基于網格化的城鄉一體化社會治理平臺創新與應用

基于網格化的城鄉一體化社會治理平臺創新與應用*

□陽盛益周超玥

摘要：推進城鄉發展一體化是黨中央政府在十八大做出的重要部署，而實現城鄉社會治理一體化則是其應有之義。當前基層社會治理正面臨著從傳統的城鄉分而治之走向城鄉一體化治理的多重挑戰，構建一個基于城鄉一體化的網格化治理平臺是推進城鄉基層社會治理一體化的前提基礎。相比于傳統治理模式，基于網格的一體化治理平臺的運作主要體現出社會再組織化的趨勢，具體表現為社區化、多元化和技術化三大特征，同時在管理主體、服務對象、服務內容、服務方式以及治理平臺與資源共享等維度上具有明顯比較優勢。以浙江省嘉興市南湖區為代表的基層網格化社會治理新模式有力地推進了當地城鄉社會治理一體化，更好地促進了城鄉一體化全面發展，也表明了新模式應用的可行性。不過，要想加快推進城鄉基層網格化治理進程，地方政府還需進一步轉變政府理念，完善網絡體系，加強城鄉網格化治理平臺建設的協同性，提升服務平臺所需的文化認同和人才建設。

關鍵詞：社會治理平臺；社會治理創新；城鄉一體化；網格化治理

收稿日期：2015-04-20

作者簡介：陽盛益，浙江理工大學法政學院副教授，管理學博士，主要研究方向為地方治理、公共服務提供及新型城鎮化；周超玥，浙江理工大學馬克思主義社會管理碩士研究生。

基金項目：2014年浙江省社科聯重點課題(2014Z060)、2015年浙江省自然科學

中圖分類號：C916文獻標志碼：A

一、研究背景與問題提出

加強與創新社會管理是新時期我國政府應對社會建設領域存在的問題所做的重要工作部署，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制已經成為普遍共識，但是如何創新社會治理基層服務平臺，構建一種著眼于城鄉一體化的社會治理新格局，這對有著長期城鄉分治的中國政府而言無疑仍是一項重大挑戰。

推動城鄉發展一體化是十八大做出的重要部署。城鄉一體化追求體制的一體，經濟的鏈接，社會的趨同以及空間的融合。*陳雯：《城鄉一體化內涵的討論》，《現代經濟探討》，2003年第5期。但城鄉一體化實現需要有一體化的城鄉基層社會治理平臺予以支撐。在城鄉分割的計劃經濟時期，我國政府逐步建立起一套城鄉分而治之的社會管制系統，然而隨著改革開放的推進，這套城鄉分割的社會管理體制弊端漸露，越來越束縛城鄉一體化發展進程，由此引發的社會矛盾日漸增多。城鄉分割的社會管理體制無法滿足和實現城鄉社會治理和公共服務一體化，因此，創建一種可以打破城鄉分割格局，融合城鄉一體的新型社會治理平臺顯得十分關鍵。那么，如何創建一種可以促進城鄉一體化的社會治理服務平臺呢？這種基層社會治理服務平臺如何運作的？地方政府如何進行平臺構建？這些問題正是本文試圖探討的話題。

本文從傳統社會管理模式的弊端與面臨的挑戰為切入點，提出城鄉一體化的基層社會治理新模式，分析其運作機理，并比較其優勢，繼而以浙江省嘉興市南湖區所推行的網格化治理模式為例，具體分析這種新模式的實際運行與創新價值，最后為我國加快建設與優化城鄉一體化基層社會治理提出一些建設性意見。

二、城鄉分割的傳統社會管理模式的困境

受計劃經濟體制下形成的城鄉二元社會結構影響，我國傳統社會管理實行的是城市與農村完全分割的社會管治體制。在這種體制下，城市實行單位制、街居制相結合的社會管理體制，農村則是以鄉鎮政府和村民委員會為權力主體的管理體制，城市與鄉村的社會管理是一種分割的、單向式的社會管理。*中華人民共和國民政部基層政權和社區建設司：《基于社會協同、群眾參與視角的城鄉社會治理體制機制研究》，2014年1月24日。在社會發展的新形勢下，這種城只管城、村只顧村、城鄉嚴重分離的社會管理體制暴露出諸多缺陷。

