中央“八項規定”有效實施對全面從嚴治黨的經驗借鑒

韓 強

改革開放以來，我們黨制定了一系列重大決策，總體上都得到了貫徹落實，也基本取得了預期效果，但是在落實中央重大決策的過程中，思想不夠統一、措施不甚得力、效果差強人意的情況也普遍存在。因此，習近平總書記近年來一直特別強調在從嚴治黨中抓好中央政策的落實問題，要求全黨以“踏石留印、抓鐵有痕”的精神抓好落實工作，并多次強調嚴明黨紀尤其要嚴明政治紀律，要求“把守紀律、講規矩擺在更加重要的位置”。我們看到，在中央重大決策的執行中，“八項規定”的落實無疑是一個非常成功的典型。這一決策在中央作出后，通過自上而下雷厲風行抓落實，在各個層面都得到有效實施，使我們黨集中統一的組織優勢得到充分體現，其效果也得到了社會各界的廣泛認可。深入研究這一決策有效實施的基本經驗，并加以概括和推廣，對于新形勢下落實中央重大決策、進一步從嚴治黨、加強黨的建設具有重要意義。

一、全面從嚴治黨需要總結借鑒中央“八項規定”的實施經驗

中央提出并落實“八項規定”，是基于黨的性質任務和面臨的新形勢作出的重大決策。作出這一決策的主要背景在于:一是加強作風建設，密切黨與群眾的聯系是黨的宗旨和力量所在，也是我們黨的一條最根本的歷史經驗，在新形勢下我們需要進一步繼承和發揚這一歷史經驗;二是我們黨正面臨著歷史方位的歷史性轉變，“四大考驗”和“四大危險”使我們黨的自身建設遇到了極大的挑戰，克服脫離群眾的危險是我們黨的一個重要任務;三是在推進中國特色社會主義偉大事業過程中，各個方面的建設都需要我們提高執政能力，化解社會矛盾，解決突出問題，都需要得到人民群眾的大力支持，因此改進作風是一個關鍵;四是新時期黨的作風出現了一系列新的問題，尤其是官僚主義、個人主義、享樂主義、奢靡之風屢禁不止，貪污腐敗現象依然嚴重，必須下大力氣加以整治;五是新一屆黨中央把加強作風建設放在更加重要的位置。基于以上背景，十八大后習近平總書記主持召開中共中央政治局會議，審議通過了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》，主要包括改進調查研究;精簡會議活動，切實改進會風;精簡文件簡報，切實改進文風;規范出訪活動;改進警衛工作;改進新聞報道;嚴格文稿發表;厲行勤儉節約。并要求各級黨政機關和領導干部要帶頭改進工作作風，帶頭深入基層調查研究，帶頭密切聯系群眾，帶頭解決實際問題。也要求各地區各部門要嚴格按照本規定，結合實際情況，制定貫徹落實辦法，狠抓落實，切實抓出成效。

全面從嚴治黨的提出也要切實解決好落到實處的問題，需要從“八項規定”切入、從“八項規定”突破、用“八項規定”示范。

第一，全面從嚴治黨需要從“八項規定”切入。做好任何工作都需要選取一個正確的切入點，工作越是復雜越要選準切入點，這樣會起綱舉目張的作用。從嚴治黨是一個系統工程，其關鍵是從嚴治吏，而從嚴治吏的核心在于干部作風。因此，要全面推進從嚴治黨，必須從解決干部作風著手，必須抓住干部作風中群眾反映最突出的問題，嚴肅認真地加以解決，爭取在短時間內扭轉干部作風軟弱渙散、形式主義、官僚主義嚴重的問題，化解黨面臨的脫離群眾這一當前最主要危險。經過對干部作風問題的梳理，我們黨選取了八個具體問題集中加以解決，這八個問題涉及會議、文件、出訪、警衛等方面，都是形式主義最突出、群眾反映最大、不盡快解決對黨危害最大的問題。實踐證明，我們抓住這八個具體問題集中解決，得到了廣大黨員群眾的擁護，形成了促進問題解決的有效監督機制。正是由于有了廣大黨員群眾的積極參與，違反“八項規定”的行為成了過街老鼠，為干部作風的根本好轉打下了良好基礎。

