多元信用監管下的政府信用建設

陳麗君 朱蕾蕊

政府作為權威性的公共部門，對經濟、社會具有強示范性和操控性影響力。因而在由政府信用、企業信用和個人信用建構的社會信用體系中，政府信用是整個社會信用體系的核心。近年來，學界開展了大量研究探討政府信用本質、影響因素以及建設途徑，政府實踐部門也通過一系列手段加強信用建設。然而，無論是從實踐效果還是從理論視角看，我國現有的研究大多站在政府主體的位置，從政府自身行為改善的視角提出信用建設對策，基于各級地方政府本位主義以及政府無法避免存在的自身利益取向，現有政府信用建設手段的成效尚有待提高，政府信用建設尚需要多元主體參與監管，從自律向他律轉變。本研究基于多元參與理論，提出并系統地分析了多元參與監管政府信用建設的要素、機制，以及多元參與不同路徑的優劣勢特征，提出了完善多元參與監管政府信用建設的優化路徑對策。

一、政府信用與政府信用建設的內涵

(一)政府信用的內涵

政府信用這一概念在國外學者眼中，與政府存在的根源及應履行的職責緊密相關，因而政府信用的內涵可以用聚焦政府起源與職責的著名理論(如社會契約理論、委托代理理論等)來闡釋。社會契約論認為，公民在共同意愿的基礎上建立起政府，賦予政府維護社會秩序、彰顯公平正義的公權力與權威。這種契約關系的建立首先以公眾對政府充分信任為前提，本質上則有賴于政府維護公民權益的能力與意愿。在此基礎上，國內外學者對政府信用的內涵進行了一系列的探討。總體來看，學者們將“政府信用”定義為政府獲得社會公眾信任所具備的能力條件，這里的能力包括政府踐約守諾的能力與意圖兩方面①David J.Houston ＆ Lauren Howard Harding，Public Trust in Government Administrators:Explaining Citizen Perceptions of Trustworthiness and Competence［J］，Public Integrity，16(1)(2013)，pp.53 －76.。具體指公眾感知到的政府在誠實、守諾、公平公正三方面的踐行程度②陳麗君、張存如:《政府誠信:政府公信力的源泉和基礎——西方政府誠信研究及其啟示》，《中共寧波市委黨校學報》，2008年第3期。。舉例來說，“誠實”維度下主要考量政府的信息公開和透明度問題、政府組織與官員的腐敗問題;“守諾”維度下主要考量政府對公眾的責任意識與回應性問題、政府職能履行與績效問題;“公平公正”維度下主要考量政府履行行政行為、制定與執行各項公共政策過程中的公平公正性問題。

(二)政府信用建設的途徑和手段研究

針對政府信用和公信力建設，不少學者提出了諸多對策建議，不僅涵蓋政府職能轉變、公務員素質與能力培養等提升政府自身信用水平的舉措，還包括制度完善、文化熏陶等優化外部社會監管環境的舉措。

表1.1 政府信用建設的視角

③ 郝玲玲:《政治溝通與公民參與:轉型期中國政府公信力提升的基本途徑》，《理論探討》，2012年第5期。

④ 朱光磊、周望:《在轉變政府職能的過程中提高政府公信力》，《中國人民大學學報》，2011年第3期。

⑤ 范柏乃、張鳴:《地方政府信用影響因素及影響機理研究——基于116個縣級行政區域的調查》，《公共管理學報》，2012年第2期。

⑥ 屈勇:《社會公眾的網絡參與對政府信用的影響》，《行政與法》，2013年第2期。

⑦ 傅強、張宜松:《地方政府的信用失范與信用建設》，《理論探索》，2008年第2期。

⑧ 喻曉才:《當前影響政府誠信的突出問題及應對策略》，《行政與法》，2013年第12期。

⑨ S Kim ＆ J Lee，E － Participation，Transparency，and Trust in Local Participation，Public Administration Review，72(6)(2012)，pp.819 －828.

