援助工作的基本依據是法律法規，但在具體運行過程中，要通過制定和運用一整套嚴格、明確、標準的制度和操作程序來保障法律援助的有效實施。

二、地級市法律援助規范化建設中存在的問題及原因

（一）機構定位比較混亂

地級市法律援助機構目前有三類性質：行政性質、參公管理的事業單位性質、全額撥款事業單位性質。從浙江省的情況看，行政性質的占大多數，浙江共11個地級市，其中行政性質的有10個，參照公務員管理的事業單位1個，即杭州。從全國范圍看，法律援助機構從事業性質向行政性質轉變的逐漸增加。同時在機構體系上，又有以下幾種模式：一是“兩塊牌子、兩套班子”混合編制的模式，例如北京。二是“兩塊牌子、一套班子”行政模式，例如溫州。三是“一塊牌子、一套班子”的行政模式，例如嘉興。四是“一塊牌子、一套班子”參公事業模式，例如杭州。

（二）業務管理各自為政

雖然國務院和地方的《法律援助條例》對法律援助的范圍、申請和審查、法律援助實施作了規定，但從調研情況看，這些規定還比較原則，缺少細化的操作標準，從而出現業務管理不規范的問題，具體體現在三個方面：一是在法律援助的行政管理上缺乏統一標準。例如一些地區法律援助工作人員對法律援助范圍的理解存在偏差、咨詢接待行為不規范、審查批準隨意性大、數據報送口徑不統一、案卷歸檔缺乏統一標準、援助機構對案件監督不到位等。二是援助律師辦理法律援助案件沒有統一的質量標準。《法律援助條例》僅對此作了原則性規定，司法部《辦理法律援助案件程序規定》雖然作了進一步的規定，但仍缺少細化的操作標準。在實踐中，由于案件補貼標準低等原因，很大一部分援助案件是由執業年限較短的年輕律師辦理。這些律師缺乏經驗，遇到業務問題缺少可以遵循的規范；還有一些援助律師，雖然有辦案經驗，但不履行必要的程序，使辦案質量大打折扣，亟需建立一套統一的案件質量標準。三是工作站建設缺乏明確標準。近年來，各地法律援助機構為最大限度方便群眾申請法律援助，建立了“縱向到底、橫向到邊”的案件受理體系，在鄉鎮（街道）和相關行業部門都建立了法律援助工作站。但是由于缺乏統一的標準，各工作站建設程度和業務水平參差不齊，工作站標準化、規范化建設相對滯后，制約了工作站作用的發揮。

（三）經費保障差異較大

目前我國法律援助實行的是地方財政保障的經費模式，由于各地經濟發展程度不同，全國各地區法律援助經費保障差異較大，不僅東西部有較大差別，即使是東部沿海各地級市的經費保障也有不少差距，各城市之間案件補貼標準差距較大，且總體補貼標準過低，與當前的經濟發展水平不相適應。

三、杭州市法律援助規范化建設探索

近年來杭州市法律援助中心致力于規范化建設，通過實施“六化”，即工作流程標準化、業務管理網絡化、案件指派規范化、內部管理精細化、質量監督常態化、工作站建設統一化，促使杭州法律援助“量質齊優”。

（一）工作流程標準化

為解決法律援助工作流程不一致問題，杭州市法律援助中心在總結近年來工作經驗的基礎上，制定了《杭州市法律援助工作標準（試行）》（以下簡稱《標準》）。《標準》共分9章174節，近6萬字，涵蓋了法律咨詢、援助案件申請、受理、審批、辦理、結案、評估到費用發放整個工作流程，明確了各個環節的職責、任務、程序、方法、完成期限及質量要求，不僅對法律援助機構工作人員的行政管理工作進行了規范，還對法律援助律師承辦各類法律援助案件進行了規范和指引，既有利于支持律師辦案，也有利于案件質量監督管理。以同行評估為例，共有11個程序要點，其中的指標體系再作進一步細化，分列一級指標10項，民事、行政案件細分指標27項和刑事案件24項。《標準》關于法律援助的各個環節，用簡潔的文字說明每個階段做什么、怎么做，使從事法律援助的工作人員對具體工作流程了然于胸，從而避免出現以往工作人員無所適從的狀況。