第二，全面從嚴治黨需要從“八項規定”突破。切入點不同于突破口，切入點并不意味著必然由此取得突破，只有取得突破性的進展，才能說明切入點的準確無誤。從嚴治黨以“八項規定”作為切入點是一個正確的選擇，通過從“八項規定”切入，黨的作風建設的復雜問題由難變易、迎刃而解。過去常說“三十六個文件管不住一張嘴”，公款吃喝幾乎難以遏制，但是“八項規定”一出，加上在標準、財務、審計、監督、懲處等方面的制度組合拳，公款吃喝現象明顯減少，財政開支大幅減少;過去在治理干部作風上往往是一陣風，風聲一過，干部作風故態復萌，造成治理無效或低效，但是“八項規定”很好地吸取了過去的教訓，把實施“八項規定”融入群眾路線教育實踐活動，融入“三嚴三實”教育，通過持續不斷的教育、監督，使干部遵守“八項規定”成為自覺行動，成為行為習慣，這就有效避免了可能的反彈、反復。從目前情況看，雖然還一定程度上存在執行“八項規定”不嚴甚至抵觸的問題，但是總體上落實“八項規定”已經成為干部作風的新常態，其約束作用正全面顯現出來。

第三，全面從嚴治黨需要用“八項規定”示范。典型帶動是我黨極其重要的工作方法。從嚴治黨涉及的領域非常廣泛，中央又提出了全面從嚴治黨的任務，并上升到“四個全面”戰略布局的高度提了出來，我們如何才能實現全面從嚴治黨的戰略目標，一個現實的途徑是把“八項規定”作為作風建設的典型，通過發揮其示范帶動作用，使黨的作風、干部作風率先改進，進而對黨的政治、思想、組織等建設產生連帶作用，進而從全局上形成全面加強黨的建設的有利局面。當然，要發揮好“八項規定”的典型示范作用，必須抓好兩個方面的工作，一是切實落實好“八項規定”，要全面落實，不留死角，更不能死灰復燃;二是做好典型經驗的總結工作，要切實深入研究“八項規定”實施的必然性、可行性、有效性、規律性，找出其有效實施的原因，分析當前還存在的問題，并提出解決的對策。只有這樣，“八項規定”才能從具體對策變成普遍經驗，從干部作風變成全黨風氣，從一時之制變成長效機制，進而影響黨和國家的長治久安。

二、中央“八項規定”實施的主要成效

“八項規定”出臺后，全黨層層落實，中央率先垂范，各級紀檢監察部門和社會各界嚴格監督，很快形成了嚴格執行“八項規定”的有效機制。實施近四年來，取得了極為顯著的成效，歸結為如下幾個方面。

第一，不正之風受到明顯遏制。中央“八項規定”出臺的初衷，就是以有力措施剎住干部作風滑坡的現狀，為從根本上解決作風問題創造條件，因為“黨面臨的最大風險和挑戰是來自黨內的腐敗和不正之風。”①中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編:《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2015年版，第101頁。從實施的效果看，遏制不正之風取得了初步勝利。一是鋪張浪費現象得到有效遏制。據不完全統計，②相關統計數據來自《激濁揚清樹新風——全黨上下貫徹落實中央八項規定精神紀實》，《人民日報》，2014年1月25日第1版。2013年1月至11月，中央和國家機關113個部門和單位本級公務接待費、因公出國(境)費、公務用車購置及運行費與2012年全年相比，下降幅度分別為42.9%、38.1%和10.9%。二是文山會海現象初步解決。各級領導干部逐步擺脫文山會海，走出機關大院，拿出更多時間和精力深入基層一線解決實際問題。三是深入基層蔚然成風。許多領導干部紛紛走出機關，走進基層，零距離接觸群眾，實打實解決問題。一些地方制定意見，推動領導干部信訪接待下基層、現場辦公下基層、調查研究下基層、宣傳黨的方針政策下基層。雖然在一些地方和單位仍存在少數干部為官不為、消極應付、變相鉆空子等問題，治理的形勢仍然嚴峻，但總的來說干部作風已經有了一個大的改觀，各種不正之風都受到極大遏制，干部作風呈現出積極向上、干事創業的良好氛圍。