[10]于新循、付賢禹:《從自律走向他律:我國政府信用的法制化探徑》，《社會科學研究》，2011年第2期。

但當前大量研究關注的是政府自身在政府信用建設過程中發揮的主觀能動作用，而由于人性的天然弱點和政府非人格化的實現難度，僅從政府自律和倫理的視角難以有效建設政府信用。因此，研究從他律視角，通過政府信用的外部監管來促進政府信用建設，就顯得尤為重要。雖然當前關于外部社會監管政府信用的研究也比較豐富，但部分研究的視角相對微觀，比如僅針對某一類信用監管路徑進行有效性檢驗。也有部分研究僅對信用監管路徑進行簡單的羅列與介紹，缺乏一定的分類框架進行統合。

(三)多元參與監管政府信用建設的理論依據——多元參與理論

多元參與理論的思想內核脫胎于波蘭尼、奧斯特羅姆夫婦等學者倡導的治理理論，強調多元力量在解決公共問題過程中的能動性，提倡一種由多元主體參與的公共事物治理模式[11]伊利諾·奧斯特羅姆:《公共事務的治理之道》，余遜達、陳旭東譯，上海譯文出版社2012年版，第108頁。，這一理念為多元參與監管政府信用建設提供了堅實的理論依據。

1.“單一”到“多元”轉變的治理目標[12]費月:《“多中心”治理模式在公共服務型政府中的運用》，《中共杭州市委黨校學報》，2009年第4期。。在當代中國，政府依舊是治理的主體。但隨著實踐的發展，單一的政府治理模式在缺乏監督機制、存在公共利益私利化的隱患和治理能力有限的情況下，面對日益復雜多變的治理問題將越來越手足無措。而公民社會的快速成長使得社會的治理動機、治理能力日益凸顯，對治理活動的參與、對政府治理能力與治理權力異化等問題的監督意識越來越強。兩者力量的此消彼長帶來了關系的調整，從“政府單一管制”轉變為“社會多元力量共同參與治理”的治理理念勢在必行。政府信用建設屬于治理范疇，多元參與政府信用監管路徑，使來自政府以外的社會各類主體分別作為獨立的決策主體對于發現政府信用失范問題、幫助政府尋求高績效的公共問題解決途徑具有不可忽視的作用。

2.政府與社會互動合作的運作要求。多元參與理論強調政府與社會互動合作的和諧關系。政府與社會多元主體共同作為治理主體，在發揮各自自主性與能動性的同時，需要相互之間保持互動、合作、信任的交互關系。多元參與政府信用建設為公眾與政府進行對話溝通、社會對政府信用進行監管提供渠道。

3.公共決策民主化科學化的治理優勢①費月:《“多中心”治理模式在公共服務型政府中的運用》，《中共杭州市委黨校學報》，2009年第4期。。集思廣益、充分發揮各社會主體在公共管理領域的能動性有助于公共決策民主化科學化，并且實現更好的治理，這也是多元參與理論的一大優勢，為多元參與政府信用建設提供了堅實的理論依據。

政府信用是維系公民與政府關系的重要橋梁。隨著多元參與理念的影響，對公眾踐約守諾的過程在當下不僅依靠政府主體的治理動機與能力，還依賴社會對政府的監督與建言獻策。政府信用建設應從單一政府主體向多元社會主體轉變，從政府自身信用監管向多元參與監管轉變。

二、多元參與政府信用監管要素

(一)多元參與

1.多元參與機制

善治的理念強調公民與社會在政府治理中的地位和作用，也強調政府與公民之間積極而富有成效的合作，政府信用本質上是政府與公眾關系的體現與反饋，尤其隨著公民意識的逐漸加強和社會精神的傳播，公民社會在信用建設中扮演的角色越來越重要。

公民、專家、新聞媒體、第三部門、企業等社會各主體通過不同的多元參與路徑，以一種平行的、自主的合作與對話機制，參與政府公共決策制定、政府組織與官員言行監督，促使政府誠實、守信并做到公平正義，進而實現國家的善治。

圖2.1 多元參與機制示意圖

2.多元參與促進政府信用建設的內在邏輯

首先，政府信用建設以提升公眾對政府的信任水平為目的，公眾對政府的信任客觀上源自政府的治理動機與能力、主觀上源自公眾對政府的認同感，多元參與有助于公眾切實獲取并分析政府治理的動機與能力信息，基于公眾立場對治理問題建言獻策、對政府不當言行加以監督，敦促政府不斷加強踐約守諾的能力;

其次，政府樹立多元參與理念、積極拓寬多元參與渠道，為公眾參與監督提供可能性、促進公眾參與能力提升，有助于加強公眾對政府的認同感;

