檢察機關開展民事公益訴訟應注意的問題

●李延生/文

檢察機關開展民事公益訴訟應注意的問題

●李延生*/文

修改后的《民事訴訟法》雖然沒有把檢察機關明確為開展公益訴訟的主體，但是2015年1月7日施行的最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確確立了檢察機關在公益訴訟中的法律地位。檢察機關要在民事公益訴訟中有所作為，應注意以合適的地位參加公益訴訟，加強與環保等行政部門的密切合作和與人民法院的良好溝通，嚴把立案關，維護國家利益和社會公共利益。

公益訴訟 檢察機關 注意問題

近幾年來，人民檢察院在環境保護、國有資產流失、反利益壟斷維護市場秩序等方面已經進行了大量的公益訴訟實踐探索，并且成績顯著、效果明顯，得到了社會各界的普遍關注和認可。2015年1月7日施行的最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,對人民檢察院在民事公益訴訟中的法律地位予以明確確認。毋庸置疑，人民檢察院承擔民事公益訴訟職能已是歷史潮流、大勢所趨，檢察機關如何充分發揮自己的職能作用，在民事公益訴訟中有所擔當，更好的維護國家利益和社會公共利益，我們認為應從嚴格控制民事公益訴訟的范圍、重點把握在民事公益訴訟中的主體地位、注意人民法院的審級對應、加強與環保等行政部門的合作、與受訴法院進行良好的溝通五個方面入手。

一、嚴格控制民事公益訴訟的范圍，嚴把立案關

檢察機關民事公益訴訟的立案管轄權，既要充分發揮檢察機關職能作用，又要符合民事訴訟原則，同時還要考慮我國的實際情況，因此檢察機關參加公益訴訟的范圍不宜過寬，應當嚴格限制。我們認為其范圍應該限制為：環境公益訴訟、國有資產流失公益訴訟、嚴重影響市場秩序和管理秩序的案件、弱勢群體案件和其他損害公共利益的案件。過于放寬公益訴訟范圍，不但牽扯檢察機關的精力，也會影響辦案質量，造成過多、過濫的后果。

檢察機關要嚴把立案關，對于受理的民事公益訴訟案件應當遵循最后救濟原則，公益訴訟的實體權利大多數為行政機關及私人在不同層面所享有，出于對行政權的尊重，應先由主管機關處理，對于主管機關屆時不處理或不能處理，而民事公益訴訟成為最后的救濟途徑時，人民檢察院才可以提起民事公益訴訟。此外人民檢察院對立案標準的把握還應充分考慮一些基本的原則，比如符合法律規定的可訴案件，適合進行公益訴訟案件，有重大影響的案件，民事法律關系明確的案件，還要考慮訴訟成本等。

二、以合適的主體地位參加民事公益訴訟

作為法律監督機關，人民檢察院有權對民事訴訟實行監督，依據《民事訴訟法》第14條對損害國家、集體、個人民事權益的行為，支持受損害單位向人民法院提起公益訴訟，無可爭辯。最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條規定：“檢察機關、負有環境保護監督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企業事業單位依據《民事訴訟法》第15條的規定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟”，這就更進一步明確了檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位。人民檢察院民事行政檢察部門除了對人民法院的民事、行政案件進行監督制約外，還具有一定公益性，民事行政檢察部門的職能作用決定了由民事行政檢察部門代表檢察機關提起公益訴訟，擔當公共利益的最后保護人，是最好的選擇。

檢察機關參加民事公益訴訟有直接起訴、支持起訴、督促起訴三種方式，直接起訴主要適用于環境侵害中受害方不明確或受害方不愿起訴的情形，檢察機關以原告身份對侵害環境公益的行為提起訴訟，優點在于能夠充分發揮檢察機關的優勢，更利于從維護環境公共利益的角度解決爭端；支持起訴主要適用于環境侵害中受害方比較明確，但其缺乏必要的法律經驗來完成其訴訟過程，檢察機關支持受損害單位向法院提起訴訟；督促起訴主要用于可能會損害國家利益和公共利益的案件，用法律手段如發出法律建議等形式督促當事人起訴，防患于未然，優點是既可以降低訴訟成本，又可以維護環境公共利益。