第二，相關制度日益健全完善。作風建設的成效很大程度上要看制度是否能夠健全起來，并能夠發揮作用。習近平總書記曾強調，“要抓住制度建設這個重點，以完善公務接待、財務預算和審計、考核問責、監督保障等制度為抓手，努力建立健全立體式、全方位的制度體系，以剛性的制度約束、嚴格的制度執行、強有力的監督檢查、嚴厲的懲戒機制，切實遏制公款消費中的各種違規違紀違法現象”。③《習近平談治國理政》，外文出版社2015年版，第364頁。可以說，經過層層建章立制，保障中央“八項規定”實施和黨的優良作風的制度進一步完善，這是黨的作風持續向好的重要標志。這種制度包括四個層面，一是有制度建設的頂層設計。為強化制度約束、用制度保障中央八項規定的執行，中央辦公廳、國務院辦公廳會同有關部門，提出了厲行節約反對浪費“1+20”的制度建設框架，涵蓋預算管理、公務接待、公務用車、因公臨時出國、會議活動、辦公用房、領導干部待遇、國有企業負責人職務消費以及審計、紀律監督等各方面。二是主干制度立法取得突破。厲行節約反對浪費工作作為黨的作風建設的重要任務，第一次上升到黨內條例的高度進行立法，體現了中央對這一工作的高度重視。2013年11月25日，中央發布《黨政機關厲行節約反對浪費條例》。條例共12章、65條，是黨政機關做好節約工作、防止浪費行為的總依據和總遵循，對于從源頭上狠剎奢侈浪費之風具有重要意義。此外，截至目前，相關制度已陸續出臺，包括《黨政機關國內公務接待管理規定》、《中央和國家機關培訓費管理辦法》、《中央和國家機關會議費管理辦法》、《因公臨時出國經費管理辦法》等11項，還有近10項制度將陸續出臺。三是各地相關制度建設步入快車道。中央“八項規定”出臺以來，各地區各部門各單位高度重視，嚴格按照中央要求，結合實際逐級制定改進作風的制度措施，同時注重把黨的群眾路線教育實踐活動中的好經驗好做法總結升華為制度，基本形成了改進工作作風、密切聯系群眾的制度體系。有的地方制定《關于改進工作作風、密切聯系群眾的規定》，就改進工作作風、密切聯系群眾提出明確規定;有的地方制定《改進作風加強制度建設計劃》，梳理出需要制定或修訂的制度和需要進一步抓好貫徹執行的制度，明確責任領導、責任單位和完成時限。四是初步形成了一個保障中央重大決策實施的有效機制。通過開展一系列制度建設，干部作風建設已基本納入了制度化、規范化和程序化的軌道，形成了一個包括宣傳教育機制、政策轉化機制、組織領導機制、法紀約束機制、示范帶動機制、檢查督促機制、社會壓力機制在內的保障機制，使中央重大決策的貫徹落實得到了更有力的保障，科學化水平進一步提高。

第三，帶動了社會風氣的進一步好轉。黨的作風建設的關鍵在干部作風，而根本解決要看社會風氣，通過改進干部作風促進社會風氣的好轉是作風建設的一個重要任務。通過改進干部作風促黨風政風，進而促進社會風氣的根本好轉已成為作風建設的基本思路。據國家統計局對31個省區市3.1萬名普通群眾的電話調查顯示，①參見《激濁揚清樹新風——全黨上下貫徹落實中央八項規定精神紀實》，《人民日報》，2014年1月25日第1版。96%的受訪者對新一屆中央領導集體制定和執行中央“八項規定”持滿意態度，其中53.5%的受訪者表示“很滿意”，88%的受訪者相信中央“八項規定”能長期執行，81.1%的受訪者認為身邊黨員、干部工作作風有改進。與此同時，對“舌尖上的浪費”、“車輪上的鋪張”、“樓堂館所的豪華”等的治理也效果顯著，許多黨政機關開始自覺過緊日子，一些單位周年紀念不搞慶典、不開大會、不外請嘉賓，一些地方領導下基層吃“廉政灶”。目前，不少過去“虛火旺盛”的行業因為中央八項規定遭遇“寒流”，高檔賓館、酒店生意下降、包房冷清，高檔禮品回收點門可羅雀，一些高檔消費品價格大幅下滑，一些過分倚靠公款消費的行業風光不再。中央“八項規定”的貫徹落實受到干部群眾一致好評，大家普遍反映，中央“八項規定”是新時期的“三大紀律、八項注意”，是凝黨心、得民心之舉，抓到了點子上，落到了關鍵處。