此外，政府與社會公眾在平等、自主的合作與對話機制下，實現雙向積極互動，不僅有助于公眾治理主體地位的進一步明確，加快參與式民主的形態構建，也有助于國家與社會實現緊密配合、長效共治(如圖2.2)。

圖2.2 多元參與政府信用建設的內在邏輯

(二)政府信用建設的多元參與監管路徑

目前，多元參與政府信用建設的路徑種類多樣，為區分多元參與路徑種類，以參與主體數量與政府態度為兩大維度，劃分“2×2”四個象限，將所有多元參與路徑納入框架中(詳見下圖2.3)。

政府信用失范反映在各種社會問題之中，由于社會問題的性質不同，參與信用監督的主體數量也不同。當涉及大范圍的社會公益，如油價水價上調、項目環境評價等與百姓生活休戚相關的問題時，關注并參與討論監督的主體覆蓋面就較廣;當政府權力影響私益糾紛時，信用監督的主體較為單一，一般為相關私益的當事人;當問題有一定的聚焦點和較強的專業性，如政府采購的程序漏洞、官員失責問題，則需要有一定專業基礎的監督主體。多主體參與監督模式主要有全民網絡參與和聽證會，少主體參與模式則有媒體監督、信訪、第三方監督等。

然而，由于監督機制的缺失、信用信息可獲得的限制等條件限制，社會主體并非自由選擇參與方式，因政府的態度而異。在政府主動的情境下，社會主體對政府信用予以監督的方式主要有:聽證會、舉報信箱、信用監督員、第三方政府信用評價。聽證會是政府為尋求公眾意見、論證決策合理性而主動主持組織起來的;舉報信箱則是政府為公眾提供揭發政府官員不當行為的渠道;信用監督員和第三方政府信用評價亦是政府向社會招募或委托第三方進行外部信用監督的方式。無論是政府出面組織聽證，還是提供監督渠道、將信用評價服務外包，均體現了政府對外部信用監督的推力作用和主動姿態。與政府主動相對，政府被動接受監督的情境下，主要有媒體、公眾、第三方組織三種主體參與監督，監督方式分別對應為媒體監督、信訪、第三方組織監督。

1.I象限:參與主體多、政府主動

聽證會是這一類型路徑的代表。聽證會是指在政府決策過程中，為聽取有關團體、專家學者的意見，特別是聽取與該決策有利害關系的當事人的意見而舉行的會議①丁煌:《聽證制度:決策科學化和民主化的重要保證》，《政治學研究》，1999年第1期。。政府舉行聽證會目的在于集思廣益，促進決策科學化民主化，同時，舉行聽證會也是政府對外界公開決策細節、尋求人民監督的表現，有助于政府信息公開與透明政府建設。

自1996年，“行政處罰聽證”制度開始建立，聽證會首次用于行政執法領域;1997年，“價格決策聽證”制度建立;2000年，“立法聽證”制度繼而建立，規定了法律出臺的程序和公眾參與規范;2006年，環保部就公眾參與環境影響評價機制規定了將聽證會納入公眾意見表達的方式之一。經過十幾年的發展，聽證會制度日趨成熟，是公共決策和公眾參與相結合的有力舉措。因此，聽證會無疑在政府信用監管上起到了政府信息公示、政府決策反饋的監督約束作用。

2.II象限:參與主體多、政府被動

網絡全民參與作為目前參與主體數量與類型最多、政府處于相對被動地位的參與路徑，近年來在政府信用建設過程中發揮了越來越顯著的作用。網絡參與指公眾針對政府官員個體及政府組織的信用狀況，通過網絡技術與平臺，以虛擬網民或網絡共同體的身份，開展信息發布、網絡討論及互動等形式的政府信用認知與監督活動②顧麗梅:《網絡參與政府治理角色變遷之反思》，《浙江社會科學》，2011年第1期。。網絡參與的興起，與政府平民化、扁平化治理的趨勢相契合:促進了從單一話語主體向多元對話體系的過渡;利益獨享向利益共享的治理理念發展;政府角色從管理者、控制者向談判者、協調者、合作者的轉變。