第一，城市社會管理基礎設施較為完善，各項資源相對豐富，而農村資源嚴重短缺，農村公共產品的供給主要依靠農民自身而非公共財政，農村管理人員素質不高、能力較弱，且公共服務管理與監督體制不完善，導致城鄉居民基本權利和發展機會不均。而城鄉之間基本公共服務不均等、社會分配不公平直接導致城鄉矛盾沖突加劇，影響社會和諧與公平正義，不利于我國和諧社會的可持續發展。

第二，城鄉社會管理體制的分割，使得城鄉之間的經濟、社會差距不斷拉大，農村較為落后的經濟實力無力支撐農村公共服務的全覆蓋，嚴重阻礙農民市民化進程，導致人的城鎮化嚴重滯后，致使我國城市化實質上效率低下，城鄉一體化目標難以實現。

第三，無論城市與農村，其縱向垂直的社會管理體制以及散點式的社會管理方式，無法靈活解決新形勢下城鄉居民日益增長的多樣化、差別化、個性化需求，造成社會管理的針對性偏差、有效性不足，因此要求改革的呼聲越來越大。

隨著城鄉一體化的不斷推進和經濟結構的不斷轉型，傳統的社會管理模式受到了多方面因素的挑戰：第一，經濟一體化挑戰城鄉分割的社會管理體制。經濟一體化一直走在我國城鄉一體化進程的前端，城鄉經濟結構的不斷轉變，促使城鄉利益與關系不斷交融密切，文化與思想相互沖突影響，這就要求我國改變城鄉分割的二元社會管理體制，形成更具融合力與包容性的創新型社會管理。第二，傳統單位制的解體與勞動力人口大規模流轉增加了社會管理的難度，傳統的社會管理無法很好解決新形勢下形成的社會問題，導致社會管理復雜性上升，社會矛盾加劇，因而更加呼吁社會管理體制的改革。第三，信息化時代的來臨在虛擬層面模糊了城市與農村的邊界*陳文勝、陸福興、王文強：《城鄉一體化進程中的社會管理創新研究》，《政治學研究》，2013年第2期。，要求政府增強社會管理信息技術的運用，構建城鄉一體的信息化社會管理平臺。

三、城鄉一體的網格化社會治理新平臺：特征與比較優勢

在傳統模式弊端逐漸暴露，越來越無法適應社會治理新環境新要求的背景之下，地方政府紛紛嘗試構建新的治理平臺來推進城鄉社會治理一體化。其中，網格化治理作為一種旨在改變傳統城鄉分割式管理、有效促進城鄉社會治理一體化的新型治理平臺應運而生。

那么何謂網格化治理平臺？首先要從網格的概念入手，所謂網格，是基于地理上的，全域式以明確管理對象為目的而進行的一種地域區塊劃分。網格化治理新平臺是基于網格思路，實現信息整合、運作協同、條塊結合的一種現代網絡系統式管理。*遲忠仁、王浣塵：《網格化管理和信息距離理論——城市電子政務流程管理》，上海交通大學出版社2008年版，第132頁。網格化社會治理平臺有助于打破傳統的城鄉分割格局，強調城鄉治理的一體化，它突出了以用戶為導向，以服務為目標的社會治理理念，通過實現社會資源共享與業務協同，憑借統一的、一體化的服務平臺為城鄉居民提供社會管理服務。網格化治理模式下提供的網格化治理、組團式服務，創建了一個橫向聯系、縱向統籌的城鄉一體化社會治理平臺，打破了傳統城鄉分割格局下城鄉各自管理、互不兼容的社會管理困境。

(一)網格化治理平臺的特征

與城鄉分割的傳統社會管治模式相比，網格化治理平臺的運作主要體現出社會再組織化的趨勢，具體表現為社區化、多元化和技術化三大特征。*胡重明：《再組織化與中國社會管理創新——以浙江舟山“網格化管理、組團式服務”為例》，《公共管理學報》，2013年第1期。