三、中央“八項規定”有效實施對全面從嚴治黨的經驗借鑒

中央“八項規定”的有效實施給全黨、尤其是全面從嚴治黨留下了寶貴的經驗，雖然我們黨的歷史上不乏類似的經驗，但是作為在執政、對外開放和市場經濟條件下抓黨的建設的中國共產黨來說，這一成功經驗的價值不可低估，對我們開展其他工作都具有啟發意義，對全黨落實好中央重大決策也具有指導價值。因此我們要深入地總結這些經驗，并在今后的工作中很好地加以繼承和發展。

第一，必須堅持民主決策、科學決策、依法決策，保證重大決策的科學性。任何決策要得到積極響應和順利實施，必須把決策的正確性放在第一位。這種正確性就是與廣大人民群眾立場、意愿、利益的一致性，因為我們黨的宗旨是為人民服務，我們作出任何決策，都必須以人民利益為轉移，以讓人民共享改革發展的成果為目的，這是我們衡量重大決策正確與否的基本前提。中央“八項規定”所關注解決的作風問題來自群眾的熱切期盼，如果“一項服務辦法，開始實施5個月后才在某地方落實”，“一份文件從中央落實到基層需要70天時間”，那么群眾就會有意見，就會不答應，解決的出路只有一個，就是改變干部作風，讓干部真正成為服務人民群眾的公仆。因此新一屆中央領導集體上任伊始就重拳出擊，重點治理，保證了這一決策合乎民心、順乎民意，這是這一決策得到順利實施的最重要前提。當然，從科學決策的角度看，重大決策還必須以民主的方式、依法依程序作出，而不能搞個人或少數人說了算，即使個人或少數人的主張是正確的，因為決策有自身的科學規律，而且決策的過程也是教育人民的過程。從中央“八項規定”的決策看，它與黨的一貫宗旨相統一，在全黨已經形成高度共識，而且由黨的中央政治局會議進行決策，形成了在黨內有廣泛約束力的黨內法規——《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》。決策作出后在全黨進行了全面的宣傳教育和推廣實施，所有這些，都保證了這一重大決策合乎人民意愿，符合黨內決策程序，旨在解決當前突出問題，由此使決策的科學性得到了充分保障，也為其有效實施打下了良好基礎。

第二，必須強化決策實施的組織領導，保證黨的決策的權威性。在改革開放和發展社會主義市場經濟的條件下，中央重大決策必然涉及各方面新的利益調整，因此有的在執行中患得患失，有的徘徊觀望，還有的搞消極應付，所有這些都造成中央決策的權威性下降，許多重大決策難以得到全面的不折不扣的落實。雖然中央決策的相關文件均要求加強對落實的組織領導，但是在各地落實的程度往往快慢不一，效果差距較大，長此以往，必然危及黨的團結統一，因此迫切需要在強化決策實施的組織領導方面有突破性進展。從中央“八項規定”的實施看，組織不力的問題得到了很大程度的解決，中央在強化實施的組織領導方面采取了一系列創新性舉措，比如，建立了抓黨的建設的權威機構，中央成立了全面深化改革領導小組，下設經濟體制和生態文明體制改革、民主法制領域改革、文化體制改革、社會體制改革、黨的建設制度改革、紀律檢查體制改革6個專項小組，其中黨的建設制度改革、紀律檢查體制改革兩個小組都與“八項規定”的實施有直接關系;增強了紀檢監察機構的權威，原來各級紀委在同級黨委領導之下，十八大以后對各級紀委采用了同級黨委和上級紀委雙重領導的體制，同時加大了上級紀委垂直領導的力度，多個省份的紀委書記實現了上級指派，由此增強了紀檢監察機構落實“八項規定”的自覺性和權威性;黨建責任制的實施保證了各單位黨組織把落實中央重大決策尤其是像“八項規定”這樣的重大決策作為自己的主要任務。過去，由于黨的建設往往說起來重要，做起來不重要，導致黨的主要領導沒能聚精會神、大張旗鼓地抓黨的建設，而是把主要精力放在經濟工作上。黨的十八大以來，我們黨強化并全面落實各級黨組織抓黨的建設的主體責任，要求黨的組織、宣傳、政法等部門，人大、政府、政協、法院、檢察院黨組要齊抓共管，形成合力，全面落實“八項規定”，堅決糾正“四風”，從而使組織領導得到強化。此外，分兩批開展群眾路線教育實踐活動;狠抓紀律建設，嚴肅政治紀律，堅決維護中央權威，保證中央政令暢通;嚴格執行組織紀律、財經紀律、工作紀律、生活紀律，確保紀律剛性約束，堅決克服組織渙散、紀律松弛問題等等做法和要求都使中央“八項規定”的落實受到空前重視，得到全黨配合，實施效果也由此得到了保障。