（二）業務管理網絡化

為緩解案件激增帶來的管理壓力,進一步方便當事人申請辦理法律援助案件,規范法律援助各項工作，實現申請便捷、審批簡捷、服務快捷的法律援助目標，自2013年起，杭州市法律援助中心在全市范圍內推廣法律援助網上辦公系統。該系統分為內網外網兩個通道。法律援助申請或者咨詢者可以通過外網登陸，工作人員通過內網反饋、指派案件、發送電子文書，律師通過外網專門賬戶進入，下載文書，反饋工作進展，通知辯護單位通過外網專門賬戶進入，查看工作進展。法律援助網上辦公系統集咨詢、申請、指派、監督、統計、檢索、工作協作等功能于一體，有效規范了法律援助的業務工作，提高法律援助案件的辦案質量和效率。

（三）案件指派規范化

為了確保法律援助案件辦理質量，形成相對固定的法律。援助服務資源，規范法律援助案件的指派工作，杭州市法律援助中心積極籌建全市法律援助資源庫。資源庫按照“自愿申請、擇優錄用、優先分配、動態管理”的原則，積極吸收法律理論及實務專家、優秀律師事務所和優秀律師參加。通過公開招募、自愿報名和篩選錄用等步驟，最終確定了27家律師事務所和259名律師為杭州市法律援助資源庫首批志愿律師事務所和志愿律師。259名志愿律師平均執業年限7.9年，既有從業20年以上的資深律師，也有刑辯、醫療、專利等領域的專家律師。志愿律師按專業特長分為刑事、民事（行政）兩大類，再按律師事務所名稱、律師個人姓氏筆畫排序。法律援助中心受理案件在資源庫志愿律師名冊中依排序指派。

（四）內部管理精細化

為厘清各崗位工作職責，落實好各項具體工作責任，逐步實現市法律援助中心內部崗位管理的標準化和精細化，中心制訂了《杭州市法律援助中心工作清單》。《工作清單》將中心各崗位的職責進行了細致的羅列，使每個崗位“干什么”一目了然。為進一步解決每件事“怎么干”的問題，中心又制定了《杭州市法律援助中心管理清單》，內容涵蓋主任辦公會議、會務組織、培訓管理、日常考勤、信息管理、固定資產管理等27項。《管理清單》對每個管理事項進行了細致的羅列和說明，一方面細化了責任，做到職能清晰、職責明確，另一方面為客觀準確考量工作奠定了基礎。

（五）質量監督常態化

為保障法律援助案件質量，杭州市法律援助中心建立起“全程跟蹤、旁聽庭審、征求意見、質量評估”常態化的質量監管體系。每個法律援助案件從申請、審批、指派、承辦、結案、歸檔都有專人負責監督，實行“全程跟蹤”監督。通過隨機抽查、大案要案重點關注等方式，認真開展“旁聽庭審”工作，及時記錄律師在法庭上辯護、質證等情況，并作為案件質量評估的依據。建立當事人和法官的“征求意見”機制，通過電話回訪、發放意見表等方式，向受援人和法官了解律師在會見、閱卷、庭審等階段的工作表現。開展“案件質量評估”試點，制訂《法律援助案件質量評估標準》，組成評估專家組，通過隨機抽取的方式，對一定數量的法律援助案件進行質量評估，作為全市案件質量監督的重要依據。

（六）工作站建設統一化

結合全市行業部門法律援助工作站實際發展情況，市法律援助中心重點開展全市行業部門法律援助工作站規范化創建活動，制定了《杭州市行業部門法律援助工作站建設標準》和《杭州市行業部門法律援助工作站考評細則》，通過創建活動做到全市行業部門法律援助工作站“五個統一”，即:統一名稱、統一標識標牌、統一工作職責、統一服務標準、統一評價模式，并確保行業部門工作站的規范運作達到“十項標準”，即：依照程序設立，外觀整齊統一，基本設施齊全，隊伍建設到位，工作職責明確，工作內容有量，業務制度規范，運行機制正常，亮點特色明顯，社會影響較好。