第一，網格化治理中的社區化特征，主要是指將城市的社區管理方式運用到農村地區，實現農村社會管理的社區化提升。這種農村的社區化發展，不僅體現在組織結構上村組形式的社區化改變，同時也體現在傳統行政化管理色彩的淡化，村民自治、自律意識的提升，以及對農村村務的參與和自我管理。農村地區社會治理發展緩慢的一大因素是公共服務基礎設施與資源的嚴重不足，因此，農村社區化還體現在將城市公共服務與內容向農村地區拓展，實現公共服務與資源的城鄉共享發展。

第二，打破傳統單一社會管理主體，實行多元主體社會治理。網格化治理平臺的多元化特征體現在以公共需求為導向，取代傳統的剛性政策標準，轉而采取靈活多樣的人性化管理服務方式。組建囊括教育、衛生、醫療、社保、治安等各方面專職干部的公共服務隊伍，并以網格為單位配備專職人員，明確權責劃分；以公民參與為動力，提高中心戶、社區服務員在單元網格中的核心聯絡作用，形成專職干部——中心戶、社區服務員——群眾三級聯絡機制，使網格化管理在橫向平鋪輻射的同時，又有縱向層級上的數量縮減，形成縱向到底，橫向到邊的社會一體化治理格局。

第三，網格化治理與傳統管理模式相比的另一個特征在于信息技術的運用，信息技術手段，打破部門間各自獨立的信息數據庫，構建整體化數據資料共享平臺，使管理信息不再受限于地域和部門，為地區間、城鄉間、網格間的人口流動管理與信息溝通提供了暢通的信息渠道。以單元網格為基礎構建的實體平臺與以信息技術為基礎構建的虛擬平臺相結合，形成了線下網格資源共享，線上城鄉信息通暢的城鄉一體化公共服務網絡體系。與此同時，信息技術的運用使網格化治理平臺能夠發揮發現及時、反應靈敏、管理高效的優勢。

(二)網格化治理與傳統社會管理的比較優勢

從管理主體、服務對象、內容、方式等幾個維度來考量，能夠輕易看出網格化治理相較于傳統社會管理的優勢，了解網格化治理新模式。

從管理主體上看，網格化治理模式以多中心主體取代傳統政府單一決策，在原有的管理層級上弱化了政府對基層社區、村組的管控，賦予其更多的自我管理權限，向真正的居民(村民)自治邁進。同時也極大地鼓舞了社會力量參與到社會治理當中，一大批社會組織、志愿者隊伍組建起來，集中化、定點化、組團化的社會服務促使網格化治理模式構建出管理——服務——自治三位一體的體制框架，逐漸實現從政府本位向社會本位的轉型。

從管理對象上看，網格化治理模式模糊了城市與農村的界限，致力于弱化城鄉之間的差異，打破以往城管城，村管村的城鄉二元分化狀態，將網格化治理模式的服務對象指向所有居民。管理對象的調整不僅是一種形式上的改變，更是整個社會治理秩序的重構，它使得城市居民與農村村民的社會治理與服務終于被提到相等的位置，不再受到戶籍與身份的限制，由此也可以看出網格化治理模式對社會公正公平的發展。

從服務內容與方式來看，網格化社會治理模式提供了社會方方面面的服務，而不僅限于傳統的以經濟建設為中心，維護社會穩定的管理目的。相對應的管理方式也從傳統的管制、行政命令轉變為協商、調解這種更為柔和的手段，在提供社會服務、解決社會問題上不再是政府主導親力親為，而是強調以激勵的方式，輔以資源供給，促使社會自我完善與發展。

從治理平臺與資源分享的角度來看，傳統城鄉二元分治式社會管理缺乏嚴格意義上對平臺這一概念的解讀，而網格化社會治理則更好地展現了社會治理平臺一體化的優勢，將城鄉獨立分散的人力、物力與財力進行了資源整合與合理調配，將城鄉社會治理的整體性與聯合性提升了一個高度。