憑借網絡的技術優勢，網絡參與路徑具備進入門檻低、操作便捷、承載力強大、虛擬性、開放性、即時性、傳播性等特點。通過廣泛的網絡參與和對話溝通，建構公共話語體系，激發了公眾參與監督政府的積極性、使公眾認知并監督政府信用狀況的能力大大提高。

3.III象限:參與主體少、政府被動

媒體監督、信訪、第三方組織監督屬于參與主體類型或數量相對較少、政府被動的路徑類型。其中，媒體監督指報紙、刊物、廣播、電視、網絡媒體等對政府組織及官員個體正負面的行為進行報道、擴散、宣傳(或抨擊)，從而起到監督效果的多元參與路徑。媒體監督憑借其信息傳播快、輻射面廣、影響力大的特點，成為了社會輿論較具感染力的傳聲筒和政府信用建設中極具影響力的參與路徑①劉宏民:《當前我國媒體監督的困境及其原因與對策分析》，《中國報業》，2012年第1期。。

信訪則指按照或不按照特定程序向各級人民政府反映情況、提出意見和維護合法權益的活動，為政府組織的工作糾正紕漏、提出意見、促進政府決策科學化民主化，同時為政府官員個體信用提供非常規監督機制。

第三方組織監督指由一些社會團體或信用評價機構作為政府(被監督對象)、政府審計監督部門(監督主體)之外的“獨立第三方”，對政府信用進行監督評價的參與路徑。一般這類組織主要由經濟、法律等專家組成，其與政府及其監督部門之間并不存在隸屬關系與利益關系，憑借自身的專業性對政府組織、官員行為展開客觀、公正、嚴謹的信用監督與評價。

4.IV象限:參與主體少、政府主動

舉報信箱、信用監督員、第三方政府信用評價屬于參與主體類型或數量相對較少、政府主動的路徑類型。其中，舉報信箱是政府主動設置于辦公場所或網絡上的實體或電子信箱，作為專門提供給社會公眾向政府部門舉報政府組織與官員不良行為的路徑。其作用類似于信訪，但區別在于舉報信箱是政府主動向社會尋求監督的路徑，而信訪是政府被動應對社會監督的路徑。舉報信箱主要依靠信件、留言等方式傳遞舉報信息，具有針對性、匿名性等特點。

信用監督員監督指政府向社會招募，社會公眾通過個人自薦、單位推薦等方式，在經過政府信用建設相關部門的審核后成為信用監督員，享有一定權利、履行一定職責，對政府信用產生有別于政府內設監督部門作用的參與路徑。信用監督員應當具備強烈的責任意識、個體的良好信用等前提條件，享有參與政府信用建設各類活動、政府信用狀況優先知情權等監督職權。

委托—合同模式下的第三方政府信用評價指通過簽訂合同，政府委托獨立于政府之外的社會團體或專業性機構對政府行為進行監督與信用評價的參與路徑。其與上文中提到的第三方組織監督不同，是建立在政府與第三方合作的基礎上，政府主動尋求監督的方式。這一路徑主要被應用于政府采購、政府公共服務外包等環節中②王萍萍:《論政府采購第三方監督》，《會計之友》，2011年第4期。石國亮:《慈善組織公信力重塑過程中第三方評估機制研究》，《中國行政管理》，2012年第9期。。

(三)政府信用建設多元參與路徑的優劣勢

如果公民和領導人對民主的觀念、價值和實踐給予強有力的支持，一種穩定的民主前景就更加光明。政府對信用監督參與主體的態度如何，是支持抑或反對，是名義支持還是實際支持，是主動搭建互動平臺或被動接受監督，都會直接影響到參與主體的參與熱情和參與效果。以政府信息公開的實踐為例，在社會治理現實中，政府部門往往獨霸大量內部信息，其他社會主體因為信息不全面而難以有效對政府信用實施監管。要想有效推動多元主體信用監管，信息公開是必不可少的重要前提，這就要求政府必須要轉變觀念，從被動走向主動，將社會監督所必須信息主動公之于眾。但參與主體的多還是少則必須要根據問題的類型與特質進行區分，并不能說多主體參與就一定優于少主體參與。因此，在這里認為右邊的路徑優于左邊的路徑。