四、加強地級市法律援助機構規范化建設的若干思考

為進一步推進地級市法律援助機構的規范化建設，應逐步實現六個統一：機構性質統一、質量標準統一、管理軟件統一、工作站建設標準統一、經費保障統一、內部管理制度統一。

（一）機構性質統一

地級市法律援助機構應認定為何種性質？從職責承擔、事業單位改革趨勢和國外法律援助發展趨勢來看，應逐步統一為行政性質的機構，定編制、定職能、定崗位、定人員。如此定性的原因在于三方面的考量：一是從職責承擔考量。法律援助機構承擔的主要是受理、審查、指派以及指導、協調、監督的職責。這些都是行政職責。按照依法行政的原則，理應由行政機構承擔。二是從事業單位改革趨勢考量。《關于分類推進事業單位改革的指導意見》提出：“按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構”，因此，承擔行政職能的事業性質的法律援助機構應在此次事業單位改革大潮中，逐步轉為行政機構。三是從國外法律援助發展趨勢考量。考察英國、德國等西方發達國家，他們在法律援助的管理上都強化了政府的管理責任。從律師協會到獨立的公共機構再到政府內設機構的變化，可以看出西方發達國家法律援助管理的行政化趨勢。其目的在于加強政府的監管職責，防止法律援助經費被濫用，提高法律援助的工作效率和質量 ②。

在機構體系上，借鑒國外的做法，結合我們的實際，建議地級市法律援助機構采取“一塊牌子，一套班子”的機構模式，取消同一層級法律援助管理機構和法律援助機構的區分。在具體職能設置上，應考慮如何在不同層級的法律援助機構之間劃分事權。在職能定位上，同一層級的法律援助機構要統一職能設置，地級市法律援助機構具體負責法律援助申請的受理、審查、指派，支付費用以及對區縣級法律援助機構的業務指導 ③，區別于省級機構制定政策為主的職責，較區縣級機構又多了業務指導的職責。

（二）質量標準統一

從現實情況看，現有的質量評價標準往往側重于辦案人員的服務態度和形式程序的完整性,比如辦理法律援助手續是否及時；會見、閱卷、開庭是否及時；是否與受援人及時溝通意見及辦案進展情況；對受援人的權利是否及時履行了告知義務；各種法律文書的制作質量等。至于涉及案件實質內容的評判和監督，還較欠缺。下一步制定統一的質量標準，既要考慮形式和程序的完整性也要涵蓋實質指標，主要指法律服務技能的細化指標。其中，形式、程序性指標包括：（1）會見受援人及提供咨詢情況；（2）閱卷情況；（3）法律文書制作情況；（4）告知與報告義務履行情況；（5）辦案效率；（6）服務態度等。實質性指標主要指法律技能、與當事人打交道的技能、與法庭的互動、與對方的互動，具體包括：（1）辯護或代理的觀點是否正確；（2）適用法律是否正確；（3）辯護或代理意見是否被采納；（4）是否最大限度地維護了受援人的合法權益；（5）決定案件勝負的關鍵證據是否取到；（6）受援人的訴訟風險是否得到控制；（7）庭審中的表現情況；（8）法律效果和社會效果；（9）當事人評價和相關機構反饋意見等。

（三）管理軟件統一

目前，不少地區的法律援助機構都開發并應用了法律援助的網上辦公系統，但是在實踐中，由于管理軟件不是按照統一的技術標準開發，不同機構之間管理軟件中的數據無法交換、銜接。因此，應逐步建立和推行全國統一的業務管理軟件。首先，要成立一個專門的開發小組，其中既要有精通法律援助業務的人員，也要有信息技術方面的專家。他們應對法律援助業務有深刻的理解，對網絡信息的前沿技術比較熟悉。第二，管理軟件系統的開發要進行需求分析，但是指望一次性把需求交代清楚，而后全盤托付給軟件開發商的想法是不現實的。提出需求一方必須以不同的用戶身份進入系統，對各項功能反復演示，測試數據的關聯性和準確性。第三，要讓基層的法律援助工作人員參與測試，聽取他們的意見，在不同地區試行的基礎上再正式投入運行。當然建立、應用完善的全國統一的業務管理軟件不是一蹴而就的，可能需要一年兩年甚至更長的時間，因此，在統一的管理軟件應用前，一個比較現實的辦法是，制定統一的技術規范，讓有條件的法律援助機構按照統一的技術標準開發管理軟件，并在本行政區域內聯網運行 ④。