來源：系作者自制

四、嘉興南湖區社會管理網格化治理平臺的創新與應用

近年來，包括北京、上海、廣州、武漢等地方政府紛紛在社會治理中構建起網格化治理平臺，但是不少城市的網格化治理依然局限于城區范圍，而嘉興南湖區的網格化治理平臺則較好地體現了城鄉融合的社會治理新模式。

(一)南湖區網格化治理平臺的產生背景

城鎮化改革的不斷推進，不僅帶動了農村經濟社會的城鎮化，而且提高了人的城鎮化水平，城鄉社會治理的融合成為社會發展的必然趨勢。而工業化帶來的城鄉區域功能重組以及利益格局的復雜化等局面，也同樣給傳統社會管理提出了嚴峻挑戰，這成為推動南湖區社會治理改革的宏觀時代背景。而就南湖區自身來說，近十年來經過幾輪城鄉行政區劃調整，村、社區的規模和管理幅度增大，每個村、社區的人口數量增加，而管理隊伍卻人員緊缺，無法顧及社會治理的方方面面，急需尋求破解之法。*楊媚：《浙江省嘉興市南湖區實行“六六群眾工作制”》，中國共產黨新聞網，http://dangjian.people.com.cn/GB/16813980.html，2012年1月6日。同時，干群之間信息不對稱，上傳下達的信息溝通渠道不暢通，工作與政策都無法深入到底層群眾之中，這給南湖區社會治理質量的提高造成了嚴重阻礙。因此，南湖區力圖創建一種橫向到邊、縱向到底、包容城鄉的新型社會治理模式，網格化治理平臺由此應運而生。

南湖區轄5個鎮8個街道，涵蓋城市與農村，這一基礎條件為其開展統籌城鄉的網格化治理平臺奠定了現實基礎。同時南湖區作為嘉興市主城區，經濟較為發達，農村區域較城區小且農村經濟也發展較好，城市和農村的二元結構社會特征相對不明顯，城鄉一體化的基礎較高，因此其在全區推行城鄉一體的網格化治理平臺也有其必然性。

(二)南湖區網格化治理平臺發展與應用

南湖區的網格化治理平臺推廣至今已有8年時間。2008年，南湖區為深入基層、了解民意，有效形成上通下達、切實為民的群眾路線而創立了“六六群眾工作制”，形成上級聯系下級，干部聯系基層，密切聯系群眾的網絡式管理，該制度也成為了南湖區網格化治理的開端。與其他地區不同的是，南湖區的網格化治理平臺首先從農村地區推行，以農村的村組為基本單位劃分成600個網格，在600個網格中確立600戶中心戶，同時從區、鎮和村三級選派600名黨員干部聯系中心戶。*李細懷：《嘉興市南湖區創新社會管理模式初探》，求是理論網，http://www.qstheory.cn/lg/sjts/201108/t20110811_101489.htm。在得到一定成效后，南湖區又擴大范圍，逐漸將該模式推廣到城市，在城市選派66名干部聯系600名社區服務員，最終通過合理劃分單元，實現聯戶干部對應中心戶，服務團隊對應管理網格，“點對點、面對面”涵蓋全區的責任網格化治理。

南湖區網格化治理平臺不僅創立了以劃分網格、明確管理任務為目的的“六六群眾工作制”，還從中構建了三級組織網絡，在區——鎮(街道)——村(社區)三級領導機構之下，南湖區的網格化治理模式形成了聯戶干部——中心戶(社區服務員)——群眾三級組織網絡，同時依托公眾聯絡平臺，共同發揮作用，形成了既有簡單有效縱向層級，又有橫向輻射聯系的全方位社會公共服務網絡。已有報道也表明南湖區作為網格化治理推進的先發地區，其模式在基層得到了較為廣泛且成熟的運用，實現了干部聯系群眾全覆蓋、服務群眾全方位，管理職能更規范、民意反饋更暢通。*陸成鋼：《聯系群眾全覆蓋，服務群眾全方位》，嘉興在線，http://www.cnjxol.com/xwzx/jxxw/qxxw/nh/content/2010-12/07/content_1548490.htm，2010年12月7日。