1.I象限:參與主體代表性較強

福克斯和米勒在《后現代公共行政——話語指向》中指出三種類型的話語形式:一是少數人的對話，指向精英主義，缺點是對話的獨白性強，難以呈現公眾整體利益，對話的合法正當性遭受質疑;二是多數人的對話，容易導致無序和無政府狀態;三是部分人的對話，它是最接近真實話語的對話形式，優于少數人和多數人的對話。這也決定了后現代公共行政決策對話中的價值取向由少數人或多數人的對話轉向部分人的對話。出于參與的有效性考量和參與的數量限制，部分人的對話要求參與具有代表性主體:代表身份、代表構成比例以及代表意見。身份的代表性和構成比例的代表性從源頭上保證弱勢群體有自己的利益代言人，代表人數與利益群體的整體規模成比例;意見的代表性則是從效果上保證參與過程中的意見訴求表達與整體的利益群體一致。當然，如果聽證會成員選取時做了有偏的挑選，那代表性將存在一定問題。

從參與形式透視的話語效益上判斷，多數量參與主體路徑下的全民網絡參與，代表性較低，民意表達不均勻，而政府精心組織下的聽證會正是這樣一種部分人的對話，與第二象限的全民網絡參與同屬于多參與主體，但政府行為由被動轉向主動。從身份、構成比例和意見表達上來看，聽證會的代表性都較全民網絡參與強。舉行聽證會有助于政府在決策制定過程中獲得多元意見，促進決策民主化科學化。政府決策的制定與執行的最終受眾是社會公眾，因而在政府決策制定過程中加入聽證會環節，使來自社會的各方代表，尤其是利益相關者有機會表達自身的看法與訴求，有利于促進決策科學化民主化，并且有助于決策的執行。政府決策科學民主化對贏得公眾信任、樹立政府威信有著巨大的推動作用。

2.II象限:參與規范缺失

在圖2.3的多元參與路徑分類框架中，第二象限中參與主體多，政府被動，在這一象限中，全民網絡參與是與之對應的一條參與方式。網絡參與加強了公眾對政府組織信用的監督，有助于政府提升行政效率與透明度，促進政府決策的科學化和民主化。網民通過微博、網絡建言、博客評說、在線交流、征集意見、網絡投票、網上提案等形式積極參與到政府決策中，有助于公眾與政府之間的對話與溝通，使政府決策更多體現民意，踐行更為有效;通過政府各大網站信息公開、網民網絡爆料與網絡討論等形式，有助于加強政府透明度建設及政府不良行政管理舉措的糾正。然而，現實中由于網絡的虛擬性，公民在網絡參與中主要面臨三個困境:一是“數字鴻溝”導致“信息富有者”與“信息貧困者”參與權利與能力的落差，不利于民眾公平訴求權益;二是由于網絡參與的隱匿性，以及相關法制與體系的不完善，公民參與網絡治理的有序性及責任意識難以把控，道德失范、“施暴文化”以及政治謠言傳播現象不利于網絡參與的規范有序進行;三是“群體極化”行為普遍，網絡輿論往往“一邊倒”，最終形成參與主體為少數精英人士所控制的局面，“話語權”的歸屬便成為一個難以確定的問題，不利于政治參與的多元互動。

3.III象限:參與意愿動力不足

第三象限對應的是政府被動和少主體參與，這一象限下的參與方式主要有媒體監督、信訪和第三方組織監督。正因為政府被動，這一象限下的幾大主要方式都存在監督不力甚至扭曲的情況。例如，體制外信訪存在極端、虛假成分，阻礙政府組織正常運行、侵犯官員隱私。部分信訪者采取極端的信訪行為，如夸大虛假情況、大規模上訪等，不僅不利于政府信用建設，還阻礙了政府工作的正常運行、影響官員的個人生活、帶來社會矛盾;而體制內信訪由于屬地管理、“人治”色彩濃厚，信訪者容易遭受打擊。如此也將大大打擊信訪者的監督信心。

媒體監督由于缺乏自律性及完善的監督機制，公信力不足。受經濟利益驅使，一些媒體拋開社會責任而做出歪曲性或者導向性報道以謀取私利;在監督機制方面存在缺乏與其他媒體及政府監督職能部門的協作、片面關注公共事件結果而忽略發生原因及后續發展等問題，使得媒體監督無法起到西方國家“第四權力”的作用，乃至對政府信用建設造成負面影響。