檢察機關以哪種方式參加民事公益訴訟，需要檢察機關根據實際情況酌定而行。我們認為檢察機關參與民事公益訴訟，應更多地承擔“支持起訴人”的角色。檢察機關充當原告面對許多實際難題。一是訴訟成本高。比如鑒定費等問題，誰來承擔，如果由檢察機關墊付，敗訴后帶來的人、財、物風險，檢察機關難以承擔。二是取證困難。例如，環境民事公益訴訟侵害的是不特定的多數人或者整個社會的利益，具有公益性，環境污染的受害人往往眾多而分散，檢察機關承擔原告后，可能導致一些被害人產生依賴性，甚至消極被動情緒，使取證工作陷于一定風險境況。三是檢察機關參加訴訟畢竟出于公益目的，不能完全替代被害人行使權利義務，和解、賠償等權利均需被害人確認，重復勞動浪費訴訟資源。

檢察機關以“支持起訴人”支持公益訴訟，許多實際問題可以迎刃而解，檢察機關通過幫助受害人和相關民間組織起訴，解決當事人面臨的取證難、與環保等行政部門溝通不暢等問題。在環境民事公益訴訟中還可以彌補行政機關無法責令造成污染的單位進行民事賠償的不足，拓寬對環境污染的救濟面和救濟力度等。同時，檢察機關對涉及眾多受害者的社會公益案件由檢察機關提起訴訟，亦有利于最大程度地保證起訴標準的統一，避免因當事人分別起訴而可能造成矛盾裁判的現象。

三、注意與人民法院的審級對應

在以往的檢察機關公益訴訟實踐中，提起公益訴訟的機關多數是基層人民檢察院，對應向基層人民法院提起訴訟。最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規定：“第一審環境民事公益訴訟案件由污染環境、破壞生態行為發生地、損害結果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄。中級人民法院認為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準后，裁定將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。同一原告或者不同原告對同一污染環境、破壞生態行為分別向兩個以上有管轄權的人民法院提起環境民事公益訴訟的，由最先立案的人民法院管轄，必要時由共同上級人民法院指定管轄。”根據該司法解釋，只有極個別案件在報請高級人民法院批準后，才能由基層人民法院審理第一審環境民事公益訴訟案件，因此民事公益訴訟案件的一審管轄權為中級人民法院。根據相對應原則，提起公益訴訟的檢察機關應當是與審理第一審環境民事公益訴訟案件的人民法院級別相對應的同級人民檢察院，提起公益訴訟的人民檢察院應該是地市級人民檢察院。我們認為地市級人民檢察院可以在民事行政檢察部門確定專門的檢察人員參加公益訴訟，這樣做的好處有三方面：一是有利于檢察院、法院溝通案件，節約訴訟資源；二是有助于發揮監督制約職能，理順檢法關系；三是有益于培養專門的公益訴訟檢察人才，提高勝訴率。

四、加強與環保等行政部門的合作

一是與環境資源保護職能部門之間的加強協調聯動和工作銜接，在加強信息通報和業務交流的同時，積極推動檢察機關和環境資源保護行政執法機關之間的環境資源執法協調機制，推動完善環境資源司法鑒定和損害結果評估機制。

二是與環保等行政部門密切配合，搞好調查取證。調查取證要圍繞三個重點展開：一是注意調查在合法形式掩蓋的幕后交易的情況；二是注意調查當事人有無故意規避法律法規和鉆法律法規漏洞的事實。

三是注意在調查造成國有資產流失的單位是否存在制度不健全、管理松懈、主要領導人經常更換等因素。搞清了這些問題，調查證據就會層次清楚，脈絡清晰，從而有的放矢，把握調查取證的主動權。

五、與受訴法院進行良好的溝通

目前法律對公益訴訟缺乏具體規定，而檢察機關又是在不斷探索中前進的，所以檢、法兩家就公益訴訟的溝通協調，可以提高訴訟效率，切實有效地保護國家社會利益和弱勢群體。具體來說，一是注意訴訟程序的溝通。檢、法兩家就公益訴訟形成的執法環境優化機制，是由于法律對提起公益訴訟缺少具體的規定，因此這種優化機制重點是檢察機關要在提起民事訴訟時在訴訟的程序、方式上與受訴法院進行溝通。二是注意適用法律的溝通。與法院相比，檢察院接觸的民事案件畢竟是少數，在適用法律等方面與受訴法院進行良好溝通，對于搞好公益訴訟，更好地維護公民合法權益十分重要。

*河北省辛集市人民檢察院檢察長［052300］