圖1　南湖區網格化治理結構

來源：系作者自制

在2008年到2014年的8年實踐之中，南湖區在繼續推進區域網格科學劃分與管理的同時，更加注重網格治理的專業化與項目化分工，構建了民生民主、平安綜治與基層黨建三張分類工作網絡，并著重農村社會治理的社區化發展，通過新建農村社區、依托臨近城市社區、農村與城市社區相結合等方式，促進城鄉社會治理與公共服務一體化。

(三)南湖區網格化治理平臺的實際成效

據相關統計數據表明，南湖區目前已構建成型1941個網格，每個網格都有一名專職網格管理員，負責采集、報送網格內基本信息，及時發現矛盾并進行有效調解。此外，還有村(社區)管理服務隊588支，鎮、街道管理服務隊97支，區級管理服務隊12支。*朱弼瑜：《南湖區要把“網格化管理”用出彩》，嘉興在線，http://www.cnjxol.com/xwzx/jxxw/qxxw/nh/content/2014-12/10/content_3227025.htm，2014年12月10日。可看出該模式在構建城鄉一體化社會治理上的優勢正在逐步呈現，其對城鄉一體化的推動作用，主要體現在以下幾點：

第一，建制式與功能式多樣化網格的重組，打破了原有行政邊界，不僅使單元網格內部趨于統一與團結，更是在網格內與網格間均形成管理服務資源整合。這種城鄉網格的統一劃分與資源、服務人員的標準化配置，削減了城市與農村管理的差別化與資源的不均衡，這種橫向到邊，縱向到底的全方位網格化治理模式，提升了城鄉公共服務均等化程度。因此，網格化治理平臺有利于推進城鄉管理體制和空間一體化的融合。

第二，南湖區網格化治理平臺在農村的率先推廣，加快了農村管理與服務基礎設施建設的進程，首先在硬件設施上縮小了與城市的差距，提高了農村社區化水平。網格化治理模式所強調的社會自治，強化了村民管理社會事務的主人翁意識，增強了其參與社會治理的熱情，激活了村民參與社會公共事務管理的活力。農村社會由被動管理向主動服務的轉變，是社會治理層面上城鄉二元結構的弱化，體現了城鄉社會的趨同之勢。

第三，網格化治理的最大特征在于，運用信息化技術打破傳統的管理部門和行政區劃空間的界限。*文軍：《從單一被動到多元聯動——中國城市網格化社會管理模式的構建與完善》，《學習與探索》，2012年2期。電話、短信、網絡等信息化手段的運用，促成了上通下達的信息表達與溝通渠道，使城鄉公共服務在打破縱向層級的基礎上，簡化了工作程序，形成趨于扁平化、整體性的網格化社會治理模式。這種致力于打破城鄉二元公共服務供給體制的信息化技術改革，對推進城鄉一體化進程起到了極大的促進作用。

(四)南湖區網格化治理平臺的創新特色

南湖區不是我國最早開始實行網格化治理的地區，但其城鄉一體化的網格化治理平臺體現了其獨特的南湖特色。

1.準確明晰的路徑選擇

在網格化治理的路徑選擇與機制構建中，南湖區清晰地區分了重點與中心，將農村網格化治理視為重點而非中心，以農村為重點，其目的是分享全區的社會治理資源，將農村社會治理社區化，最終構建城鄉一體化的全域型社會治理模式；而若以農村為中心則預示著所有的工作只為達到農村地區的效果，仍舊是一種城鄉割裂的狀態。南湖區無疑選擇的是前者，它在突出農村網格化治理的同時，又不孤立農村，沒有忽略網格化的整體聯系性，形成農村與城市的融合，最終達到城鄉一體的社會治理效果。