第三方組織監督則由于處于外部環境，其獲得政府信用資料數據等監督能力仍然有限，同時無償監督無法激起第三方組織的監督熱情。第三方組織可以為營利性組織和非營利性組織，監督都需要花費的人力物力和監督的無償性之間的矛盾，使得部分第三方組織的監督熱情銳減。

4.IV象限:參與有序監督有力

區別于第三象限，第四象限中政府行為變為主動，由于政府主動，其他參與主體便可較容易的獲得政府信息，因此也可以更為有效地實施信用監督。在此條件下，舉報信箱便可充分發揮監督作用，廣大人民群眾以親身體會為依據，以公開信息為依托，向政府部門反映情況、表達意見，具有一定真實性、針對性，有助于政府了解政策及行政工作的問題，掌握官員腐敗、違法信息，從而糾正自身工作失誤、懲處貪腐官員。

除通過信箱舉報外，信用監督員也是一項有效措施。信用監督員在與政府密切聯系，獲得政府大力支持的前提下展開對政府信用的監督，其擁有比外界更為詳實的政府信用信息、明確且有力的監督職權、規范有效的監督機制，形成一支區別于外部非制度化監督力量的政府信用監督隊伍，可以發揮獨特的監督效果。信用監督員往往由來自不同社會崗位的富有責任心及信用良好的群眾擔任，不同于政府內設的從屬于政府部門的信用監督部門監督人員，因而能夠更為自主、靈活且有效地發揮其對政府信用的監督作用。

在政府采購、政府公共服務外包等環節中，還有一種較為獨特的監督方式——委托—合同模式下的第三方政府信用評價。與上文中提到的第三方組織監督不同，委托合同模式是建立在政府與第三方合作的基礎上，政府主動尋求監督的方式。這一路徑主要被應用于政府采購、政府公共服務外包等環節中。由于政府處于政府采購的買方市場，擁有巨大的權力容易形成腐敗。相關官員利用職權之便，私下收受供應商賄賂，并達成訂購合約，極大地損害了政府的信用。政府采購、公共服務外包等政府主導經濟性行為如果完全脫離價格機制的引導將造成公共資源的浪費和效益的低下。在政府采購過程中，委托第三方組織進行采購各環節監督及對政府的信用評價，將有助于防止政府官員及相關部門的尋租腐敗行為。在這些政府活動中納入第三方的信用監督與評價，無疑對政府及投標者施加了壓力，使其更多地體現價格機制，大大提高了這類活動的效益。與此同時，政府的招標、交易等過程透明度大大提升，有利于政府信譽的樹立。

三、完善多元參與政府信用監管路徑的對策建議

基于多元參與監管路徑的類型劃分與優劣勢分析，筆者認為應當著力促進多元監管路徑從政府“被動”到政府“主動”轉變，優化聽證會、第三方政府信用評價等政府主動下的信用監管路徑，建立制度化的常設機制。良好的制度、利益共享的規則與原則，可以有效地引導人們最佳地運用其智識從而有效地引導有益于社會的目標的實現，并強制性地要求執行者在制度框架內進行規范性的適當行為。通過建立政府信用公示機制，加大信息公開力度;健全社會監管保障機制，維護參與主體監督權使用;完善及時查處機制和倒逼機制，促進問題的最終實效解決;最后搭建協商溝通平臺，形成社會監管——政府科學決策的良性互動機制。

圖3.1 從被動向主動轉變的多元參與監管體系的優化

(一)建立政府信用公示機制

提高政府決策和行為的透明度，政府行為必須變得讓民眾可以預測和便于監督。首先，建立信息公開救濟制度，對信息公開中公民權利受損的情況，建立信息公開審查委員會以及不公開審查制度，保障公民獲取真實信息的權力。其次，建立政府信用公示機制與公示系統。以政府信用公告為龍頭，以決策聽證、行政透明、外部監督為政府信用公告信息基礎，建立基于政府部門基礎信用數據的政府信用數據平臺，并以政府業務中應用信用產品為重要指標，按部門、分階段完善政府信用公告中的內容，推動政府機構的誠信意識，形成政府信用風氣。最后，提升政府的信息技術。積極引進并熟練使用各種信息方法，包括采集、傳輸、存儲，保證信息在反映問題實際情況上的效度和信度較高。