第三，逐步建立中央重大決策的正常響應機制，實現全黨行動統一。中央“八項規定”的有效實施還有一個重要問題值得我們深刻總結和反思，就是中央重大決策的分級與自動響應機制建設問題，這個問題若能得到解決就會使中央重大決策落實步入正規化、制度化的軌道。中央“八項規定”的有效實施是動員各主體力量、發揮各機構權威、啟動各方面機制的結果，但是這種啟動程序繁瑣、歷時較長、成本較高，而且易于受到領導人個人好惡等多方面因素的影響，可復制性不強。因此，我們應該在深入總結的基礎上，著力構建一個中央重大決策的全黨正常響應機制，就是中央重大決策一旦作出，各級黨委政府組織應該形成一個正常響應的機制，以保證中央重大決策的真正落實，而無需中央耳提面命、反復強調。在民主革命時期我們曾經建立了這樣的有效機制，但改革開放以來這樣的機制已受到極大的削弱。當然，這一機制的實現有賴于這樣幾個方面，一是中央決策的分級問題。應該把中央重大決策按照重要性、緊迫性和廣泛性分成若干級別，賦予獨特的稱謂，就像軍隊的幾級戰備狀態一樣，使各級黨組織清楚自己相應的響應模式，并據以進行適當的黨內動員;二是明確不同黨組織在執行黨的最高決策方面的義務和責任。要把黨章的籠統規定逐步細化為黨內的工作程序和紀律，并把它和中央決策分級掛鉤，使地方和基層黨組織落實中央重大決策有規可循、形成默契，而不是無所適從、無法問責;三是建立動態的聯系機制。通過不斷的探索實踐，探索建立中央決策與地方和基層黨組織互動響應的機制，逐步把這種關聯性固定下來，最終建立起保證中央決策實施的正常響應機制，為全黨的集中統一提供有力的保障。這應該成為我們今后抓好中央重大決策落實工作要著力探索的一個重要方面。

第四，必須發揮中央重大決策各實施主體的積極性，形成全黨合力。中央重大決策關系黨的發展和國家民族利益，因此必須發揮各個主體的積極性、主動性和創造性。從中央“八項規定”的有效實施來看，我們可以得出如下結論，一是中央機關很好地發揮了表率作用。中央“八項規定”之所以得到有效實施，與中央領導和中央機關的以身作則、典型示范有直接關系，正是由于上至習近平總書記，下至中央各部委的一般干部，都能嚴格執行“八項規定”，在各方面做出了榜樣，“八項規定”才得以得到全黨迅速響應和廣泛落實;二是各級領導干部起到了示范帶動作用。領導干部是中央重大決策的執行者、組織者，起著承上啟下的作用，他們的認識、態度、行為對人民群眾影響極大。因此，在中央“八項規定”落實過程中，我們堅持抓領導、領導抓，要求各級領導干部一級帶一級、一級抓一級，從自身做起、從現在做起，帶頭改進工作作風，帶頭深入基層調研，帶頭密切聯系群眾，帶頭解決難點問題，從而在廣大干部群眾中樹立標桿、帶動一方、影響一片，收到了良好效果;三是廣大黨員積極響應。中央“八項規定”符合黨員期盼，反映了黨員心聲，因而“八項規定”一出臺，廣大黨員認真學習，從自己做起，而且注重發揮監督作用，使黨內很快形成了違反規定必然受監督、被處理的氛圍，從而迅速遏制了不良風氣蔓延的勢頭，使干部作風明顯改善。