2.網格設置合理多樣

南湖區首先從農村著手，在不打亂原有建制組順序的原則下，選派政治素質較好，有一定號召力和帶頭作用的農戶為中心戶，并以此為基準，就近劃分網格。而后，南湖區又在城市以街路樓幢或者功能區域為要素劃分單元網格，對相對獨立的商業區、工業園區單獨劃分功能性網格。南湖區的區域網格劃分，從以行政區劃為標準起步，但在網格化治理模式的不斷優化與網格功能的不斷聚集中，逐漸衍生出其他的網格劃分標準，形成覆蓋街道、社區、居民小組、企業、個體戶等全方位的網格格局，使網格的劃分更加合理，功能也更相近，便于管理的同時，也更有利于網格資源的集聚以及專業化網格治理隊伍的組成。而這一種功能性、趨同性的網格劃分，尤其是在工業區、商業區等網格的管理上，無疑是跳脫戶籍限制，打破城鄉居民身份與待遇區別的典型。

3.網格團隊化

在網格化治理中，每個單元網格都配備有專門的領導干部與服務人員，南湖區將醫生、教師、警察、居民小組長、新居民事務管理人員以及志愿者等組成網格團隊，以網格團隊化融合網格內各領域的服務人員，組建如社區服務求助中心、為農服務中心、法律服務中心等功能性的公共服務平臺，發揮網格服務的多樣性、全面性與優質性特色，更加體現“網格化管理、組團式服務”的社會治理新模式。同時，網格團隊化服務體現了主動參與、自我治理的社會能動屬性，尤其對于農村網格來講，這種自治化管理不僅提升了農村區域的社會治理主體地位，更是促進了農村社會自治的長足發展。城市與農村統一的團隊化配置，促使了網格化治理與服務的專業化與多樣化，也使城鄉一體化社會治理的目標更進一步。

4.靈活的信息收集與反饋

在信息收集上，南湖區深入網格進行走訪服務，主要以一般性與主題式走訪、普通群體與重點群體走訪、入門串戶式走訪與活動融入式聯系相結合的形式展開。并推行建立“一戶一檔”網格臺賬，將村(居)民家庭基本情況制成家庭檔案，由中心戶在走訪中詳細記錄每戶的基本情況及民生訴求。*楊茜：《嘉興：“網格化管理、組團式服務”的2.0版》，浙江在線，http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2012/09/19/018821189.shtml，2012年09月19日。這種網格信息收集機制的最大進步在于極大地填補了農村區域的基本信息檔案空白，為農村地區的管理與服務提供了真實而基礎的依據。信息反饋方面，在網格內問題得到妥善解決之后，服務團隊成員會向服務對象及時反饋工作及問題處理情況。而居民也會通過意見處理反饋卡的形式對問題處理結果進行評價反饋。同時網絡、電話等公共聯系平臺也開放接納民眾的問題反饋。這種反饋機制本質上是一種信訪工作的常態化，它能夠將矛盾在源頭上、日常中得到緩和，并妥善處理，使網格化治理趨于一種和諧的社會治理模式。

5.統一模式下的基層特色

南湖區在全區統一實行網格化治理模式，然而在不同的街道與村組，其網格化治理模式的具體實踐都因地制宜、各具特色。如南湖區某街道開創新居民代理制、信訪代理制等特色工作機制；也有在宣傳工作上運用到手機彩信報等新媒體工具；在矛盾調解上，著重打造“老娘舅工作室”調解團隊，這些基層特色都表明，網格化治理模式是一種既有統一機制，又富有包容性的極具活力的新型社會治理模式。在網格化治理模式的活力感染下，也吸引越來越多的城鄉居民積極參與到社會事務的自我管理與服務當中，形成一派欣欣向榮的城鄉社會治理統籌發展局面。

6.城鄉一體化的新社區考核機制

南湖區對機關領導干部的激勵與約束做了細致的規定，不僅將工作考核納入工作績效評估，而且將考核結果作為干部晉升依據，且以條文形式明確規定工作職責，并進行有效監督。在保障機制上，南湖區對中心戶、社區服務員提供了相應的財力物力支持，在提供必要工作資源的同時，提高他們的工作熱情和積極性，并通過召開交流培訓會議等方式，提升工作人員的素質及對網格化管理工作的認知。