（四）工作站建設標準統一

法律援助工作站建設要在發揮其實際作用上著力，這就需要對工作站的設立、職責、人員、經費、制度等關鍵性因素進行規范，避免其徒有虛名。一是設立程序統一。工作站一般按照“行政級別對應、統一布局、按需設置”的原則設立。具體包括兩方面要求：一要有設立需求。即管理和服務的對象為法律援助的工作對象，對法律援助的需求量較大。二要按程序設立。所在行業部門向同級法律援助機構提出書面申請，法律援助機構自收到書面申請后進行書面及實地審查，作出是否同意的批復。二是工作職責明確。設在鄉鎮街道和行業部門的工作站在職能設置上或有不同，但從基本職能上看，應有較為統一的標準。工作站主要負責接待群眾的來訪、來電、來信，解答法律咨詢，代擬法律文書；負責接受申請并進行初審，并按規定轉送援助機構；及時向主管行業部門和本級法律援助機構報告工作情況等。三是人員配備合理。為保障工作站有效開展工作，工作站應當配備具有法律專業大專以上學歷的專職和兼職工作人員若干名，有條件的地方應聘請一支相對固定的法律工作者隊伍為主要依靠力量。四是業務制度健全。有值班接待制度、服務承諾制度、首問責任制度、數據統計制度等各項內部運行機制，以確保工作站規范、有序運行。

（五）經費保障統一

建議探索分級撥款的經費保障模式，減少因地區經濟發展程度不同導致經費保障的巨大差距。進一步探索費用分擔制，解決財政負擔沉重的問題。具體舉措如下：一是探索分級撥款經費保障模式。由于法律援助經費由地方財政保障，因此會出現經濟發達地區的法律援助經費多而經濟欠發達地區經費少的情況，這不利于資源的公平分配。考察國外經費管理模式，不少國家采用了分級撥款的方式，例如英國，其法律援助的全部經費幾乎都來自中央財政，刑事法律援助案件經費完全由中央財政承擔。地方財政有少量投入，用于社區服務。在加拿大，有聯邦政府和省政府撥款，是兩級政府撥款。參考國外的經驗，結合我國實際，建議進一步探索分級撥款的經費保障方式，由中央和地方共同承擔法律援助經費保障，其中中央財政主要用于支付刑事法律援助經費，地方政府財政撥款主要支付民事及其他的法律援助經費，包括法律援助機構的辦公經費。二是探索法律援助費用當事人分擔制度。費用分擔制度有利于提高法律援助經費的有效使用率，使有限的法律資源能讓更多困難群眾享用，從而促進法律援助范圍的擴大，同時也能有效解決財政負擔沉重的問題，有利于實現經費保障的統一。費用分擔一般限于民事、行政領域的法律援助；就刑事法律援助而言，世界各國無論是大陸法系還是英美法系，一般都由國家承擔費用。

（六）內部管理制度統一

要從規范人員管理、明確崗位職責和完善監督機制等方面實現內部管理制度的統一。一是規范人員管理。根據近年案件數量和增長速度以及行政管理的職責要求，合理配備人員。建立人員準入制度，制定統一的法律援助工作人員資質要求和錄用方法，人員隊伍中應有一定比例的法律專業人員和具有法律職業資格的人員。二是明確內部崗位職責。進一步明確法律援助工作人員的崗位設置及職責要求，做到職能清晰、職責明確。配備專職的法律援助工作人員，應保證有專人負責案件質量監督檢查工作；有專人負責受理、審查、指派案件、支付辦案補貼；有專人負責信息報送、統計分析、檔案管理等工作。三是完善監督激勵機制。建立完善激勵獎懲機制，對取得突出成績的法律援助機構和個人予以表彰和獎勵，加大對違法違紀行為的查處力度，嚴格責任追究。建立并落實法律援助機構人員任用、職務晉升、薪酬待遇與德才表現、工作業績相掛鉤的制度，將法律援助機構人員穩定在基層。

（責任編輯 趙海鷗）

省級法律援助機構主要負責政策的制定和監督，縣級法律援助機構主要負責法律援助的具體實施。但實踐中，各地同一層級的法律援助機構其職責又不盡相同，一些省級法律援助機構也受理、審查部分援助案件的申請，一些地市級法律援助機構也擬定政策，職責定位較為混亂。

浙江省法律援助中心：《淺談英國德國西班牙的法律援助制度》，《浙江省法律援助》2014年第2期。

探究國務院《法律援助條例》制訂的本意，筆者認為《條例》把負責受理、審查和指派的組織實施職能僅賦予地級市及以下法律援助機構。因為《條例》第5條把法律援助機構界定為：由直轄市、設區的市或者縣級人民政府司法行政部門“確定”的，“負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規定的公民提供法律援助”的機構。

翟潔君：《關于建立法律援助信息管理系統的思考》，《中國司法》2007年第9期。