第五，健全完善相關制度，為中央重大決策實施提供有力的制度保障。制度是對經驗的升華，制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性，任何工作只有上升到制度層面，變成制度規定，才能使好的做法固定下來，更長久地發揮作用。因此，制度建設是黨的建設的一個重要內容，完善各項工作制度是黨的建設的永恒主題。中央“八項規定”的實施是完善制度的一個典范，正是由于我們從中央、地方到基層，從黨委、人大、政府、政協到企事業單位、群團組織，從紀律到財經、審計等都層層制定了一系列制度規定，而且這些制度規定明確，針對性強，便于操作，因而從各個方面保證了“八項規定”的落實。當然，在相關制度建設方面我們還有許多工作要做，正如黨的十八屆三中全會《決定》指出的，要健全改進作風常態化制度，健全領導干部帶頭改進作風、深入基層調查研究機制，完善直接聯系和服務群眾制度;改革會議公文制度;健全嚴格的財務預算、核準和審計制度;完善選人用人專項檢查和責任追究制度。中共中央發布的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013－2017年)》也提出，以貫徹落實中央八項規定精神為著力點，針對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等突出問題，加大作風建設方面的黨內法規建設力度，提高相關制度的集成性、針對性和執行力，為推進作風建設提供有力的制度支撐。我們要圍繞以上要求，以改革創新精神加強制度建設，把權力關進制度的籠子，使制度為作風改進起到更有力的保障作用。

第六，強化對中央決策落實的監督，確保監督形式多樣、全面有力。監督權是一項重要權力，與決策權、執行權具有同等重要的地位。為了實現黨內權力的有序、健康、良性運行，我們建立了黨內決策、執行、監督權既相互分離、互相制約又互相協調的體制機制，尤其是提高了監督權的權威性，創新了監督權行使的途徑方法，使有權不任性、用權受監督成為權力運行的新常態。從中央“八項規定”的執行看，紀檢監察部門的監督發揮了重要作用，其中巡視工作功不可沒。通過中央和省市兩級派出巡視組進行常規和專項巡視，賦予其權力和職責，并不斷創新工作方法，很好地起到了解情況，做好中央“千里眼”、“偵察兵”的作用，成為反腐的一把“利劍”。據統計，截至2013年11月底，各省(區、市)黨委巡視組共完成對69個市(地、州、盟)、480 個縣(市、區、旗)及77 個省直部門和98家省屬國有企業、高校的巡視，向紀檢監察機關移交領導干部涉嫌違紀違法問題線索1879件，其中廳局級和縣處級干部線索562件;向組織(人事)部門移交選人用人方面的問題136件。①周淑真:《巡視工作的歷史沿革、現實成就和制度創新》，《中國黨政干部論壇》，2014年第3期。巡視工作在社會上引起廣泛關注，形成了“內外共震”的良好效果。一大批重量級貪官被揪出，顯示出巡視制度的巨大威力。此外，網絡監督的作用正日益提升，網絡線索、網上舉報、網上與情也成為監督干部作風問題的重要途徑，許多干部正是因此被發現和查處的。由于我們黨高度重視和積極引導，網絡監督已成為人民群眾行使監督權的重要領域，在社會監督方面起到了帶動作用。

中央“八項規定”實施收到了很好的成效，值得很好地研究和總結，以便為今后中央重大政策落實提供經驗和借鑒。然而，我們也要清醒地看到，中央“八項規定”實施也有許多不盡如人意的地方，離全面從嚴治黨的要求還有明顯差距，如少數干部產生了消極抵觸的情緒，一些腐敗現象從地上轉入地下，一些作風問題又變換出了新的花樣等等，因此與不良作風的斗爭是長期的，作風建設永遠在路上。正如習近平總書記指出的:“改進工作作風的任務非常繁重，八項規定是一個切入口和動員令。八項規定既不是最高標準，更不是最終目的，只是我們改進作風的第一步，是我們作為共產黨人應該做到的基本要求。”②《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第386頁。