此外，為驗收城鄉一體化效果，南湖區建立了城鄉一體化新社區考核機制，主要針對網格化治理模式下，農村及新建功能社區的城鄉一體化成效，進行考核與評估，從而對網格化治理工作產生反饋，便于其改進工作。

五、推進城鄉網格化社會治理平臺應用建議

嘉興市南湖區的城鄉一體網格化治理，作為浙江地區啟動較早，發展較成熟的典型模式，為我國在推進城鄉一體化進程中完善基層管理服務提供了可借鑒的經驗，但也折射出目前我國在推進城鄉一體化社會治理方面存在的一些問題。

(一)經驗與挑戰

通過對嘉興市南湖區網格化治理平臺的分析與研究，我們可以總結幾點關于我國推進城鄉一體網格化治理模式的啟示。

第一，從嘉興南湖區網格化治理的推廣中，我們必須認識到南湖區之所以能夠較為快速且富有成效地實現城鄉一體化的網格化治理格局，是因為其農村地區經濟本身較為發達，農民具有較高的居民化程度，這些先天條件使從農村到城市的網格化治理自然地過渡銜接，從而形成城鄉一體的公共服務治理平臺。因此，網格化治理在全國的推廣中，不可避免要考慮到地區經濟發展水平這一因素，可率先從經濟條件相對較好的農村地區開始入手，先易后難，逐步推進。

第二，城市與農村地區不可避免地存在諸多領域的差異與差距，不同的經濟結構、社會環境與社會主體特征，使所面臨的管理服務情況千差萬別，因此在網格化治理平臺的建設中，采用城鄉一致的管理體制，但允許具體操作的差異與特色，這種和而不同的靈活社會治理方式，不僅在管理體制上明確了城鄉的同等地位，而且通過城鄉一體網格化治理平臺，形成了矛盾緩解日常化，逐漸消除了城鄉之間的不和諧因素。

第三，網格內與網格間的聯系充分利用熟人社會的便利，使網格具有較高凝聚力，能夠密切聯絡，溝通順暢。與之并進的以功能、性質等為條件的多類網格劃分，如商業區網格、新居民網格等，更加體現打破原有行政體制，以功能、服務為導向的網格化治理方式，更能體現出因地制宜、以需求為導向的網格化治理服務理念。

第四，城鄉一體化的目標實現更加著重農村的城鎮化改革，網格化治理模式在全國的推廣可以效仿南湖區以農村網格化治理模式為開端的方式創新，在以工促農、以城帶鄉的大背景下，將管理體制的創新首先聚焦于農村，以縮小在社會治理、公眾參與方面與城市的差距，繼而形成能夠與城市相結合的經濟社會治理體制，這是當前城鄉一體化發展中值得借鑒的新思路。

當然，要在全國構建推進城鄉一體化的網格化治理模式，在當前的經濟社會環境下，必然存在諸多阻礙與挑戰。其一，在網格劃分方面，如何克服經濟、環境、文化等多方面的差異，合理劃分且妥善管理，形成全國性網格的關聯與融合，是網格化治理繼續發展的一大難題。其二，政治素養與文化程度較低的農村地區，如何確保其有序參與社會事務，發揮社會自治功能，這還需要基層政府投入更多精力、人力與物力進行引導與培育。其三，一種創新型管理模式的推進，必然需要大量創新型管理人才，如何在人力方面做好安排與統籌，也是今后面臨的一個挑戰。此外，從網格化治理本身來看，網格專業團隊與技術資源的配備是否存在增加其行政成本的可能，網格化層級管理如何體現社會自治而避免淪為政府行政管理的一部分。*竺乾威：《公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網格化管理”》，《公共行政評論》，2012年第2期。這些都是確保新模式有效運行需要考慮的問題。

(二)加強城鄉網格化社會治理的建議

1.完善城鄉一體化網絡體系

雖然網格化治理模式已在一些地區實現了多年的推廣，但其網絡體系卻不見得已完整構建成型，無論是縱向層面的深入還是橫向層面的覆蓋度與輻射面，仍需加強與完善。因此，在未來網格化社會治理平臺建設中，在縱向層面上，各管理層級必須更加明確職責界限，最大限度發揮各自職能功效，拉伸縱向管理鏈，深入基層了解民情民意；在橫向層面上，應拓展寬度，確保網格涵蓋無盲區，同時加強橫向聯系緊密性，避免管理服務的隨意性與形式化，避免各層級之間、各網格之間的相互推諉，尤其是在網格劃分的交界處，更應注重管理的有效性及工作的實際落實。