(二)健全社會監管保障機制

社會監管常觸碰到政府信用的敏感問題乃至戳中痛點，因此蓄意阻撓、侵犯、打擊社會參與主體監督權的行為時有發生。社會監管制度的完善和正當化，首先要從觀念上，樹立權利保障主義觀。過去將監管當做腐敗揭露、違法犯罪線索提供的工具主義觀，默認了將監督權置于舉報人義務的境地，已不適應社會創新治理的新階段。權利保障主義監管觀則基于監管是公民基本權利的理念，將監管人視為線索提供者和政府信用建設參與者的雙重身份，致力于公民與機關的共同努力以及良性互信的循環機制，從而實現了從工具理性到價值理性的轉變。

其次，健全監管人安全保障制度。監管人有要求保密的權利，包括匿名舉報、拒絕出庭作證等。嚴厲制裁報復陷害的違法行為，報復陷害行為既涵蓋了嚴重的打擊報復犯罪行為，也包括監管人受到換崗、撤職、停發工資等隱性的不公正對待。最后，建立激勵性監管模式。以利益誘導和民主柔性的方式激發外部組織監管的積極性和有效性。對突出貢獻的媒體、第三方組織、公民個人予以獎勵，以宣示政府機關對社會監管保護和支持的基本立場。為進一步發揮監管的激勵功能，按照監管的貢獻大小予以不同等級的獎勵。此外，為補償監管人因舉報等遭受的直接經濟損失，設立專門的救濟補償基金，在核實了監管人實際遭受的損失后，由相關部門落實補償責任。

(三)完善及時查處機制和倒逼機制

社會監管的最終目的并不在于揭露問題，而是督促解決問題。有些新聞熱點一時造成強大的輿論聲勢，但在逐步淡出公眾視線后真相仍石沉大海，相關責任人追責無果。因此對于社會主體所反映的問題，政府職能部門要及時組織解決，倒逼問責，避免監督與問責的斷裂。央視《焦點訪談》播出的《只能買“貴”不能買“對”》節目，報道了云南省大理州環保局強制餐飲商戶購買指定品牌油煙凈化器的問題，大理州紀委針對節目反映的問題，迅速成立督查組進行專項督查。通過成立由州委、州政府主要領導任組長，紀檢、檢查等相關職能部門人員組成專項調查工作組，及時查清事實，并解決涉及到的問題。大理州的及時查處機制為媒體監督和政府追責的對接提供了好的示范經驗。

(四)搭建協商溝通平臺，推動政策決策科學化

政府工作的困難在于，它不僅必須干得很好，而且必須讓公眾相信它干得很好。政府的及時互動反饋是公民社會的監督參與得以長效維持的保障，因此政府應疏通與民眾長久聯系的渠道，完善信息綜合反饋機制，專門機構要搭建與網民、公民社會共同體、媒體等實施有效互動的協商溝通平臺，營造全社會共同參與監督的良好氛圍。同時要加強對監管數據的分析，例如信訪局加強信訪數據的分析，對社會轉型期的信訪熱點問題，如招生考試、金融財稅、交通運輸、環境保護等問題予以關注，為政府部門決策提供重要依據;聽證會要與人民代表大會及政府辦公會議等具有決策性功能的會議緊密結合，建立政策咨詢與決策相互聯系的科學決策機制，從而將多主體利益真正納入決策考量。

最后值得一提的是，雖然社會監管主體在政府信用多元監管體系中的作用得到強調，政府內部的自我監督依然不容忽視。政府應將自身及其官員的信用情況作為內部監督的主要內容，在政府內部建立從上至下的信用激勵制度。信用激勵機制圍繞對各級政府行政人員守信行為的獎勵、失信行為的懲罰兩個方面規范權力的運作。政府失信的初始動機在于其失信成本小于可預見的最終獲取的效益，因此，有效的政府失信懲罰制度的功能便是使失信者清楚地認識到其將要付出的代價足以抵付他所得到的實際利益的好處。一方面，要將政府信用指標納入到行政績效考核體系，使政府工作人員的信用度直接與津貼、獎金乃至政績掛鉤。同時，將行政責任追究賠償機制納入到信用救濟中，強化對行政機關違法行為的零容忍與制裁，杜絕專斷恣意。在官員的任職考核中，對政府信用實行一票否決制，并建立相應的法律制裁措施。另外，要建立失信賠償制度，對由于政府失信給企業或個人造成的損失給予賠償。