2.繼續發展社會治理主體的多樣性

網格化治理模式雖是由政府主導，但并不與多中心治理理念相沖突。在網格化治理新模式繼續推進的過程中，應該更加增強社會組織以及市場的活力。尤其是在政府強權色彩較為濃重的農村地區，要認清政府是農業農村發展中的重要主體, 但不是唯一主體，因此，鼓勵與激活各類社會組織，發展志愿者服務，完善社會治理參與途徑是促進城鄉一體網格化建設的重要任務。

3.加強城鄉網格化治理平臺建設的同步性與聯系性

城鄉一體化追求的是城市與農村公共服務均等化，因此，在網格化治理平臺的構建上，不應嚴格區分城市與農村，而應把城市與農村視為平等無差別的網格化管理對象，在宏觀網格劃分與服務架構上取得一致。但同時需認清城鄉一體化治理并不代表城鄉一致和城鄉差別的消失，因此治理環境更加復雜的城鄉結合部，更應體現出具有針對性、多樣化的公共服務。而在一些城市與農村差別極大的地區，首先應從提高農村基本公共服務水平出發，最終實現城鄉水平差距縮小。

4.加大網格化服務平臺的人才建設

人才隊伍是網格化治理的重要支撐和組織基礎，建立城鄉一體的網格化服務平臺，需要更多高素質服務型人才。網格化模式的深入發展，其趨勢必然是服務的多元化與專業化。因此，組建一支專業化、職業化的人才隊伍，是深化網格化管理工作的當務之急。當前人才隊伍普遍存在年齡層次偏高，文化水平較低的問題，人員的綜合素質得不到保障，且人才隊伍整體力量存在城鄉強弱分化。要繼續推進網格化治理平臺建設，推動城鄉一體化發展，地方政府必須在人才隊伍建設方面，尤其是農村地區，積極吸收年輕血液、高素質人才，將技術化帶到日常管理中。

5.打破城鄉戶籍制度的限制

在社會經濟普遍發展，人口流動巨大的當下，傳統社會管理遺留的戶籍制度已無法發揮其有序管理的功能，反而成為造成城鄉居民身份、權益差距懸殊的罪魁禍首。因此，在新形勢下，實現城鄉社會治理一體化，必須打破戶籍制度的限制，網格化治理應不以戶籍為依據，力爭實現農村居民與城市居民同享資源與服務，進城務工人員與城市社區居民持同等社會自治權力，享同等社會保障與服務，形成城市包容農村、農村接納城市，相融交織、密切無間的一體化社會治理。

6.寓文化于管理，以文化認同帶動城鄉一體

過去的城鄉一體化主要強調消除城鄉二元經濟結構，但經濟上的城鄉一體只是其中一部分，文化上的差異也同樣帶來城鄉之間的分歧。在城鄉一體的社會治理中，通過組織文體、科普活動，用文化的趨同性來帶動城鄉之間的凝聚力，增強網格化服務平臺的公眾認同與支持。

7.考核與反饋機制不可缺失

驗證一項管理工作是否收到成效，考核與反饋是不可缺失的一個環節。建立一個有效的城鄉一體化效果考核機制，是網格化治理模式對推進城鄉一體化的成果驗收，更是發現并改善階段性工作問題的反饋機制。這一機制的考核指標設立、分析模型架構等問題值得進一步探討。

網格化治理模式是我國推動社會治理城鄉一體化進程的強有力支撐。地方政府應積極推進網格化治理平臺建設，并不斷在實踐中加強創新和吸取經驗，從而為我國加快城鄉一體化發展提供更好的社會治理與公共服務平臺，穩步實現城鄉發展一體化。□

(責任編輯：嚴國萍)